Verwaltungsgericht
Urteil vom 8. Dezember 2023
Es wirken mit:
Oberrichter Frey
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiberin Law
In Sachen
A.___, vertreten durch Fürsprecher Patrik Kneubühl,
Beschwerdeführerin
gegen
1. Volkswirtschaftsdepartement,
2. Amt für Wirtschaft und Arbeit,
Beschwerdegegner
betreffend Bekanntgabe Meldeperson
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Gestützt auf eine Meldung beim Gesundheitsamt des Kantons Solothurn wurden am 22. Januar 2021 sowie am 4. Februar 2021 durch das Amt für Wirtschaft und Arbeit, Arbeitsinspektorat und Gewerbe (AWA) im Rahmen der Kontrollgänge im A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) beide Male Verstösse gegen die damalige Maskentragepflicht festgestellt. Infolgedessen wurde gegen die Schulleiterin und weitere der Schulleitung angehörende Personen Strafanzeige erstattet, wobei es zwischenzeitlich zu einem Freispruch kam.
2. Mit Schreiben vom 5. September 2022 ersuchte die Beschwerdeführerin das AWA im Rahmen des Akteneinsichtsrechts um Zustellung sämtlicher Unterlagen betreffend die Meldung. Sollte die Meldeperson bekannt sein, werde um die Angabe der Personalien ersucht.
3. Nachdem das AWA die Beschwerdeführerin betreffend das Akteneinsichtsgesuch vorerst aufgrund des hängigen Strafverfahrens an das zuständige Richteramt verwies, die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 12. September 2022 alsdann erneut die Herausgabe sämtlicher Unterlagen verlangte, lehnte das AWA mit Verfügung vom 7. Oktober 2022 die Akteneinsichtsgesuche allesamt ab.
4. Gegen den Entscheid des AWA erhob die Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Patrik Kneubühl, am 14. Oktober 2022 Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn (VWD), welches mit Entscheid vom 1. Juni 2023 die Beschwerde abwies.
5. Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 9. Juni 2023 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und stellte folgende Rechtsbegehren:
1. Der Entscheid vom 1. Juni 2023 des VWD sei vollumfänglich aufzuheben.
2. Der Beschwerdeführerin sei vollständige Auskunft, insbesondere betreffend den anonymen Melder oder der anonymen Melderin zu gewähren.
3. Eventualiter sei der Entscheid an das VWD im Sinne der Begehren zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
6. Mit Vernehmlassung vom 27. Juli 2023 sowie 31. Juli 2023 schlossen das VWD und das AWA auf Abweisung der Beschwerde.
7. Das Gesuch um Akteneinsicht beim Verwaltungsgericht vom 7. August 2023 der Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 8. August 2023 abgewiesen, mit dem Hinweis, dass die Akteneinsicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sei.
8. Mit Eingabe vom 9. August 2023 liess sich die Beschwerdeführerin erneut vernehmen.
9. Am 13. November 2023 reichte das VWD den Entscheid vom 27. Oktober 2023 in Sachen Aufsichtsbeschwerde gegen das AWA zu den Akten. Der Aufsichtsbeschwerde wurde keine Folge gegeben.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Vorab ist festzuhalten, dass das AWA im Entscheid vom 7. Oktober 2022 richtigerweise seine Zuständigkeit festgehalten hat. Entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführerin war nicht das Volksschulamt für die Kontrollen der Einhaltung der Maskentragepflicht zuständig (vgl. dazu VWBES.2021.143 E. 7.5). Die diesbezüglichen Rügen sind deshalb unbegründet.
2.2 Der Umgang der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Maskentragens ist vorliegend nicht Gegenstand des Verfahrens, weshalb auf die entsprechenden Vorbringen nicht eingegangen wird. Das Verwaltungsgericht stellt auf die ins Recht gelegten Protokolle des AWA der Kontrollen von Januar 2021 und Februar 2021 ab, welche wiederholt einen Verstoss gegen die Covid-Verordnung festgehalten haben. Auch ist die Motivation des AWA zur Strafanzeige nicht Gegenstand des Verfahrens, weshalb auch darauf nicht eingetreten wird. Notabene wurden die Befürchtungen der Beschwerdeführerin, dass es sich bei der Anzeige um einen persönlichen Rachefeldzug eines Mitarbeiters des AWA handelt, spätestens mit dem Entscheid des AWA vom 7. Oktober 2022 widerlegt, indem es darin festhielt, dass die Meldung nicht von einem Mitarbeiter des AWA stammt.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Verfahren vor Verwaltungsgericht erneut vor, dass das AWA das Gesuch um Akteneinsicht am 7. Oktober 2022 lediglich mittels einer knapp abgefassten Begründung abgewiesen habe. Die Interessensabwägung sei nicht ausreichend begründet worden, wodurch stark in das individuelle Recht der Beschwerdeführerin eingegriffen worden sei.
