Verwaltungsgericht

Urteil vom 18. Oktober 2023

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Frey

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiberin Ramseier

In Sachen

A.___, vertreten durch Rechtsanwältin Susanne Pälmke,

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Gesundheitsamt,

Beschwerdegegner

betreffend Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Am 29. März 2023 (Posteingang) reichte Dr. med. dent. A.___, geb. [...] 1946, beim Gesundheitsamt des Kantons Solothurn ein Gesuch um Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung als Zahnärztin ab Vollendung des 75. Altersjahres ein.

Am 24. Mai 2023 wies das Departement des Innern (DdI) das Gesuch mit der Begründung ab, die Beschwerdeführerin habe die Fortbildungspflicht nicht erfüllt. Es fehlten ihr in den Jahren 2021 und 2022 insgesamt 50 Stunden an anrechenbaren Fortbildungsstunden. Damit fehle eine wesentliche Voraussetzung für die Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung. Ihre Berufsausübung gelte damit mit Ablauf der Befristung per 1. April 2023 als erloschen.

2. Gegen diese Verfügung liess A.___ am 5. Juni 2023 Beschwerde führen mit den Anträgen auf deren Aufhebung und Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung ab 1. April 2023, sobald die fehlenden Fortbildungsstunden zeitnah nachgewiesen worden seien. Eventualiter sei die Streitsache zur Neubeurteilung an das DdI zurückzuweisen, mit der Auflage, der Beschwerdeführerin Gelegenheit einzuräumen, die fehlenden Fortbildungsstunden für die Jahre 2021 und 2022 innert nützlicher Frist nachzuholen und hernach das Gesuch um Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung ab 1. April 2023 gutzuheissen.

Mit Verfügung des Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichts vom 7. Juni 2023 wurde dem weiteren Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde entsprochen.

3. Mit Vernehmlassung vom 28. Juni 2023 beantragte das DdI die Abweisung der Beschwerde.

4. Mit Verfügung vom 30. Juni 2023 präzisierte der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts die Verfügung vom 7. Juni 2023 dahingehend, die Beschwerdeführerin bleibe während der Dauer des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zur selbständigen Berufsausübung ermächtigt.

5. Die Beschwerdeführerin reichte am 5. Juni 2023, 16. August 2023 und 22. September 2023 weitere Eingaben mit entsprechenden Unterlagen ein.

6. Für die Standpunkte der Parteien wird auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, wird nachfolgend darauf eingegangen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. In der Beschwerde wurde im Wesentlichen ausgeführt, die vorgeschriebenen Fortbildungsstunden hätten für die Jahre 2017, 2018 und 2019 jährlich insgesamt 30 Stunden Selbststudium und 50 Stunden Kurse/Versammlungen betragen. Aufgrund der erschwerten Durchführung von Fortbildungen während der Corona-Pandemie sei die jährliche Fortbildungspflicht im Jahr 2021 (wie im Vorjahr auch) gemäss der Schweizerischen Zahnärzte-Gesellschaft (SSO) um 25 Stunden auf 55 Stunden reduziert worden, wobei die 30 Stunden Selbststudium unverändert angerechnet worden seien. Mit Brief vom 29. März 2021 habe die Beschwerdeführerin alle verlangten Unterlagen eingereicht, dies sogar für die letzten vier Jahre (2017 bis 2020). Dabei habe sie die Fortbildungspflicht anhand ihrer Arbeitszeit von damals 35 % berechnet. Am 8. April 2021 habe sie die Verlängerung vom Gesundheitsamt erhalten. Sie habe folglich davon ausgehen dürfen, dass sie ihre Fortbildungspflicht erfüllt habe, obwohl sie diese ihrem Beschäftigungsgrad angepasst gehabt habe.

