Verwaltungsgericht

 

Urteil vom 12. Januar 2024                   

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Frey

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Law

In Sachen

A.___  vertreten durch Rechtsanwältin Stephanie Selig, 

 

Beschwerdeführer

 

 

 

gegen

 

 

 

Departement des Innern,  vertreten durch Migrationsamt, 

 

Beschwerdegegner

 

 

 

 

betreffend     Rückstufung / Verwarnung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Der 1963 geborene türkische Staatsangehörige A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer) reiste am 11. März 1989 im Rahmen des Familiennachzuges zu seiner damaligen Schweizer Ehefrau in die Schweiz ein, woraufhin er eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Freiburg erhielt. Seit dem 24. November 1998 ist er im Besitze einer Niederlassungsbewilligung.

 

2. Der Beschwerdeführer ist seit dem 12. September 2001 in dritter Ehe mit einer marokkanischen Staatsangehörigen (geb. 1975) verheiratet, die über eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihm verfügt. Das Ehepaar hat drei Kinder (geb. 2003, 2007 und 2012) und zog zusammen per 1. Januar 2003 in den Kanton Solothurn.

 

3. Aufgrund seiner Delinquenz wurde der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 2. Februar 2004 auf die damit einhergehenden ausländerrechtlichen Konsequenzen hingewiesen. Die Gesuche um Erteilung einer Niederlassungsbewilligung seiner Ehefrau wurden in den Jahren 2006, 2007, 2011 sowie 2018 allesamt aufgrund der Schulden sowie des Sozialhilfebezugs abgewiesen. Zudem wurde die Ehefrau im Jahr 2016 wegen der vorgenannten Gründen ausländerrechtlich ermahnt.

 

4. Im Rahmen des rechtlichen Gehörs vom 23. Januar 2023 wurde dem Beschwerdeführer und seiner Ehefrau mitgeteilt, dass erwogen werde, die Niederlassungsbewilligung zu widerrufen bzw. die Aufenthaltsbewilligung nicht zu verlängern und sie aus der Schweiz wegzuweisen, resp. die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückzustufen.

 

5. Am 9. August 2023 widerrief das Migrationsamt namens des Departements des Innern die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers und erteilte ihm eine Aufenthaltsbewilligung ab Eintritt der Rechtskraft der Verfügung, befristet auf zwei Jahre nach Bewilligungserteilung. Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die Bedingungen geknüpft, dass der Beschwerdeführer inskünftig keine neuen Schulden anhäuft bzw. die bestehenden Schulden im Rahmen seiner Möglichkeiten abbaut, den Lebensunterhalt weiterhin ohne Sozialhilfe bestreitet und nicht mehr straffällig wird.

 

6. Der Beschwerdeführer gelang mit Beschwerde vom 25. August 2023 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Ziffern 1 und 2 der Verfügung. Allenfalls sei er zu verwarnen. Des Weiteren wurde um die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht.

 

7. In seiner Vernehmlassung vom 18. September 2023 schloss das Migrationsamt namens des Departements des Innern auf vollumfängliche Beschwerdeabweisung unter Kostenfolge.

 

8. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2023 wurde dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege samt unentgeltlicher Rechtsbeiständin bewilligt.

 

 

II.

 

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

 

2.1 Nach Art. 63 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG, SR 142.20) in der Fassung ab 1. Januar 2019 kann die Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Als Integrationskriterien gelten die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (Art. 58a Abs. 1 lit. b AIG), die Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG). Die Art. 77a ff. der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) konkretisieren die Integrationskriterien und -vorgaben.

 

2.2 Mit der Rückstufung haben die Ausländerbehörden die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und differenzierter zu handeln, wenn nach Erteilung der bedingungslosen und unbefristeten Niederlassungsbewilligung die Integrationskriterien nicht (mehr) gegeben sind (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 2.3.1). Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Es soll mit ihr erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 2.4). Die Rückstufung setzt sich aus einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zusammen; sie erfolgt jedoch als eine Einheit (uno actu; vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 2.6).

