Verwaltungsgericht
Urteil vom 26. September 2022
Es wirken mit:
Oberrichter Müller
Oberrichter Thomann
Gerichtsschreiberin Ramseier
In Sachen
A.___ vertreten durch Fürsprech und Notar Jürg Walker,
Beschwerdeführerin
gegen
Departement des Innern, , vertreten durch Migrationsamt,
Beschwerdegegner
betreffend Rückstufung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin), geb. [...] 1965 in der Türkei, verheiratete sich am [...] 1985 mit dem Landsmann B.___ und reiste am 3. August 1986 zu ihrem Ehemann in die Schweiz ein (AS 1 ff.). Am 19. August 1996 wurde ihr erstmals eine Niederlassungsbewilligung erteilt (AS 4). Die Kontrollfrist ihrer Niederlassungsbewilligung wurde letztmals am 9. Juli 2015 bis 31. Juli 2020 verlängert (AS 84). Der am [...] 2020 geschiedenen Ehe entstammen die Kinder C.___ (geb. [...] 1988) und D.___, geb. […] 1990 (AS 173).
2. Am 13. Mai 2020 ersuchte die Beschwerdeführerin um Verlängerung der Kontrollfrist der Niederlassungsbewilligung. Auf dem entsprechenden Formular gab sie an, nicht erwerbstätig zu sein (AS 88 f.). Das Migrationsamt (MISA) tätigte in der Folge diverse Abklärungen (Betreibungsregisterauskunft, Strafregisterauszug, Anfrage Sozialhilfe, etc.). Mit Schreiben vom 28. Juni 2021 liess die Beschwerdeführerin durch Rechtsanwalt Jürg Walker zu ihrer finanziellen und beruflichen Situation Stellung nehmen (AS 168 ff.)
3. Am 11. August 2021 wurde der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Wegweisung aus der Schweiz resp. Rückstufung gewährt (AS 174 ff.). Mit Schreiben vom 26. September 2021 nahm Rechtsanwalt Jürg Walker namens der Beschwerdeführerin Stellung und beantragte, von einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung sei abzusehen (AS 210 ff.). Mit weiteren Schreiben vom 22. und 25. Oktober 2021, 5., 15. und 25. November 2021 und vom 7. und 16. Dezember 2021 reichte Rechtsanwalt Walker zusätzliche Unterlagen nach (AS 233 f., 238 f., 241 f., 244 f., 250, 252 f., 259).
4. Am 3. Januar 2022 erliess das Departement des Innern (DdI), vertreten durch das MISA folgende Verfügung (die Ziff. 4 bis 6 betreffen die Kosten und Entschädigung und werden hier nicht aufgeführt):
1. Die Niederlassungsbewilligung von A.___ wird infolge Nichterfüllens der Integrationskriterien (Teilnahme am Wirtschaftsleben, Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie der Sprachkompetenzen) widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von einem Jahr ersetzt.
2. Die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung erfolgt unter den Bedingungen, dass A.___ ihr Arbeitspensum umgehend erhöht bzw. eine ihrem Gesundheitszustand angepasste Erwerbstätigkeit aufnimmt, um so ihren Lebensunterhalt inskünftig ohne Sozialhilfe zu bestreiten, keine weiteren Schulden anhäuft bzw. die vorhandenen Schulden abbaut und nicht (mehr) straffällig wird. Des Weiteren hat A.___ anlässlich der nächsten Prüfung der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung einen Sprachnachweis mindestens auf dem Referenzniveau A1 vorzulegen, welcher den allgemein anerkannten Qualitätsstandards für Sprachentests entspricht.
3. Dieser Entscheid wird dem Staatssekretariat für Migration (SEM) zur Zustimmung unterbreitet.
5. Gegen diese Verfügung liess A.___ am 17. Januar 2022 Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:
1. Die Verfügung des Migrationsamtes vom 3. Januar 2022 sei aufzuheben.
2. Die Beschwerdeführerin sei nicht in dem Sinn zurückzustufen, dass ihre Niederlassungsbewilligung durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt wird.