Am 15. März 2023 sei sie vom Gesundheitsamt daran erinnert worden, dass ihre Berufsausübungsbewilligung am 1. April 2023 ablaufen werde. Für eine Verlängerung habe sie ein neues Gesuch einzureichen. Dies habe die Beschwerdeführerin am 28. März 2023 getan. Wie letztes Mal habe sie dabei die Fortbildungen der letzten vier Jahre nachgewiesen, d.h. von 2020 bis 2023 (1. Quartal), wiederum gemäss ihrem Beschäftigungsgrad von 35 % resp. 30 % und den Corona-Richtlinien für die Jahre 2020 und 2021. Die Mitteilung des Departements vom 24. Mai 2023, wonach ihre Berufsausübungsbewilligung von Gesetzes wegen per 1. April 2023 erloschen sei, habe sie deshalb wie ein Schlag getroffen. Sie habe sich an das Departement gewandt und dieses gebeten, die Verfügung vom 24. Mai 2023 in Wiedererwägung zu ziehen. Dies habe das Departement abgelehnt, ohne auf das Argument einzugehen, dass sie die Fortbildung bisher ihrem Beschäftigungsgrad angepasst gehabt habe und dies nicht bemängelt worden sei. Sie wisse heute, dass die Reduktion falsch gewesen sei. Sie sei aber der Meinung, das Departement hätte sie auf ihren Irrtum im Jahre 2021, der sich im Gesuch für das Jahr 2023 perpetuiert habe, hinweisen und ihr Gelegenheit geben müssen, die irrtümlich vorgenommene Reduktion der Fortbildungsstunden innert nützlicher Frist nachzuholen. Deshalb sei von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs auszugehen.

Schliesslich bestehe keine gesetzliche Grundlage dafür, bei fehlenden Fortbildungsstunden die Bewilligung gestützt auf das Gesundheitsgesetz nicht zu erteilen bzw. zu verlängern. Von einer Fortbildungspflicht stehe im Gesundheitsgesetz nichts. Werde die Fortbildungspflicht gemäss Medizinalberufegesetz nicht erfüllt, habe dies Disziplinarmassnahmen zur Folge und nicht ein Verbot der Berufsausübung. § 13 Abs. 2 GSG sehe für den Fall, dass der Bewilligungsinhaber nicht erreicht werden könne vor, dass diesem vom Departement eine angemessene Frist gesetzt werde, sich zu melden. Erfolge diese Meldung nicht innert der bezeichneten Frist, so erlösche die Bewilligung. Genau so müsse verfahren werden, wenn jemand in guten Treuen einen Fehler mache.

3. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das Departement. Diese Rüge ist unberechtigt.

Der Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 8. April 2021 die Berufsausübungsbewilligung als Zahnärztin für zwei Jahre verlängert. In der Verfügung findet sich der ausdrückliche Hinweis, dass die Bewilligung bis zum 1. April 2023 befristet sei. Eine Verlängerung sei möglich, falls vor Ablauf der befristeten Bewilligung ein ärztliches Attest eine einwandfreie psychische und physische Berufsausübung bestätige. Der Antrag um Verlängerung sei beim Gesundheitsamt einzureichen. Nachdem die Beschwerdeführerin bis zum 15. März 2023 kein entsprechendes Gesuch gestellt hatte, erinnerte sie das Gesundheitsamt mit Schreiben vom 15. März 2023 an den Ablauf der Berufsausübungsbewilligung und wies sie auf die Unterlagen hin, die eingereicht werden müssten, falls sie die Berufsausübungsbewilligung verlängern möchte (u.a. die Checkliste mit dem Hinweis auf die Fortbildungsnachweise). Am 29. März 2023 ging das entsprechende Gesuch beim Gesundheitsamt ein. Nach der Prüfung der Unterlagen, u.a. auch durch die SSO, kam das Departement des Innern zum Schluss, die Beschwerdeführerin erfülle die Voraussetzungen aufgrund ungenügender Fortbildung nicht und wies ihr Gesuch am 24. Mai 2023 ab. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang immerhin, dass der Beschwerdeführerin aufgrund der ersten Bewilligung bekannt gewesen war, dass sie vor Ablauf der Berufsausübungsbewilligung ein erneutes Gesuch einzureichen habe, falls sie weiterhin praktizieren wolle. Dies hat sie erst auf Erinnerung des Gesundheitsamtes wenige Tage vor Ablauf der Bewilligung getan.