 

2.3 Die Rückstufung muss beim Widerruf einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen (vgl. Urteil 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.2, 5.3, E. 6.3 sowie 6.4; Alexander Suter, Integration und Ausschluss: Folgen von Sozialhilfebezug für Ausländerinnen und Ausländer, in: Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2020/2021, S. 3 ff., 20); nur dann besteht ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen Recht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_96/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.3). Die Migrationsbehörden haben ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen (vgl. Anne Kneer / Benjamin Schindler, Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in: Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, 2020, S. 35 ff.; Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.3). Sie dürfen dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.3).

 

2.4 Die Rückstufung muss, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Zumutbarkeit), was jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen ist.

 

3.1 Der Beschwerdeführer stellt im Wesentlichen die massive Verschuldung sowie sein wiederholt straffälliges Verhalten nicht in Abrede. Dennoch sei zu berücksichtigen, dass die letzte strafrechtliche Verurteilung Taten von 2012 bis 2016 betreffe. Seit geraumer Zeit bestünden Tilgungsbemühungen der Schulden, indem der Beschwerdeführer im Rahmen von Pfändungen monatlich rund CHF 450.00 beim Betreibungsamt abliefere. Ergänzungsleistungen würden dem Beschwerdeführer nicht grundlos ausgerichtet werden, zumal er zu 58 % invalid sei. Diesem Umstand trüge Art. 58a Abs. 2 AIG explizit Rechnung. Der Beschwerdeführer weise positive Integrationsmerkmale auf, so beherrsche er die deutsche Sprache und habe die Kinder zu fleissigen, anständigen und vorbildlich integrierten Menschen erzogen. Zumal der Beschwerdeführer während seines 34-jährigen Aufenthaltes nur ein einziges Mal, allein wegen der Straffälligkeit und nicht wegen der Schulden verwarnt [recte: hingewiesen] wurde, sei lediglich eine Verwarnung angemessen. Es gehe nicht an, den Beschwerdeführer sogleich zurückzustufen, zumal er sich bis zum Erhalt des rechtlichen Gehörs nicht einmal darüber bewusst gewesen sei, dass seine Niederlassungsbewilligung einer Prüfung unterzogen werde.

 

3.2 Die Vorinstanz bringt hingegen vor, dass der Beschwerdeführer über erhebliche Integrationsdefizite verfüge. Zwar habe er bereits vor Inkrafttreten des neuen Rechts Schulden angehäuft, jedoch habe er seine finanzielle Situation in den letzten Jahren und namentlich auch nach Einführung des AIG nachweislich nicht verbessern können. Seine Schulden hätten kontinuierlich und stark zugenommen. Die Pfändungsquoten seien in Anbetracht der gleichzeitigen Schuldenzunahme marginal und würden keinen effektiven Schuldenabbau bewirken. Aufgrund der massiven und anhaltenden Verschuldung sei bei ihm das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nach Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG nicht erfüllt. Zudem schöpfe der Beschwerdeführer seit Jahren seine Restarbeitsfähigkeit nicht aus und beziehe dadurch in höherem Umfang als erforderlich Ergänzungsleistungen. Er hege keinerlei Absichten für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Deshalb sei auch das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nicht erfüllt. Die Voraussetzungen für eine Rückstufung seien somit grundsätzlich gegeben. Eine Wegweisung aus der Schweiz sei vorliegend aufgrund des Überwiegens der privaten Interessen noch nicht verhältnismässig, hingegen eine Rückstufung, zumal dem Beschwerdeführer seine prekäre finanzielle Situation nicht hinreichend bewusst sei.

 