3. Die Kontrollfrist der Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin sei um weitere 5 Jahre zu verlängern.
4. Der Beschwerde sei in Bezug auf die Rückstufung die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
5. Das Migrationsamt sei anzuweisen, den Ausländerausweis der Beschwerdeführerin unverzüglich zu verlängern.
6. Dem Unterzeichnenden sei eine angemessene Frist anzusetzen, um die Beschwerde ergänzend zu begründen.
7. Der Beschwerdeführerin sei die unentgeltliche Rechtspflege mit unentgeltlicher Rechtsverbeiständung durch den Unterzeichnenden zu gewähren.
8. Unter Kosten-und Entschädigungsfolge.
6. Mit Verfügung vom 18. Januar 2022 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt und A.___ die unentgeltliche Rechtspflege samt unentgeltlichem Rechtsbeistand durch Rechtsanwalt Walker gewährt.
Am 22. April 2022 reichte Rechtsanwalt Walker eine ergänzende Beschwerdebegründung ein.
7. Mit Eingabe vom 17. Mai 2022 beantragte das Migrationsamt namens des DdI die Abweisung der Beschwerde. Auf eine Vernehmlassung wurde verzichtet. Am 2. Juni 2022 ging eine Kopie eines Schreibens des Migrationsamtes an Rechtsanwalt Walker ein, in dem auf das Rechtsbegehren Ziff. 5 Bezug genommen wurde.
8. Mit Eingabe vom 8. Juni und 14. Juli 2022 reichte Rechtsanwalt Walker weitere Unterlagen ein.
9. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Das MISA begründet die Rückstufung im Wesentlichen damit, die Beschwerdeführerin sei im Register des Betreibungsamtes Thal-Gäu (Stand: 12. Oktober 2021) mit 15 Verlustscheinen im Umfang von CHF 66'220.45 verzeichnet gewesen (die im vorherigen Auszug noch verzeichnete Betreibung im Umfang von CHF 2'538.20 ist als Erloschen verzeichnet). Die Sozialregion Thal-Gäu habe überdies bestätigt, dass die Beschwerdeführerin seit dem 15. Mai 2012 vollumfänglich auf Sozialhilfe angewiesen gewesen und dabei ein Negativsaldo von CHF 213'532.45 entstanden sei. Auf Nachfrage habe die Sozialregion Thal-Gäu am 13. Oktober 2021 mitgeteilt, die Beschwerdeführerin sei mit Sozialhilfeleistungen im Gesamtumfang von CHF 246'939.95 unterstützt worden, wobei die Unterstützung andauere. Weiter führte das MISA aus, die Beschwerdeführerin sei während ihres Aufenthaltes in der Schweiz – soweit aus den Akten ersichtlich – wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu je CHF 40.00, bedingt aufgeschoben bei einer Probezeit von 2 Jahren, verurteilt worden. Schliesslich habe die Tochter der Beschwerdeführerin anlässlich eines Telefongesprächs vom 29. Januar 2021 mitgeteilt, ihre Mutter spreche nicht so gut Deutsch, weshalb der Anruf durch sie erfolge.
Die Beschwerdeführerin werde seit nunmehr über neun Jahren vollumfänglich sozialhilferechtlich unterstützt. Die im erwähnten Zeitraum bezogenen Sozialhilfeleistungen gälten nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ohne weiteres als erheblich und dauerhaft. Es könne auch nicht damit gerechnet werden, dass die Beschwerdeführerin inskünftig selber für ihren Lebensunterhalt werde aufkommen können. Auch wenn die Beschwerdeführerin jetzt unter Druck des vorliegenden Verfahrens eine Anstellung mit einem Arbeitspensum von 5-10 Stunden pro Woche habe antreten können, habe sie ihre Arbeitsfähigkeit während den letzten neun Jahren nicht vollumfänglich ausgeschöpft. Überdies habe sie sich bis heute nicht ernsthaft um eine Anstellung bemüht. Auch ihre Schuldensituation habe sie in den letzten drei Jahren seit der Einführung des AIG nicht ernsthaft und wesentlich verändern können. Schliesslich befinde sich in den Akten kein anerkannter Sprachnachweis, wonach sie über die erforderlichen Sprachkenntnisse verfügen würde, zumal die ungenügenden Sprachkenntnisse anlässlich eines Telefongesprächs bestätigt worden seien. Es bestehe ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit, welches auch den Widerruf der altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung gestatten würde. Die Integrationskriterien der Teilnahme am Wirtschaftsleben, der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und der Sprachkompetenzen seien daher offensichtlich nicht erfüllt.