An diesem Ergebnis vermag der Umstand nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführerin das erste Verlängerungsgesuch am 8. April 2021 offenbar bewilligt worden war, obwohl sie auch damals ihre Fortbildungsstunden entsprechend ihrem Arbeitspensum reduziert hatte. Es ist zwar verständlich und nachvollziehbar, dass sie aufgrund des bewilligten ersten Gesuchs wiederum eine Reduktion der Fortbildungsstunden vornahm, dennoch hätte ihr bekannt sein müssen oder sie hätte sich zumindest entsprechend erkundigen müssen, welche Anforderungen hinsichtlich der Fortbildung gelten. Dafür hätte eine Internetrecherche ausgereicht, finden sich doch unter dem Suchbegriff «Fortbildungspflicht Zahnärzte» an prominenter Stelle die Fortbildungsrichtlinien der SSO («Fortbildungsrichtlinien in Ausführung von Artikel 15 des Tarifvertrags»; im Beschwerdeverfahren wurden diese Richtlinien als Beilage eingereicht). In diesen Richtlinien ist in Ziff. 3 ausgeführt, dass die Richtlinien – die den Umfang der Fortbildung enthalten – für alle Zahnärztinnen und Zahnärzte gälten, solange sie eine Praxis führten, unabhängig vom Beschäftigungsgrad. Im Weiteren hätte sich die Beschwerdeführerin als Zahnärztin sicherlich auch bei der SSO direkt informieren können. Jedenfalls konnte sie aus der ersten Bewilligung im Jahre 2021 nicht für sich in Anspruch nehmen, ohne Nachprüfung eine Reduktion der Fortbildungspflicht entsprechend ihrem Pensum vornehmen zu dürfen. Ergänzend ist in diesem Zusammenhang anzufügen, dass es ohnehin auf der Hand liegt, dass auch Teilzeit arbeitende Zahnärzte und Zahnärztinnen die volle Fortbildungsdauer erfüllen müssen, haben diese doch ihre Arbeit in qualitativer Hinsicht gleich gut auszuführen wie ihre Vollzeit arbeitenden Berufskolleginnen und -kollegen.

Zusammenfassend stellt es somit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, dass das Departement der Beschwerdeführerin nicht noch zuerst Gelegenheit gab, ihren Irrtum zu klären und die fehlenden Fortbildungsstunden nachzuholen.

4. Die Beschwerdeführerin, zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung 77-jährig, übt als Zahnärztin eine Tätigkeit aus, die unter das Medizinalberufegesetz (MedBG, SR 811.11) fällt (Art. 2 Abs. 1 lit. b). Art. 34 Abs. 1 MedBG sieht vor, dass es für die Ausübung eines universitären Medizinalberufes in eigener fachlicher Verantwortung einer Bewilligung des Kantons bedarf, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird. Gemäss § 8 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes (GesG, BGS 811.11) bedarf einer Berufsausübungsbewilligung des Departementes, wer in eigener fachlicher Verantwortung eine Tätigkeit im Bereich des Gesundheitswesens ausübt, die unter das MedBG fällt. Die Bewilligung erlischt nach § 13 Abs. 1 GesG mit dem Ablauf einer Befristung (lit. e) resp. mit Vollendung des 75. Altersjahres, sofern nicht der ärztliche Nachweis für eine in physischer und psychischer Hinsicht einwandfreie Berufsausübung erbracht wird; der Nachweis ist alle zwei Jahre zu erbringen (lit. g).

