Verwaltungsgericht
Urteil vom 7. Dezember 2023
Es wirken mit:
Oberrichter Frey
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
1. A.___
2. B.___
beide vertreten durch Rechtsanwältin Therese Hintermann, Glättli Rechtsanwälte, Martin Disteli-Strasse 9, Postfach 768, 4601 Olten 1 Fächer
Beschwerdeführerinnen
gegen
1. Bau- und Justizdepartement, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn,
2. Bauverwaltung Lostorf, Hauptstrasse 5, 4654 Lostorf,
Beschwerdegegner
betreffend Auflage in Baubewilligung / Steinquader
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ und B.___ sind Miteigentümerinnen von Grundbuch Lostorf Nr. 3516, einer Parzelle, die 43 a 27 m2 hält. Davon sind ca. 36 a Wiese und 3.3 a Parkplatz. Die Parkplätze liegen entlang der nördlichen Parzellengrenze an der Zufahrtsstrasse zum (ehemaligen) Thermalbad Lostorf. Im Gestaltungsplan vom 6. September 1983 (RRB Nr. 2551) sind als «bestehende Verkehrsflächen» 54 Parkplätze vorgesehen. Der Gestaltungsplan wurde zwar überarbeitet (RRB Nr. 6 vom 6. Januar 2009), das Grundstück Nr. 3561 wurde aber «zum nicht bearbeiteten Gestaltungsperimeter» erklärt. Die Parkplätze auf GB Nr. 3516 werden in den Sonderbauvorschriften als privat bezeichnet; sie sind für die künftige Überbauung dieses Grundstücks vorgesehen. Das ganze Areal liegt in einer Spezialzone und im BLN-Gebiet 1017 (Aargauer und östlicher Solothurner Faltenjura).
2. Die beiden Eigentümerinnen stellten auf ihren Parkplätzen Nrn. 16 bis 30 Steinquader auf und ersuchten dafür im August 2022 um eine nachträgliche Baubewilligung. Die kommunale Bauverwaltung erteilte die Bewilligung unter Auflagen und Bedingungen. Ziffer 1 der Bewilligung lautete: «Die Steinquader befinden sich im Bereich der im Gestaltungsplan festgelegten Parkplätze. Da sie im Moment die Gesamtüberbauung nicht gefährden, kann dafür eine Abweichung vom Plan bewilligt werden. Sollte eine neue Nutzung des Bads erfolgen, und die Parkplätze somit für die Gesamtüberbauung notwendig werden, so sind die Steinquader auf erstes Begehren der Baukommission zu Lasten der Bauherrschaft wieder zu entfernen.»
In Ziffer 2 steht: «Es handelt sich um eine temporäre Bewilligung.» (…)
3. Gegen diese Ziffer 1 der kommunalen Bewilligung erhoben die Grundeigentümerinnen Verwaltungsbeschwerde und verlangten deren Aufhebung. Das Departement erwog namentlich, angefochten sei eine Resolutivbedingung. Es bestehe die Möglichkeit, dass die Quader entfernt werden müssten, damit der Zugang zum Bad erstellt werden könne. Auch die Parkplätze müssten dann aufgehoben werden. Die angefochtene «Auflage» sei deshalb nicht aufzuheben, sondern wie folgt zu präzisieren: «Die Steinquader befinden sich im Bereich des mit geänderten Gestaltungsplan ‘Kur- und Ausbildungszentrum Thermalbad Lostorf’, genehmigt vom Regierungsrat am 6. Januar 2009 mit RRB-Nr. 2009/6, festgelegten öffentlichen Zugangs. Sollte der Gestaltungsplan realisiert werden, so sind die Steinquader und die Parkplätze auf erstes Begehren der Baukommission zu Lasten der Bauherrschaft zu entfernen.» (Entscheid vom 4. Mai 2023).
4. Dagegen liessen die Grundeigentümerinnen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Der Hauptantrag lautete, die Departementalverfügung sei aufzuheben. Ebenso aufzuheben sei die Bedingung in Ziff. 1 des Beschlusses der Baukommission.