3.3 Vorliegend ist zu prüfen, ob die Rückstufung durch ein gewichtiges Integrationsdefizit gerechtfertigt und verhältnismässig ist. Konkret ist zu entscheiden, ob die Verschuldung des Beschwerdeführers einer mutwilligen Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Verpflichtungen im Sinn von Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG i.V.m. Art. 77a Abs. 1 lit. b VZAE gleichkommt. Die untergeordnete Delinquenz des Beschwerdeführers und die allfällige Gefahr eines neuerlichen Sozialhilfebezugs sind mitzuberücksichtigen (Art. 58a Abs. 1 lit. a und d AIG). Der Beschwerdeführer stellt seine massive Verschul­dung zu Recht nicht in Abrede. Ungeachtet des im Jahr 2018 abgeschlossenen Ehevertrages häufte der Beschwerdeführer allein ab dem selben Jahr Schulden in Höhe von CHF 213'800.65 an. Nach Einführung des neuen AIG und unter der Möglichkeit der Rückstufung hat der Beschwerdeführer rund die Hälfte der Gesamtschulden von damals CHF 470'267.66 angehäuft. Notabene kann im Gegensatz zum Widerruf der Niederlas­sungsbewilligung, welche erst bei grossen Beträgen von Betreibungen und Verlust­scheinen allenfalls möglich wird, eine Rückstufung grundsätzlich bereits bei kleineren Schuldbeträgen oder bei längerfristigem Bestehen von Schulden, ohne dass der Schuldbetrag zwar anwächst, aber auch keine Anstrengungen zur Schuldensanierung unternommen werden, möglich sein (Kneer Anne / Schindler Benjamin, a.a.O., S. 45). Es ist offensichtlich, dass der Beschwerdeführer grosse Mühe hat, seinen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Dem Beschwer­deführer musste die ausländerrechtliche Bedeutung der Schulden bewusst gewesen sein, zumal seiner Ehefrau aufgrund der Verschuldung wiederholt die Niederlas­sungsbewilligung nicht erteilt und sie deswegen auch ermahnt wurde. Trotz mehrmaliger ausländerrechtlichen Konsequenzen für die Ehefrau hat sich der Beschwerdeführer erst im Jahr 2021 um eine Abtragung der Schuldenlast bemüht, indem er im Rahmen von Pfändungen monatlich CHF 450.00 zur Schuldensanierung aufwendet (AS 399, Beilage 9). Somit häufte er trotz Wissen um die Tragweite der Schuldenwirtschaft jahrelang konstant Schulden an und bezog gleichzeitig Sozialhilfe. Damit ist von Mutwilligkeit auszugehen, da durch die Sozialhilfeunterstützung die Lebensunterhaltskosten gedeckt werden und gleichzeitige Schulden darauf hindeuten, dass entweder die Unter­stützungsgelder anderweitig verwendet wurden oder dass die betroffene Person über ihren Verhältnissen lebte (vgl. dazu Lara Bensegger, Die Rückstufung im Ausländer- und Integrationsgesetz, in: Jusletter 2. August 2021, S. 7 - 9). Die seit rund drei Jahren andauernden Schuldensanierungsbemühungen stellen zur Schuldenlast vergleichs­weise minimale Bemühungen dar und vermögen keinen raschen Schuldenabbau zu realisieren. Dem Beschwerdeführer ist negativ anzulasten, dass er wiederholt Vermögen verheimlicht hat und deshalb auch wegen Pfändungsbetrug verurteilt wurde. Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit der Schuldensituation lässt der Beschwerdeführer somit missen, wodurch klar ein Integrationsdefizit vorliegt. Die im Jahr 2006 festgestellte Restarbeitsfähigkeit von 42 % (AS 252) verwertet der Beschwerdeführer seit Jahren nicht ansatzweise, sondern belässt er bei den Gegebenheiten. Der Beschwerdeführer ist gemäss Akten letztmals im Jahr 1999 ein Arbeitsverhältnis eingegangen (AS 252). Danach war er vereinzelt als Restaurantbetreiber selbständig erwerbstätig, hat aller­dings dadurch Schulden angehäuft und delinquiert, indem er wegen Übertretung des Spielbankengesetzes verurteilt wurde. Aufgrund der fehlenden Erwerbstätigkeit musste der Beschwerdeführer während rund acht Jahren mit Sozialhilfe von insgesamt CHF 220'000.00 unterstützt werden (AS 278, 379). Nun bestreitet er seinen Lebens­unterhalt mit Ergänzungsleistungen von monatlich CHF 4'152.00 (Beilage 8) und konnte sich dadurch, und nicht durch eigene Anstrengung, von der Sozialhilfe lösen. Das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nach Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG ist somit nicht erfüllt. Durch Nichterfüllen der Integrationskriterien ist die Anordnung der Rückstufung – unter Vorbehalt der Verhältnismässigkeit – gerechtfertigt.