3.2 Die Verfügung des AWA vom 7. Oktober 2022 ist im Wortlaut durchaus knapp ausgefallen. Die knapp begründete Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs ist allerdings - wie es die Vorinstanz korrekt ausgeführt hat - im Hinblick auf die Geheimhaltung von Informationen im Interesse Dritter angemessen und entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 141 I 201). Indem die Beschwerdeführerin denn auch Beschwerde erheben konnte, musste ihr trotz knapper Ausführung der Inhalt der Verfügung sowie die Interessensabwägung klar gewesen sein.
4.1 Die Beschwerdeführerin moniert, dass es sich bei der Datenschutzbeauftragten des Kantons nicht um eine Auskunftsperson handle. Dennoch habe sich das AWA mit der Datenschutzbeauftragen beraten und einen gemeinsamen Entschluss gefasst. Die Auskunft der Datenschutzbeauftragen könne allerdings nicht als Beweismittel zugelassen werden, zumal es sich dabei weder um ein Gutachten noch um eine schriftliche Auskunft handle.
4.2 Den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen. Nach § 32 Abs. 1 lit. b des Informations- und Datenschutzgesetzes (InfoDG, BGS 114.1) berät und unterstützt die Beauftragte für Information und Datenschutz die Behörden in der Anwendung der Vorschriften und erteilt Privaten und betroffenen Personen Auskunft über ihre Rechte. Demnach durfte das AWA die Datenschutzbeauftragte um Rat fragen und hat entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Verwaltungsgrundsätze verletzt. Vielmehr zeigt dieser Umstand, dass das AWA eine sorgfältige Prüfung der Rechts- und Interessenlage vorgenommen hat.
5.1 Das auf dem verfassungsmässigen Öffentlichkeitsprinzip basierende Zugangsverfahren zu amtlichen Dokumenten ist in der kantonalen Informations- und Datenschutzgesetzgebung geregelt. Demnach hat jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (vgl. Art. 11 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Solothurn [KV, BGS 111.1] und § 12 Abs. 1 InfoDG). Würde der Zugang einen besonderen Aufwand der Behörde erfordern, kann er vom Nachweis eines schutzwürdigen Interesses abhängig gemacht werden (Abs. 2).
5.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird gemäss § 13 Abs. 1 InfoDG eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen (lit. a) oder der Zugang Informationen vermitteln würde, die der Behörde von Dritten freiwillig und unter Zusicherung der Geheimhaltung mitgeteilt worden sind (lit. b). Als schützenswerte private Interessen gelten insbesondere die Gewährleistung der Privatsphäre sowie des Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisses (§ 5 Abs. 1 InfoDG). Wichtige öffentliche Interessen sind laut § 5 Abs. 2 InfoDG insbesondere die Wahrnehmung der öffentlichen Sicherheit sowie der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörden.
5.3.1 Laut § 14 Abs. 1 InfoDG richtet sich der Zugang zu Personendaten, die in amtlichen Dokumenten enthalten sind, nach den Bestimmungen des InfoDG über das Bekanntgeben von Personendaten (§ 21 - § 23) und über die Rechte der betroffenen Person (§ 26 - § 30) sowie nach der Spezialgesetzgebung.
5.3.2 Personendaten (Daten) sind nach § 6 Abs. 2 InfoDG Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche oder juristische Person (betroffene Person) beziehen. Gemäss § 21 Abs. 1 InfoDG dürfen Personendaten bekannt gegeben werden, wenn dafür eine Rechtsgrundlage nach § 15 InfoDG besteht. Laut § 15 Abs. 1 InfoDG dürfen Behörden Personendaten bearbeiten, wenn es in einem Gesetz oder in einer Verordnung vorgesehen ist (lit. a), wenn es nötig ist, um eine auf einem Gesetz oder einer Verordnung beruhende Aufgabe zu erfüllen (lit. b), wenn und soweit die betroffene Person die Daten allgemein zugänglich gemacht hat (lit. c) oder wenn die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt hat (lit. d). Ein Bearbeiten ist nach § 15 Abs. 5 InfoDG jeder Umgang mit Daten, namentlich Erheben, Beschaffen, Aufzeichnen, Sammeln, Aufbewahren, Verwenden, Umarbeiten, Verändern, zugänglich Machen, Bekanntgeben, Veröffentlichen, Archivieren und Vernichten.