Die Steinquader der Beschwerdeführerinnen befänden sich nicht im Bereich des öffentlichen Zugangs, den der geänderte Gestaltungsplan (2009) festgelegt habe. Die Abbildung 1 in der angefochtenen Verfügung zeige nicht die streitbetroffene Parzelle. Die Parkplätze mit den Quadern befänden sich im Areal, in dem der Gestaltungsplan aus dem Jahr 1983 weiterhin gelte. Sollte der Gestaltungsplan 1983 realisiert werden, so wären die Quader auf erstes Begehren hin zu entfernen. Nun seien die Beschwerdeführerinnen aber die Grundeigentümerinnen, die bei einem Baugesuch Parkplätze vorsehen müssten. Auf die Bedingung, die Quader seien zu entfernen, könne verzichtet werden. Es gebe keine Konstellation, die die Beschwerdeführerinnen verpflichten könnte, Dritten (im Gestaltungsplangebiet) ihre Parkplätze zur Verfügung zu stellen.
4. Die Baukommission beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Das Departement stellte denselben Antrag.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerinnen sind durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Zu prüfen ist vorab, ob die Quader nach Art. 22 RPG überhaupt baubewilligungspflichtig sind. Baubewilligungspflichtig sind Bauten und Anlagen. Der Begriff «Bauten und Anlagen» ist vom Bundesgesetzgeber nicht näher umschrieben worden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten als «Bauten und Anlagen» jedenfalls jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und die Nutzungsordnung zu beeinflussen vermögen, weil sie entweder den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Dazu gehören auch Fahrnisbauten, die über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden (BGE 118 Ib 51 f.; 113 Ib 315 f.). Neben den baulichen Vorrichtungen nimmt die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Bewilligungspflicht auch für Geländeveränderungen an, wenn sie erheblich sind (BGE 114 Ib 313 f.). Es kommt auf die räumliche Bedeutung eines Vorhabens an. Die Baubewilligungspflicht soll der Behörde die Möglichkeit verschaffen, das Projekt auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Massstab dafür, ob eine Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist, ob damit im Allgemeinen solche räumlichen Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Aus diesen Gründen hat das Bundesgericht beispielsweise die Einholung einer Baubewilligung für die Erstellung einer Wasserski-Anlage verlangt (BGE 114 Ib 87). Es hat ferner erklärt, die zonenwidrige Nutzung von ausserhalb der Bauzone gelegenem Land zu gewerblichen Zwecken wie etwa als Lagerplatz für Altmaterialien oder als Motocrosstrainingsgelände bedürfe einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (vgl. BGE 112 Ib 277 ff.). Bundesrechtlich baubewilligungspflichtig sind zum Beispiel auch Bohrungen, Maschendrahtzäune, Holzunterstände im Wald, Klettersteige, Schneekanonen, Hängegleiterlandeplätze, Scheinwerfer, die einen Berggipfel beleuchten, sogenannte «Liebeskreuze», Gemüsegärten, Pyramiden, die einen Aschenbeisetzungsplatz auf der Alp kennzeichnen, und längere Zeit aufgestellte Wohnwagen und Zelte (Bernhard Waldmann / Peter Hänni: Raumplanungsgesetz, Kommentar, Bern 2006, N 13 zu Art. 22 RPG; Bovay / Didisheim / Solliger: Droit fédéral et vaudois de la construction, Basel 2010, Ziff. 1 b zu Art. 22 RPG). Der Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 RPG unterstehen auch blosse Nutzungsänderungen, die ohne bauliche Vorkehrungen auskommen, wenn diese erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und Planung haben. Die Nutzung eines Raums ist bewilligungspflichtig, wenn sie neu, organisiert und von einer erheblichen Intensität ist, regelmässig erfolgt und auf Dauer ausgelegt ist (BGE 113 Ib 223; Thomas Widmer Dreifuss: Planung und Realisierung von Sportanlagen, Diss. Zürich 2002, S. 204).
Nach § 3 der kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) sind alle Bauten und Anlagen baubewilligungspflichtig. Es liegt auf der Hand, dass keine (neue) Baute oder Anlage entsteht, wenn man einen grossen Stein auf seinen eigenen bewilligten Parkplatz legt, den man nicht benötigt. Einen derzeit unnötigen Parkplatz ausser Betrieb zu nehmen, mit einem «Chemp» zu sperren, ruft nach keiner vorgängigen Kontrolle der Öffentlichkeit, zumal davon keinerlei (Lärm-)Immissionen ausgehen. Nicht gebrauchte Parkplätze mit Steinquadern zu blockieren, ist zwar kaum die einfachste und kostengünstigste Methode; das mag aber offenbleiben. Weil die Steine nicht bewilligungspflichtig sind, ist die Beschwerde gutzuheissen.
