Verwaltungsgericht
Urteil vom 2. August 2023
Es wirken mit:
Oberrichterin Hunkeler
Ersatzrichter Vögeli
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Volkswirtschaftsdepartement,
2. Bürgergemeinde B.___,
3. C.___
Beschwerdegegner
betreffend Pachtlandvergabe
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Beschluss vom 21. März 2022 entschied die Bürgergemeinde B.___ über die Zuteilung von drei Parzellen Allmendland rückwirkend per 1. November 2021. Insgesamt wurden drei Parzellen jeweils an [...], C.___ und D.___ zugeteilt. A.___ erhielt keine Parzelle zugeteilt. Dies mit der Begründung der Bürgergemeinde B.___, dass er die §§ 3 und 6 des Allmendreglementes der Bürgergemeinde B.___ (nachfolgend Allmendreglement) für eine Pachtlandzuteilung nicht erfülle.
2. Gegen diesen Beschluss der Bürgergemeinde B.___ vom 21. März 2022 erhob A.___ mit Schreiben vom 31. März 2022 Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement und verlangte, dass ihm die Bürgergemeinde B.___ gemäss seiner Bewerbung vom 11. März 2022 Pachtland zuzuteilen habe.
C.___ und D.___ wurden in der Folge als Parteien in das Verfahren aufgenommen. Nach umfangreichen Stellungnahmen, Vernehmlassungen und weiteren Eingaben der Parteien wies das Volkswirtschaftsdepartement die Beschwerde mit Verfügung vom 16. Januar 2023 ab. Begründet wurde die Abweisung der Beschwerde damit, dass der Beschwerdeführer § 9 des Allmendreglementes der Bürgergemeinde B.___ nicht erfülle, weshalb im konkreten Fall kein Anspruch auf Zuteilung von Pachtland bestehe.
3. Gegen die Verfügung des Volkswirtschaftsdepartementes vom 16. Januar 2023 erhob A.___ mit Einschreiben vom 24. Januar 2023 beim Volkswirtschaftsdepartement «Beschwerde» und beantragte eine Fristverlängerung für die Einreichung der Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Volkswirtschaftsdepartement leitete die Eingabe in der Folge zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht weiter, welches dem Beschwerdeführer seinerseits Frist zur Verbesserung und Begründung seiner Beschwerde setzte. Mit seiner fristgemässen Eingabe vom 6. Februar 2023 verlangt der Beschwerdeführer sinngemäss die Aufhebung des abweisenden Entscheides des Volkswirtschaftsdepartementes und die Anweisung an den Bürgerrat B.___, ihm sei als Landwirt und als Bürger von B.___ Pachtland gemäss seiner Bewerbung vom 11. März 2022 zu verpachten.
4. Das Volkswirtschaftsdepartement beantragte in seiner Stellungnahme vom 28. Februar 2023, die Beschwerde sei unter Kostenfolge und ohne Auferlegung von Parteientschädigungen abzuweisen. Auch die Bürgergemeinde B.___ schloss in ihrer Stellungnahme vom 20. März 2023 auf Beschwerdeabweisung (unter Kosten- und Entschädigungsfolgen). Mit Eingabe vom 18. April 2023 liess der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht weitere Bemerkungen zukommen. Auch die Bürgergemeinde B.___ liess sich am 2. Mai 2023 ein weiteres Mal vernehmen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Auf die weiteren Ausführungen und Beweismittel der Parteien in ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit notwendig, eingegangen.
2. Die Bürgergemeinde B.___ ist Eigentümerin von Allmendland, welches sie seit vielen Jahrzehnten entsprechend ihrem Allmendreglement Landwirten zur Verfügung stellt. Das Allmendreglement regelt die Vergabe von Pachtland der Bürgergemeinde B.___. Im Jahr 2018 wurde eine Totalrevision in Angriff genommen. Die Gemeindeversammlung hat das heute gültige Allmendreglement der Bürgergemeinde B.___ am 11. Juni 2019 genehmigt und gleichzeitig in Kraft gesetzt.
Gemäss § 9 Abs. 1 des Allmendreglementes gilt:
§ 9 Pachtberechtigung
1 Pachtberechtigt sind Bürgerinnen und Bürger mit Wohnsitz in B.___, welche folgende Voraussetzungen erfüllen:
a) Sie bewirtschaften einen anerkannten Landwirtschaftsbetrieb gemäss Art. 6 LBV
b) Sie sind zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt
c) Die Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens 0.75 SAK. Massgebend ist der Durchschnitt der letzten 3 Jahre vor der Zuteilung von Pachtland oder der Verlängerung eines bestehenden Pachtvertrages.
d) Neupächter haben eine Ausbildung zum Landwirt mit eidg. Fähigkeitszeugnis oder höherem Fachausweis vorzuweisen.