5.3.3 Gemäss § 23 InfoDG wird das Bekanntgeben von Personendaten verweigert, eingeschränkt oder mit Auflagen verbunden, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen. Abzuwägen sind nachfolgend die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind laut dem Bundesgericht etwa Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (BGE 142 II 324 E. 3.3 S. 335). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV; SR 101]), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (BGE 142 II 313 E. 3.6 S. 317; BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215; Urteil des Bundesgerichts 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016, E. 2.5).
5.4 Gemäss § 26 Abs. 1 InfoDG erhält jede betroffene Person, die sich über ihre Identität ausweist, auf Verlangen Auskunft, welche Daten über sie in einer bestimmten Datensammlung bearbeitet werden. Die Auskunft wird in allgemein verständlicher Form und auf Verlangen schriftlich erteilt. Die betroffene Person erhält auf Verlangen Einsicht in die Daten (Abs. 2). Auskunft und Einsicht werden eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen (Abs. 3).
5.5 Die Beschwerdeführerin ersucht um vollständige Auskunft, insbesondere betreffend die Meldeperson. Ihr Rechtsbegehren ist dahingehend zu verstehen, als dass sie nicht Akteneinsicht generell, sondern primär die Offenlegung der Identität der Meldeperson verlangt, so zielen die Ausführungen in der Beschwerde praktisch ausschliesslich darauf ab. Auch in den vorinstanzlichen Unterlagen war die Bekanntgabe der Meldeperson (praktisch) einziger Prozessgegenstand. Für die Beurteilung, ob in casu die Bekanntgabe der Identität vom VWD richtigerweise abgelehnt wurde, sind nachfolgend die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall abzuwägen.
5.6 Gemäss Beschwerdeführerin habe sie überwiegende private Interessen dahingehend, als dass sie ein Recht auf Schutz vor falschen Anschuldigungen habe und gegen ehrverletzende, eventuell geschäftsschädigende Äusserungen strafrechtlich vorgehen müsse. Zum Zwecke der Abwägung, ob sie Strafanzeige gegen die Meldeperson erheben werde, sei deren Identität notwendig. Die Beschwerdeführerin verkennt jedoch, dass das AWA im Rahmen von zwei Kontrollgängen Missstände hinsichtlich der Maskentragepflicht festgestellt hat. Die Strafanzeige basiert auf eigenen Wahrnehmungen und nicht auf der Mitteilung der Meldeperson. Die Mitteilung war lediglich Anlass für die beiden Kontrollen, wobei sie wiederum keinen Einfluss auf die konkrete Beurteilung über die Einhaltung der Maskentragepflicht durch das AWA und die sich daraus ergebenden Folgen hatte. Der Beschwerdeführerin kann zudem auch ohne Preisgabe der Identität der Meldeperson Strafanzeige gegen Unbekannt erstatten, wobei zu erwähnen ist, dass die Beschwerdeführerin zwischenzeitlich von den strafrechtlichen Vorwürfen rechtskräftig freigesprochen wurde.