3. Die beiden Gestaltungspläne sind etwas unübersichtlich, weil die Parzellengrenzen nicht (alle) eingezeichnet sind. Das Departement hat die Pläne falsch interpretiert: Die nord-östliche Ecke des neuen Gestaltungsplanperimeters ist nicht identisch mit der nord-östlichen Ecke von GB Nr. 3516. Es geht hier nicht um die Parkplätze entlang der neuen Badstrasse, die in einem Zipfel ganz im Nordosten noch auf GB Nr. 2994 liegen und vom neuen Plan (aus dem Jahr 2009) als Gebiet für den öffentlichen Zugang bezeichnet werden. Es kann heute nicht angeordnet werden, diese Plätze seien zu entfernen, sollte der Plan je realisiert werden; jedenfalls nicht gegenüber den Beschwerdeführerinnen. Zu diesen Abstellplätzen kann in diesem Verfahren nichts verfügt werden, denn sie sind Eigentum der Aqua-Spa-Resorts Development & Management AG. Diese ist hier nicht Partei.
Die strittigen Parkplätze befinden sich weiter südwestlich auf der Parzelle Nr. 3516 und stehen im Eigentum der Beschwerdeführerinnen. Sie sollen auch künftig den Beschwerdeführerinnen dienen– und nicht etwa dem Bad. Ohne Zutun, ohne Projekt der Beschwerdeführerinnen entsteht kein Bedarf für diese Parkplätze. Auch aus diesem Grund ist die Departementalverfügung aufzuheben.
Vom Departement behandelte Parkplätze
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Strittige Parkplätze (nach Baugesuch)
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(Gestaltungsplan 2009)
(Orthofoto)
4. Die Baubewilligung ist grösstenteils eine Polizeierlaubnis, jedenfalls soweit der Baubehörde kein Ermessen zusteht, wie dies zum Beispiel bei der Beurteilung der typologischen Eingliederung eines Vorhabens der Fall ist. Es handelt sich um eine negative Feststellung des Inhalts, dass einem konkreten Bauvorhaben keine Vorschriften entgegenstehen. Deshalb ist eine Baubewilligung im Regelfall nicht befristet. Befristete Baubewilligungen sind nach neuerer Lehre aber möglich. Es ist sogar zulässig, anzuordnen, die Bewilligung falle ohne weitere behördliche Anordnung dahin. Gängig sind befristete Bewilligungen aber wohl nur in der Energiegesetzgebung für Traglufthallen, Baracken und dergleichen sowie bei Bauten, die zum Vornherein bloss befristet geplant sind wie Covid-Testzentren, -Impfstationen oder Unterkünfte für asylsuchende Personen. Im vorliegenden Fall eine befristete Bewilligung auszusprechen, ist unnötig und verfehlt. Auch eine Resolutivbedingung findet keinen Raum. Vielmehr sind die Quadersteine auf den derzeit nicht benötigten, seinerzeit bewilligten Parkplätzen einfach zu tolerieren. Entsteht künftig für die Beschwerdeführerinnen ein Parkplatzbedarf, sind die Steine dannzumal wegzuverfügen. Dies wird aber kaum nötig sein, werden die Beschwerdeführerinnen doch ihren Parkplatzbedarf aus eigenem Antrieb selber decken wollen (Vgl. zum Ganzen Peter Hänni: Planungs-, Bau und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S. 363 ff.).
5. Die Beschwerde erweist sich somit als begründet, sie ist gutzuheissen, und die Departementalverfügung ist aufzuheben. Dies mit der Folge, dass auch der Beschluss der kommunalen Baukommission ersatzlos dahinfällt. Bei diesem Ausgang hat der Kanton die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen sind. Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wurde eine Parteientschädigung von CHF 2'428.80 fakturiert (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer). Dies erscheint als angemessen. Auch für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren ist eine Entschädigung geschuldet. Dafür liegt aber keine Kostennote in den Akten. Die Entschädigung ist deshalb ermessenweise auf CHF 1'500.00 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen. Nach § 77 VRG sind der Gemeinde keine Kosten aufzuerlegen. Folglich hat der Kanton die Entschädigung zu bezahlen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die Verfügung des Bau- und Justizdepartements vom 4. Mai 2023 wird aufgehoben.
2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
3. Der Kanton Solothurn hat den Beschwerdeführerinnen insgesamt folgende Parteientschädigungen zu bezahlen:
a) CHF 2'428.80 für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und
b) CHF 1’500.00 für das Verfahren vor dem Bau- und Justizdepartement.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
Thomann Schaad