Nicht pachtberechtigt sind Verwalterbetriebe.
2 …
3. Die Bürgergemeinde B.___ hat einen letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie getroffen. Die Vorinstanz hat die Überprüfungsbefugnis der Beschwerdeinstanzen in Ziffer 2.1.3 der angefochtenen Verfügung korrekt umschrieben, weshalb auf diese verwiesen werden kann. Die Überprüfungsbefugnis beschränkt sich im Autonomiebereich der (Bürger-) Gemeinden demnach auf Rechtswidrigkeit und Willkür.
4. Strittig gemäss Entscheid der Vorinstanz ist die Auslegung von § 9 Abs. 1 lit. c Allmendreglement.
Die Bürgergemeinde B.___ interpretiert die Bestimmung so, dass der SAK-Wert (Standardarbeitskraft) in jedem der drei vergangenen Jahre jeweils mindestens einen Wert von 0.75 erreichen müsse (und da der Beschwerdeführer diesen nicht in all den drei Jahren erreicht habe, erfülle er die Vergabekriterien nicht). Der Beschwerdeführer stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, es entspreche dem allgemeinen Sprachverständnis, dass der genannte Artikel nicht von einem jederzeitigen Minimalwert, sondern eben von einem Durchschnittswert in den vergangenen drei Jahren spreche. Für die Vorinstanz lässt sich nicht klar beantworten, was ein SAK-Wert von mindestens 0.75 bedeute (jährlich, im Jahresdurchschnitt oder aber ob der Gesamtdurchschnitt über drei Jahre hinreichend ist). Daher sei zu entscheiden, welches Ergebnis dem wahren Sinn der Norm am besten entspreche. Zu prüfen ist daher, welche Auslegung von § 9 Abs. 1 lit. c Allmendreglement die Richtige ist.
5.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 141 V 25 E. 8.2; 140 V 8 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
5.2 Aus dem Wortlaut ergibt sich, dass jederzeit ein SAK-Mindestwert von 0.75 erreicht werden muss, wenn man lediglich den ersten Satz von § 9 Abs. 1 lit. c für sich alleine betrachtet («Die Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens 0.75 SAK»). In diesem Fall würde jedoch der zweite Satz der Gesetzesbestimmung von § 9 Abs. 1 lit. c keinen Sinn mehr machen; der zweite Satz dürfte nach Interpretation von Bürgergemeinde und Vorinstanz gar nicht mehr im Gesetz stehen. Betrachtet man jedoch beide Sätze von § 9 Abs. 1 lit. c zusammen, wird klar, dass der zweite Satz den Inhalt des ersten Satzes präzisiert. Der zweite Satz erklärt, wie der Begriff «Mindestwert» des ersten Satzes zu verstehen ist, namentlich dass der Mindestwert von 0.75 als Durchschnittswert aus insgesamt drei Einzelwerten erreicht werden muss. Die dahinterstehende mathematische Logik bedeutet, dass die Summe der SAK-Werte der letzten drei Jahre 2.25 (3 x 0.75) ergeben muss. Ein einzelner Jahreswert kann daher durchaus geringer ausfallen als der bloss im Durchschnitt mindestens zu erreichende Mittelwert von 0.75.
5.3 Die Vorinstanz hat erwogen, dass der Mindest-SAK-Wert von 0.75 «jährlich, im Jahresdurchschnitt» erreicht werden müsse. Diese Überlegung geht fehl, da die Bezugnahme auf den Jahresdurchschnitt im Begriff einer SAK-Einheit (Standardarbeitskraft) bereits enthalten ist.
Der Gesetzgeber verwendet den Begriff der Standardarbeitskraft vielfach, definiert ihn jedoch nirgends. Das Bundesamt für Landwirtschaft umschreibt ihn jedoch folgendermassen: Die Standardarbeitskraft SAK ist eine Einheit zur Bemessung der Betriebsgrösse, berechnet anhand von standardisierten Faktoren. Über arbeitswirtschaftlich ermittelte Faktoren werden die verschiedenen landwirtschaftlichen Aktivitäten (Pflanzenbau, Tierhaltung) vergleichbar und vor allem addierbar gemacht. (…) Die arbeitswissenschaftlichen Grundlagen für die SAK-Faktoren werden von Agroscope bereitgestellt. Diese Grundlagen basieren auf Messungen der Arbeitszeit auf landwirtschaftlichen Betrieben der Schweiz. Dabei werden nicht nur die Feld- und Stallarbeiten, sondern auch Sonder- und Betriebsführungsarbeiten berücksichtigt. Auf Basis dieser Daten wird die Arbeitszeit bei landesüblicher Bewirtschaftung und Mechanisierung für eine landwirtschaftliche Aktivität berechnet, z.B. die Arbeitszeit für die Bewirtschaftung von einem Hektar Weizen. Diese Arbeitszeit wird dann durch 2600 Stunden geteilt, um sie in SAK umzurechnen (Bundesamt für Landwirtschaft BLW, www.blw.admin.ch/blw/de/home/instrumente/grundlagen-und-querschnittsthemen/sak.html). Der Faktor der Standardarbeitskraft (SAK) definiert die Grösse eines Landwirtschaftsbetriebs aufgrund des gesamtbetrieblichen Arbeitszeitbedarfs. Durch die Division durch 2600 (Jahres-) Stunden wird der Bezug zur Jahresarbeitszeit hergestellt bzw. ein SAK-Wert von x entspricht dem Anteil eines zeitlichen Jahresaufwandes, den eine durchschnittlich effiziente Fachperson aufbringen muss, um eine bestimmte Leistung zu erbringen. Ein Wert von 1 bedeutet, dass ein Landwirt während eines Jahres die volle (gewichtete) Arbeitsleistung im Landwirtschaftsbetrieb erbringen muss, um einen Betrieb solcher Grösse bewirtschaften zu können.