Dem erheblichen öffentlichen Interesse an der Beendigung des Aufenthaltes der Beschwerdeführerin sei ihr privates Interesse an einem Verbleib in der Schweiz gegenüberzustellen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Integration der Beschwerdeführerin in die schweizerische Gesellschaft nicht annähernd der langen Aufenthaltsdauer von rund 35 Jahren entspreche. Es seien darüber hinaus auch keine unüberwindbaren Hindernisse für eine Rückkehr in die Türkei ersichtlich. Zu ihren Gunsten spreche indessen neben der langen Aufenthaltsdauer, dass sie, wenn auch reichlich spät, nun zumindest eine Anstellung mit einem Arbeitspensum von 5 - 10 Stunden pro Woche angetreten habe. Ferner könne ihr zu Gute gehalten werden, dass der letzte Verlustschein aus dem Jahr 2017 datiere und keine neuen Betreibungen eingeleitet worden seien. Überdies stelle sie die Ablösung von der Sozialhilfe bzw. die Reduzierung des Unterstützungsumfangs in Aussicht. In Anbetracht dieser Umstände überwögen daher aktuell die persönlichen Interessen der Beschwerdeführerin an einem Verbleib in der Schweiz ganz knapp die öffentlichen Interessen an der Beendigung ihres Aufenthalts. Eine Wegweisung aus der Schweiz zum gegenwärtigen Zeitpunkt erweise sich daher (noch) nicht als verhältnismässig. Hingegen erweise es sich als verhältnismässig, die Niederlassungsbewilligung aufgrund der erheblichen Integrationsdefizite zu widerrufen und diese durch eine Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen. Eine blosse Verwarnung hätte demgegenüber nicht die erforderliche Wirkung.
3. Dagegen lässt die Beschwerdeführerin vorbringen, die von ihr bezogene Sozialhilfe sei gegenüber früher erheblich reduziert worden. Zunächst seien ihre Tochter und deren Kind bei ihr eingezogen, nun wohne der Sohn an deren Stelle dort. Weiter sei eine neue IV-Anmeldung erfolgt. Sollte der Beschwerdeführerin eine Invalidenrente zugesprochen werden, könnte sie sich von der Sozialhilfe ablösen. Es sei deshalb fraglich, ob man wirklich von einer dauernden und erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit sprechen könne. Aus gesundheitlichen Gründen arbeite sie nur in einem bescheidenen Pensum. Immerhin habe sie nun aber zwei Arbeitsstellen antreten können, dies entgegen der Empfehlung des Hausarztes. Das Bundesgericht habe klar festgehalten, dass nicht auf die Ereignisse abgestellt werden könnte, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung vom 1. Januar 2019 stattgefunden hätten. Die Rückstufung müsse sich also im Wesentlichen auf Sachverhalte abstützen, die nach dem 1. Januar 2019 eingetreten seien oder die nach diesem Datum weiterdauerten. Das Migrationsamt halte sich nicht an diese Regelung, sondern ordne die Rückstufung vor allem aufgrund von Ereignissen an, die vor dem 1. Januar 2019 eingetreten seien. Die Sozialhilfeabhängigkeit dauere vorliegend nicht in einem erheblichen Ausmass an, weil die Beschwerdeführerin dabei sei, sich von der Sozialhilfe abzulösen.