 

3.4 Der Beschwerdeführer besitzt zwar Deutschkenntnisse und hat sich nach der letzten strafrechtlichen Verurteilung klaglos verhalten. Hierin liegt jedoch keine besondere Leistung, welche seine Integrationsdefizite in einer Gesamtwürdigung auszugleichen vermögen. Es bestehen keine anderen Kriterien, welche die fehlende Teilnahme am Wirtschaftsleben und die hohe Verschuldung des Beschwerdeführers aufwiegen würden, sofern es überhaupt möglich ist, ein bestimmtes Integrationsdefizit durch andere (überdurchschnittlich gut erfüllte) Integrationselemente auszugleichen (vgl. hierzu Marc Spescha, in: Spescha/Zünd/Bolzli/Hruschka/de Weck [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N. 1 zu Art. 58a AIG). Aufgrund der gewichtigen Integrationsdefizite ist eine Rückstufung geeignet und erforderlich, um den Beschwerdeführer zu einer Verhaltensänderung zu veranlassen. Zumal die bisherigen ausländerrechtlichen Konsequenzen keine nennenswerten Auswirkungen auf sein Verhalten zeitigten, kommt eine Verwarnung nicht in Betracht. Die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers kann – anders als die Niederlassungsbewilligung – mit klaren Bedingungen verbunden und dem Beschwerdeführer dadurch eine hiesige Integration ermöglicht werden. Der Beschwerdeführer erhält die Chance, seine fehlende Integration aufzuarbeiten und zu zeigen, dass er sich insbesondere um eine anhaltende Schuldensanierung bemüht, indem er den Schuldenabbau weiter vorantreibt sowie sich weiterhin klaglos verhält. Allein die seit rund drei Jahren bestehenden geringfügigen Schuldensanierungsbemühungen sind vorliegend nicht ausreichend, um auf eine Rückstufung verzichten zu können. Die Verschlechterung der Rechtsstellung des Beschwerdeführers erscheint geeignet und erforderlich, um ihn zur Verbesserung seiner Integrationsdefizite, resp. zur Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten. Das private Interesse des Beschwerdeführers, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten, ist geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, dass er seine Integrationsdefizite bereinigt, zumal er trotz der Rückstufung im Land verbleiben und hier sein Familienleben weiter pflegen kann. Die Vorinstanz knüpft die zukünftige Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers an die Bedingungen, dass er inskünftig seine finanziellen Verpflichtungen erfüllt, ernsthafte Sanierungsbemühungen tätigt und sich in strafrechtlicher Hinsicht einwandfrei verhält. Diese Bedingungen erscheinen sinnvoll und verhältnismässig.

 

4. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Aufgrund der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege trägt sie der Staat Solothurn. Vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staats während zehn Jahren, sobald der Beschwerdeführer zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123 Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Der Antrag auf Ausrichtung einer Parteientschädigung wird abgewiesen.

 

5. Die unentgeltliche Rechtsbeiständin, Rechtsanwältin Stephanie Selig, macht mit Kostennote vom 22. November 2023 einen Aufwand von 13 Stunden geltend. Davon sind 1.75 Stunden als vorprozessualer Aufwand einzustufen, welcher nicht berücksichtigt werden kann. Die Stunde ist indessen bei unentgeltlicher Rechtspflege mit CHF 190.00 zu entschädigen (§ 160 Abs. 3 des Gebührentarifs [GT, BGS 615.11] i.V.m. Beschluss der Gerichtsverwaltungskommission betreffend Festlegung Stundenansätze nach § 156 und 160 GT vom 19. Dezember 2022). Dies führt inklusive Auslagen von CHF 119.00 und der MwSt. zu einer Entschädigung von CHF 2'430.25, zahlbar durch den Staat. Vorbehalten bleiben auch hier der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren, sowie der Nachzahlungsanspruch der unentgeltlichen Rechtsbeiständin von CHF 486.65 (Differenz zum Stundenansatz von CHF 230.00, inkl. MwSt.), beides, sobald der Beschwerdeführer zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123 ZPO).

 

 

Demnach wird erkannt:

 

1.     Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.     Die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 werden A.___ zur Bezahlung auferlegt, sind aber zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege durch den Staat Solothurn zu übernehmen; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während 10 Jahren, sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123 ZPO).

3.     Die Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsbeiständin, Rechtsanwältin Stephanie Selig, wird auf CHF 2'430.25 (inkl. Auslagen und MwSt.) festgesetzt und ist zufolge unentgeltlicher Rechtspflege vom Staat Solothurn zu bezahlen; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistandes im Umfang von CHF 486.65, sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist.

 

 

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident                                                                    Die Gerichtsschreiberin

Thomann                                                                           Law