5.4 Die Vorinstanz hat weiter die «Materialien» beigezogen und erwogen, es könne dem Protokoll des Bürgerrates der Bürgergemeinde B.___ vom 21. Januar 2018 entnommen werden, dass für Pächter ein Landwirtschaftsbetrieb (ohne Pachtland) ständig 0.75 SAK «beanspruchen» müsse. Die Auslegung durch die Bürgergemeinde, wonach der minimale SAK-Wert in allen drei relevanten Jahren erreicht werden müsse, sei daher nachvollziehbar und vertretbar.
Vorab ist festzuhalten, dass es sich bei einem Protokoll des Bürgerrates vom Januar 2018 nicht um Materialien zu einem Allmendreglement handelt, welches unbestrittenermassen anderthalb Jahre später, am 11. Juni 2019, unter dem Titel einer Totalrevision an einer Gemeindeversammlung beraten, beschlossen und gleichentags in Kraft gesetzt worden ist. So oder so trägt das neue Reglement den oben in E. II 2. aufgeführten Wortlaut. Dieser kann – als Ganzes betrachtet – wie gezeigt nicht anders ausgelegt werden, als dass lediglich der Durchschnittswert (und nicht jeder Einzelwert) die Grösse 0.75 erreichen muss. Die entsprechende Bestimmung im Allmendreglement kann nur so verstanden werden. Die Vorinstanzen haben diese Bestimmung nicht richtig angewendet.
5.5 Die Beschwerde erweist sich somit als begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements vom 16. Januar 2023 ist aufzuheben.
6. Hebt die Verwaltungsgerichtsbehörde den Entscheid oder die Verfügung auf, so entscheidet sie selber in der Sache. Ausnahmsweise kann sie die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen (§ 72 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11).
Die Vorinstanz hat den ablehnenden Entscheid einzig mit dem nicht erreichten SAK-Wert von 0.75 im Jahr 2020 begründet. Weitere Abklärungen zu den von den Parteien gemachten Vorbringen sind nicht erfolgt. Welcher Durchschnittswert in den massgebenden vergangenen drei Jahren erreicht worden ist, ist nicht abgeklärt und entschieden worden. Auch die weiteren im Allmendreglement aufgeführten Kriterien für eine allfällige Zuteilung von Pachtland (insb. die §§ 3 und 6) sind nicht geprüft worden. Ebenso sind strittige, aber für eine allfällige Pachtlandzuteilung massgebende Sachverhaltsaspekte, offengelassen worden. Der rechtserhebliche Sachverhalt ist somit in wesentlichen Teilen nicht erstellt. Das Verwaltungsgericht kann daher die Sache lediglich an die Vorinstanzen zur Neubeurteilung unter Berücksichtigung obiger Erwägungen zurückgeben. Da elementare Sachfragen auf Stufe Bürgergemeinde zu klären sein werden und das Pachtland allenfalls neu zu verteilen sein wird, hat die Vorinstanz allenfalls eine Rückweisung an die Bürgergemeinde zu prüfen. Das VWD wird dabei auch über die Kostenregelung neu zu befinden haben.
7. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2’000.00 zu tragen. Parteientschädigungen werden nicht geltend gemacht und sind nicht zu sprechen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements vom 16. Januar 2023 wird aufgehoben.
2. Das Verfahren wird im Sinne der Erwägungen an das Volkswirtschaftsdepartement zurückgewiesen.
3. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens von CHF 2'000.00 vor Verwaltungsgericht zu tragen.
4. Parteientschädigungen sind keine auszurichten.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident Die Gerichtsschreiberin
Thomann Blut-Kaufmann