Schliesslich sei das Vertrauen der betreffenden Personen in die Kontinuität der Rechtsanwendung zu schützen. Wer sich seit mehr als 15 Jahren in der Schweiz aufhalte, müsse nicht damit rechnen, dass der Sozialhilfebezug, der bisher nachsichtig beurteilt worden sei, plötzlich zu einer Rückstufung führen solle. Die Beschwerdeführerin habe sich zum Bezug von Sozialhilfe anmelden müssen, weil ihre Invalidenrente aufgehoben worden sei. Die Aufhebung sei aufgrund einer neuen Einschätzung ihres Gesundheitszustands erfolgt und nicht etwa, weil sich dieser plötzlich gebessert hätte. Es treffe auch nicht zu, dass sich die Beschwerdeführerin nicht um Stellen bemüht hätte. Dass sie die bestehenden Schulden nicht habe abbauen können, liege daran, dass die Sozialhilfe nicht für aufgelaufene Schulden aufkomme. Zudem gingen diese samt und sonders auf den geschiedenen Ehemann zurück. Ferner seien ihre Sprachkenntnisse bis anhin nie geprüft worden. Das Migrationsamt könne daher – trotz der am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Gesetzesänderung – nicht nach rund 36 Jahren nachträglich die Vorlage eines Sprachzertifikats verlangen. Schliesslich sei darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin in der Türkei über kein Auffangnetz verfüge.
4. Eine Niederlassungsbewilligung kann widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind (Art. 63 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration, Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG, SR 142.20). Die entsprechende Regelung steht seit dem 1. Januar 2019 in Kraft. Als Integrationskriterien gelten nach Art. 58a AIG die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), die Sprachkompetenzen (lit. c) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d). Die Art. 77a ff. der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) konkretisieren die Integrationskriterien und -vorgaben. Die Rückstufung kann gemäss Art. 62a VZAE mit einer Integrationsvereinbarung oder mit einer Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1). Geschieht dies nicht, ist in der Rückstufungsverfügung festzuhalten, welche Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen deren Nichteinhaltung nach sich zieht (Abs. 2).
Mit der Rückstufung haben die Ausländerbehörden die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und differenzierter zu handeln, wenn nach Erteilung der bedingungslosen und unbefristeten Niederlassungsbewilligung die Integrationskriterien nicht (mehr) gegeben sind. Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Es soll mit ihr erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (vgl. Art. 58a Abs. 2 AIG; Art. 77f VZAE). Die Rückstufung ist unter anderem dann angezeigt, wenn ein Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG (z.B. die dauerhafte und erhebliche Sozialhilfeabhängigkeit gemäss lit. c) erfüllt ist, der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung sich jedoch als unverhältnismässig erweisen würden (Urteil 2C_181/2022 vom E. 5.2 f. mit Hinweisen; BGE 148 II 1 E. 2.3.1).
Die Rückstufung ist gestützt auf den Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG besteht. Sie muss beim Widerruf einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen; nur dann besteht ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen (neuen) Recht (Urteil des Bundesgerichts 2C_592/2020 vom 28. April 2022 E. 4.2 f. mit Hinweisen).
Die Migrationsbehörden haben ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen. Sie dürfen dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen zu würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können. Die Rückstufung muss, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Respektierung des Übermassverbots [Zumutbarkeit]), was jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen ist. Die Rückstufung setzt sich aus einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zusammen; die Rückstufung erfolgt jedoch als eine Einheit (uno actu), weshalb im kantonalen Verfahren ihre Verhältnismässigkeit jeweils als Ganzes zu beurteilen ist. Die Rückstufung kann deshalb auch als eigenständiger Akt mit einer Verwarnung angedroht werden – gegebenenfalls muss sie dies auch in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Urteil 2C_592/2020 vom 28. April 2022 E. 4.4 f.; BGE 148 II 1 E. 2.6 und 5.3; Urteil 2C_96/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.4 f.).
5.1 Die Beschwerdeführerin wurde am 9. Dezember 2010 wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu je CHF 40.00, bedingt vollziehbar bei einer Probezeit von 2 Jahren, verurteilt (AS 123). Diese (einzige) strafrechtliche Verurteilung würde den Widerruf der Niederlassungsbewilligung zweifelsohne nicht rechtfertigen, zumal sie ohnehin vor dem 1. Januar 2019 datiert.