Für Medizinalberufe nach MedBG richten sich die Berufspflichten gestützt auf § 14 Abs. 1 lit. a GesG nach dem MedBG. Nach Art. 3 Abs. 1 MedBG umfasst die wissenschaftliche und berufliche Bildung in den universitären Medizinalberufen die universitäre Ausbildung, die berufliche Weiterbildung und die lebenslange Fortbildung. Die lebenslange Fortbildung gewährleistet die Aktualisierung des Wissens und der beruflichen Kompetenz (Abs. 4). Nach Art. 37 MedBG kann der Kanton vorsehen, dass die Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung mit bestimmten Einschränkungen fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art oder mit Auflagen verbunden wird, soweit sie sich aus Erlassen des Bundes ergeben oder dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich ist. Gemäss Art. 40 MedBG halten sich Personen, die einen universitären Medizinalberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, an folgende Berufspflichten: Sie üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben (lit. a) und sie vertiefen, erweitern und verbessern ihre beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im Interesse der Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung (lit. b). Jeder Kanton bezeichnet eine Behörde, welche die Personen beaufsichtigt, die im betreffenden Kanton einen universitären Medizinalberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben (Art. 41 Abs. 1 MedBG). Diese Aufsichtsbehörde trifft die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen Massnahmen. Sie kann den entsprechenden kantonalen Berufsverbänden gewisse Aufsichtsaufgaben delegieren (Abs. 2).

Gestützt auf diese Grundlagen ist es nicht zu beanstanden, dass das Departement für die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung über das 75. Altersjahr hinaus nicht nur einen ärztlichen Nachweis für eine in physischer und psychischer Hinsicht einwandfreie Berufsausübung verlangt, sondern auch den Nachweis einer entsprechenden Fortbildung, dies bei den Zahnärzten nach den Richtlinien der SSO. Das Departement erwähnt in diesem Zusammenhang zu Recht, dass die Aufsichtsbehörde nur auf diese Weise eine einwandfreie Berufsausübung auch in fachlicher Hinsicht zumindest in einem gewissen Masse überprüfen kann. Nachdem die Beschwerdeführerin ihrer Fortbildungspflicht nur ungenügend nachkam, konnte ihr das Departement die Berufsausübungsbewilligung somit nicht erneut verlängern. Die Berufsausübungsbewilligung erlosch von Gesetzes wegen gestützt auf § 13 Abs. 1 lit. e und g GesG. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt somit kein Anwendungsfall nach Art. 43 Abs. 2 MedBG vor, wonach für die Verletzung der Berufspflichten nach Art. 40 lit. b MedBG nur Disziplinarmassnahmen gemäss Abs. 1 lit. a-c verhängt werden können. Ebenso wenig liegt ein Anwendungsfall nach § 13 Abs. 2 GesG vor. Der Irrtum der Beschwerdeführerin kann nicht der Situation, in der ein Inhaber oder eine Inhaberin einer Berufsausübungsbewilligung länger als drei Monate nicht erreicht werden kann, gleichgesetzt werden.

5. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet und sie ist entsprechend abzuweisen.

6. Die Beschwerdeführerin hat im Verfahren vor Verwaltungsgericht Nachweise über nachgeholte Fortbildungen erbracht. Sie ist der Auffassung, alle fehlenden Fortbildungen für die Jahre 2021 und 2022 (und um diese ging es im Rahmen der Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung) nachgeholt zu haben. Die entsprechenden Nachweise wurden dem Departement – soweit überprüfbar – jeweils mit den Eingaben der Beschwerdeführerin zur Kenntnis zugeschickt (sicherheitshalber erfolgt nochmals eine Zustellung der Beilagen). Das Departement hat diese Nachweise nun zu überprüfen und anschliessend über das Verlängerungsgesuch neu zu entscheiden. Bis dahin bleibt die Beschwerdeführerin weiterhin zur selbstständigen Berufsausübung ermächtigt.

7. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. Eine Parteientschädigung kann zufolge Unterliegens nicht zugesprochen werden.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Departement des Innern hat die im Beschwerdeverfahren eingereichten Nachweise der Beschwerdeführerin betreffend nachgeholte Fortbildungen zu überprüfen und anschliessend über das Verlängerungsgesuch erneut zu entscheiden. Bis dahin bleibt die Beschwerdeführerin weiterhin zur selbstständigen Berufsausübung ermächtigt.

3. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1’500.00 zu bezahlen.

4. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die Gerichtsschreiberin

Thomann Ramseier