5.7 Die Vorinstanz hat richtigerweise bei der Meldeperson schützenswerte private Interessen festgestellt, welche klarerweise gegen die Bekanntgabe ihrer Personendaten sprechen. So kann in casu bei der Bekanntgabe der Identität nicht ausgeschlossen werden, dass die Meldeperson mit negativen Auswirkungen auf sich und ihr näheres familiäres Umfeld zu rechnen hat, welche stark in die Privatsphäre, in die psychische Integrität und in die informationelle Selbstbestimmung eingreift. Wie die Vorinstanz korrekt festgestellt hat, handelt es sich dabei keineswegs um leere Behauptungen, so hat die Meldeperson für ihre Befürchtungen der negativen Auswirkungen zahlreiche Belege ins Recht gelegt. Die Befürchtungen der Meldeperson sind nachvollziehbar und es handelt sich dabei nicht um Schutzbehauptungen. Primäre Intention der Meldeperson war die Sorge um die Gesundheit der Mitarbeiter und Schülerinnen und Schüler, und nicht die Denunziation der Beschwerdeführerin. Ihre Meldung war sachlich formuliert und ohne Wertungen versehen. Weitere Erwägungen zu den überwiegenden persönlichen Gründen der Meldeperson müssen an dieser Stelle unterbleiben, ansonsten Rückschlüsse möglich wären. Wie vorgenannt erwähnt wurde, stammt die Meldeperson entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführerin nicht aus dem Kreis des AWA (E. 2.2). Dies kann das Verwaltungsgericht als unabhängige Instanz und nach eingehender Sichtung der Akten bestätigen. Überdies bestätigt das Verwaltungsgericht, dass die Geheimhaltungsinteressen bzw. die privaten Interessen der Meldeperson als äusserst gewichtig eingestuft werden müssen. Zudem ist die Notwendigkeit, eine Meldeperson zu schützen, als ausreichendes Interesse für die Geheimhaltung nach bundegerichtliche Rechtsprechung anerkannt (vgl. BGE 103 Ia 450 E. 8). Die privaten Interessen der Meldeperson an der Nichtbekanntgabe ihrer Identität sind besonders schützenswert und somit gewichtig, weshalb sie die persönlichen Interessen der Beschwerdeführerin überwiegen.
5.8 Das Bundesgericht hat in mehreren Urteilen festgehalten, dass das Ziel, die Ausbreitung des Corona-Virus zu begrenzen, im öffentlichen Interesse liegt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2C_308/2021 vom 3. September 2021 E. 6.5; 2C_290/2021 vom 3. September 2021 E. 5.4; 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.3.1; jeweils zur Publikation vorgesehen). Das öffentliche Interesse besteht im Schutz der öffentlichen Gesundheit und des öffentlichen Gesundheitssystems vor einer Überlastung, weshalb auch die Covid-Massnahmen angeordnet wurden. Ferner besteht ein öffentliches Interesse an der Einhaltung von Covid-Massnahmen. Dass auch an Schulen ein gewisses Übertragungsrisiko von Covid besteht, wurde durch das Bundesgericht wiederholt bestätigt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 6.5). Ferner hat das Bundesgericht in zahlreichen Urteilen festgehalten, dass Massnahmen mit dem Ziel, die Covid-Epidemie zu bekämpfen, indem die Ausbreitung des die Epidemie verursachenden Virus begrenzt werden soll, stets im öffentlichen Interesse liegen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 6.5; 2C_290/2021 vom 3. September 2021 E. 5.4). Im vorliegenden Fall handelt es sich um die Meldung von Missständen sowie Verstössen gegen die Covid-Verordnung im Betrieb der Beschwerdeführerin, wobei die obgenannten öffentlichen Interessen in der Einhaltung der Covid-Massnahmen bestehen. Auch wenn die Beschwerdeführerin meint, es läge kein Verstoss vor, zumal die Beschwerdeführerin strafrechtlich vom Vorwurf freigesprochen wurde, bezeugen die Protokolle des AWA ein wiederholtes Nichttragen von Masken. Zudem besteht ein öffentliches Interesse daran, dass Identitäten von Meldepersonen nicht immer bekanntgegeben werden müssen, ansonsten die Bereitschaft zur Informationserteilung und Mitteilung von Missständen erheblich nachlassen würden.
5.9 Zusammenfassend überwiegen die privaten Interessen der Meldeperson und die gewichtigen öffentlichen Interessen gegenüber denjenigen der Beschwerdeführerin. Demnach ist die Identität der Meldeperson der Beschwerdeführerin nicht offenzulegen. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
6. Unbestritten ist, dass das Recht der Beschwerdeführerin an der Einsicht in ihre Akten nicht tangiert wird. Ihr steht es gemäss § 26 InfoDG zu, Akteneinsicht beim AWA zu verlangen. Hierzu sind zum Schutz der Meldeperson jegliche Personendaten, resp. Informationen, welche Rückschlüsse auf die Meldeperson zulassen, zu schwärzen bzw. aus den Akten zu entfernen.
7. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1’000.00 festzusetzen sind. Der Antrag auf Ausrichtung einer Parteientschädigung wird abgewiesen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Der A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'000.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident Die Gerichtsschreiberin
Thomann Law
Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_60/2024 vom 12. Februar 2025 bestätigt.