5.2 Die Beschwerdeführerin ist im Register des Betreibungsamtes Thal-Gäu (Stand: 12. Oktober 2021) mit 15 Verlustscheinen im Umfang von CHF 66'220.45 verzeichnet (die im vorherigen Auszug noch verzeichnete Betreibung im Umfang von CHF 2'538.20 ist als Erloschen verzeichnet). Sie hat damit erhebliche Schulden angehäuft. Zu berücksichtigen ist aber auch diesbezüglich, dass diese Schuldenwirtschaft unbestrittenermassen auf die Jahre vor dem 1. Januar 2019 zurückzuführen ist. Seither wurden keine neuen Schulden mehr angehäuft. Damit fehlt es auch hinsichtlich der Schuldenwirtschaft an einem unter dem neuen Recht aktualisierten, hinreichend gewichtigen Integrationsdefizit, das den Widerruf der altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung gestatten würde. Bei der Rückstufung ist wie erwähnt in erster Linie das Verhalten bzw. dessen Fortdauern nach dem 1. Januar 2019 ausschlaggebend (vgl. BGE 148 II 1 E. 6.3). Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Beschwerdeführerin noch nie verwarnt bzw. formell darauf hingewiesen wurde, dass eine Ausländerin, die Schuldenwirtschaft begeht, aus der Schweiz weggewiesen werden könnte. Dass die Beschwerdeführerin ihre Schulden bislang nicht hat abbauen können, ist angesichts ihrer Sozialhilfeabhängigkeit in den letzten Jahren auch nicht erstaunlich.
5.3.1 Das MISA stützt seinen Entscheid in erster Linie auf diese Sozialhilfeabhängigkeit. Gemäss Angaben der Sozialregion Thal-Gäu vom 2. Juni 2020 wurde die Beschwerdeführerin seit 15. Mai 2012 bis auf weiteres vollumfänglich von der Sozialhilfe unterstützt. Die Unterstützungsleistungen betrugen bis zu diesem Zeitpunkt CHF 213'532.45 (AS 96). Stand 13. Oktober 2021 betrug der aktuelle Saldo CHF 246'939.95 (AS 229)
5.3.2 Beim Widerruf der Niederlassungsbewilligung eines Ausländers wegen einer dauerhaften und erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit (Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG) bzw. eines entsprechenden Integrationsdefizits geht es gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (Urteil 2C_181/2022 vom 15. August 2022 E. 6.1 f. mit Hinweisen) in erster Linie darum, eine zusätzliche künftige Belastung der öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, ist kaum je mit Sicherheit zu ermitteln. Es muss prospektiv die wahrscheinliche Entwicklung der finanziellen Situation der ausländischen Person berücksichtigt werden. Es ist eine andauernde konkrete Gefahr einer Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich; Hypothesen und pauschalierte Gründe genügen in diesem Zusammenhang nicht. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht in die Beurteilung miteinzubeziehen. Ein Widerruf bzw. eine Rückstufung fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen – in quantitativer Hinsicht wird rechtsprechungsgemäss bereits ein Sozialhilfebezug von rund CHF 50'000.00 als erheblich betrachtet – erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt wird aufkommen können.
Ob und inwieweit die betroffene Person ein Verschulden an der Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die Frage des Widerrufsgrundes, sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (Urteil 2C_592/2020 vom 28. April 2022 E. 5.1 mit Hinweis).
Erweist sich der Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung als unverhältnismässig, ist eine Rückstufung zulässig, soweit durch die Sozialhilfeabhängigkeit das Integrationskriterium der «Teilnahme am Wirtschaftsleben» nicht (mehr) gegeben ist. Eine ausländische Person gilt diesbezüglich als integriert, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen durch ihr Einkommen oder ihr Vermögen bzw. Leistungen Dritter deckt, auf die ein Rechtsanspruch besteht (vgl. Art. 77e Abs. 1 VZAE). Dabei ist der Situation von Personen angemessen Rechnung zu tragen, welche sich aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder wegen anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen wirtschaftlich integrieren können (Art. 58a Abs. 2 AIG). Eine Abweichung ist diesbezüglich möglich, wenn die ausländische Person dies – wegen (a) einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung; (b) einer schweren oder lang andauernden Krankheit oder (c) anderer gewichtiger persönlicher Umstände – nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen tun kann. Die Berücksichtigung dieser persönlichen Umstände reflektiert nichts anderes als die Prüfung des Verschuldens an der misslungenen wirtschaftlichen Integration und stellt ein Element der Vehältnismässigkeitsprüfung dar (Urteil 2C_181/2022 vom 15. August 2022 E. 6.3 mit Hinweisen).
In Bezug auf das Integrationskriterium Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) verlangt Art. 77d VZAE Sprachkompetenz in einer Landessprache, wobei – sofern diese nicht bereits aufgrund der Muttersprache oder Schulbildung vorhanden ist – ein Sprachnachweis vorgelegt werden muss, welcher diese bescheinigt und sich auf ein Sprachnachweisverfahren abstützt, welches den allgemein anerkannten Qualitätsstandards für Sprachtests entspricht. Ein konkretes Niveau wird in Art. 77d VZAE nicht vorgeschrieben. Demgegenüber verlangt Art. 60 VZAE für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung eine mündliche Sprachkompetenz (entsprechend dem Referenzniveau) A2 und eine schriftliche Sprachkompetenz auf Niveau A1. Dasselbe Niveau wird nach dem Familiennachzug für die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung verlangt (vgl. Art. 73b VZAE). Es drängt sich daher auf, dieses Niveau auch als Massstab für die Erfüllung bzw. Nichterfüllung des Integrationskriteriums Sprachkompetenz im Zusammenhang mit der Rückstufung heranzuziehen. Eine andere Frage ist allerdings, ob die Rückstufung wegen mangelhafter Sprachkompetenz verhältnismässig ist (Urteil 2C_181/2022 vom E. 6.4 mit Hinweis).
5.3.3 Die Beschwerdeführerin war bis Januar 1997 erwerbstätig. Mit Verfügung vom 18. November 2002 wurden ihr mit Wirkung ab 1. Oktober 1997 aufgrund eines IV-Grades von 54 % eine halbe IV-Rente sowie entsprechende Zusatz- und Kinderrenten zugesprochen. Gestützt auf ein im Dezember 2008 von Amtes wegen eingeleitetes Revisionsverfahren hob die IV-Stelle die bisher ausgerichtete Invalidenrente mit Verfügung vom 17. April 2012 auf Ende Mai 2012 auf (der IV-Grad betrug nur mehr 10 %). Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Versicherungsgericht am 10. Februar 2014 ab (AS 122 ff.). Ab 15. Mai 2012 wurde die Beschwerdeführerin vollumfänglich von der Sozialhilfe unterstützt. Sie bezieht auch momentan noch Sozialhilfeunterstützung. Am 21. September 2021 hat sie eine Stelle als Aushilfe im Stundenlohn bei [...] in Olten (rund 13 Stunden pro Monat) und ab 1. Januar 2022 eine Stelle als Raumpflegerin im Stundenlohn bei der [...] in Wangen b. Olten angetreten (rund 11 Stunden pro Monat). Weiter ist zunächst ihre Tochter mit deren Kind und nun an deren Stelle ihr Sohn zu ihr gezogen (AS 220 f., 224 f., 237, Beschwerdebeilagen 12 ff.). Dies hat zur einer Reduktion der Unterstützungsleistungen seitens der Sozialhilfe geführt. Zudem hat sich die Beschwerdeführerin erneut bei der IV-Stelle zum Leistungsbezug angemeldet. Deren Entscheid steht noch aus.
Trotz dieser Umstände kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht davon ausgegangen werden, die Beschwerdeführerin könne in absehbarer Zeit für ihren Lebensunterhalt selber aufkommen. Sie arbeitet nun zwar, aber in einem sehr bescheidenen Pensum und sieht sich aus gesundheitlichen Gründen kaum in der Lage, das Pensum erheblich zu erhöhen. Weiter ist zurzeit ungewiss, ob sie dereinst wieder eine IV-Rente erhalten wird. Schliesslich kann kaum davon ausgegangen werden, dass sich ihre Wohnsituation auf lange Dauer gleich präsentiert. So ist die Tochter und deren Kind bei ihr bereits wieder ausgezogen und auch von ihrem Sohn dürfte kaum erwartet werden, dass er über längere Zeit hinweg bei ihr wohnhaft bleibt, war er zuvor doch bereits ausgezogen und ist schon 32 Jahre alt (die Tochter ist 34 Jahre alt). Es besteht daher nach wie vor die andauernde konkrete Gefahr weiterer Sozialhilfeabhängigkeit. Unter diesem Aspekt würden ein Widerruf bzw. eine Rückstufung somit in Betracht fallen.
Auch von Sprachkompetenzen her würde ein Widerruf bzw. eine Rückstufung grundsätzlich in Betracht fallen. Die Beschwerdeführerin lebt seit 36 Jahren in der Schweiz und verfügt nur über rudimentäre Deutschkenntnisse. Als einziger Nachweis findet sich in den Akten eine Kursbestätigung aus dem Jahre 2015 über eine erreichte Sprachkompetenz von A1 sowohl mündlich wie auch schriftlich (AS 187). Kontakt mit dem MISA nahmen an Stelle der Beschwerdeführerin jeweils deren Kinder auf (AS 97 ff.). Dies, weil ihre Mutter nicht so gut Deutsch spreche (AS 99). Allerdings ist dieser Punkt, da es sich vorliegend um eine altrechtliche Niederlassungsbewilligung handelt, welche jedenfalls trotz mangelhafter Sprachkenntnisse erteilt und später auch nicht in Frage gestellt wurde, nicht überzubewerten (vgl. Urteil 2C_181/2022 vom 15. August 2022 E. 6.7, nachfolgend Ziff. 5.4.4).
5.4. Sowohl ein Widerruf als auch eine Rückstufung erweisen sich vorliegend indessen als unverhältnismässig.
Die Beschwerdeführerin hat bis Ende Mai 2012 eine halbe IV-Rente bezogen. Es bestand somit zwar noch eine Restarbeitsfähigkeit. Diesbezüglich kann ihr aber nicht vorgehalten werden, diese nicht ausgeschöpft zu haben. Aufgrund des gleichzeitigen Bezugs von Ergänzungsleistungen ist belegt, dass zur damaligen Zeit – erfolglose – Arbeitsbemühungen getätigt wurden (vgl. AS 232). Dass die Beschwerdeführerin nach der Aufhebung der IV-Rente Sozialhilfegelder in Anspruch nehmen musste, kann ihr ebenfalls nicht als Verschulden vorgehalten werden. So ist zunächst festzuhalten, dass es erfahrungsgemäss für Personen, die nach Aufhebung einer IV-Rente Stellen suchen müssen, sehr schwierig ist, auch eine entsprechende zu finden. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die IV-Rente vorliegend aufgrund einer neuen Einschätzung des Gesundheitszustandes der Beschwerdeführerin in psychischer Hinsicht aufgehoben worden war; der Hausarzt ging aber weiterhin von einer vollen Arbeitsunfähigkeit aus und bescheinigte dies entsprechend. Aus diesem Grund verzichtete die Sozialregion offenbar darauf, von der Beschwerdeführerin Arbeitsbemühungen zu verlangen. Dass sie sich nicht früher erneut bei der IV-Stelle für eine Rente angemeldet hat, ist ihr ebenfalls nicht vorzuhalten. Diesbezüglich erwähnt ihr Vertreter zu Recht, dass eine Neuanmeldung nicht möglich ist, solange nicht glaubhaft gemacht werden kann, dass sich der Gesundheitszustand erheblich verschlechtert hat. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin bereits 57 Jahre alt ist, was ihre Anstellungschancen ebenfalls nicht erleichtert.
Schliesslich und insbesondere ist aber festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin vor der Rückstufung nie dahingehend ermahnt oder verwarnt wurde, sie habe sich um Stellen zu bemühen resp. habe ihr Arbeitspensum zu erhöhen bzw. eine ihrem Gesundheitszustand angepasste Tätigkeit anzunehmen, um ihren Lebensbedarf inskünftig ohne Sozialhilfe bestreiten zu können. Dies gilt auch hinsichtlich ihrer Sprachkompetenz, wo ebenfalls nie eine entsprechende Beanstandung erfolgt ist.
6. Zusammenfassend rechtfertigt sich eine Rückstufung vorliegend nicht. Angesichts des aufgrund der Sozialhilfeabhängigkeit und der Sprachkompetenzen vorhandenen Integrationsdefizits – wenn auch aus den vorgenannten Gründen nicht eines hinreichend gewichtigen für eine Rückstufung – ist die Beschwerdeführerin indessen förmlich zu verwarnen. Sie ist darauf hinzuweisen, dass eine Rückstufung jederzeit möglich bleibt, sollte sie sich nicht um eine Stelle mit einem Arbeitspensum entsprechend ihrem Gesundheitszustand resp. dem dereinstigen Entscheid der IV-Stelle bemühen. Gleichzeitig ist sie angehalten, ihre Deutschkenntnisse zu verbessern, um so ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu erhöhen (vgl. zum Ganzen auch Urteil 2C_18172022 vom 15. August 2022 E. 6.8.2).
In diesem Sinne ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
7. Beim vorliegenden Verfahrensausgang wären die Gerichtskosten von CHF 1'500.00 der Beschwerdeführerin und dem Staat je zur Hälfte aufzuerlegen. Infolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sind sie vom Kanton zu tragen, unter dem Vorbehalt des Rückforderungsanspruchs des Staates während zehn Jahren im Umfang von CHF 750.00, sobald die Beschwerdeführerin zur Rückzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123 Zivilprozessordnung, ZPO, SR 272).
Rechtsanwalt Jürg Walker macht mit Kostennote vom 8. Juni 2022 einen Aufwand von 580 Minuten resp. 9,667 Stunden sowie Auslagen von CHF 91.30 zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer geltend, welche zu genehmigen sind. Zufolge Obsiegens im Umfang von einer Hälfte ist der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von CHF 1'246.45 (Ansatz: CHF 230.00/h) auszurichten. Für den restlichen Aufwand ist der Beschwerdeführerin eine Entschädigung aus unentgeltlicher Rechtspflege auszurichten, welche auf CHF 986.15 (Ansatz: CHF 180.00/h) festzusetzen ist. Vorbehalten bleiben der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistandes von CHF 260.25 (Differenz zu vollem Honorar von CHF 230.00/h, inkl. MwSt.), sobald die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung in der Lage ist.
Demnach wird erkannt:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des DdI vom 3. Januar 2022 aufgehoben.
2. A.___ wird im Sinne der Erwägungen ausländerrechtlich verwarnt: Sollte sie sich nicht um eine Stelle mit einem Arbeitspensum entsprechend ihrem Gesundheitszustand resp. dem dereinstigen Entscheid der IV-Stelle bemühen und ihre Deutschkenntnisse nicht verbessern, kann eine Rückstufung erfolgen.
3. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zur Hälfte zu tragen. Zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gehen diese Kosten zu Lasten des Kantons Solothurn; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren im Umfang von CHF 750.00, sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123 ZPO).
4. Der Kanton Solothurn hat A.___ eine Parteientschädigung von CHF 1'246.45 (inkl. Auslagen und MwSt.) zu bezahlen.
5. Der Kanton Solothurn hat dem unentgeltlichen Rechtsbeistand von A.___, Rechtsanwalt Jürg Walker, zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege eine Entschädigung von CHF 986.15 (inkl. Auslagen und MwSt.) zu bezahlen. Vorbehalten bleiben der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistands, Jürg Walker, im Umfang von CHF 260.25 (Differenz zum vollen Honorar von CHF 230.00/Std., inkl. MwSt.), sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist (Art. 123 ZPO).
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Ramseier