Verwaltungsgericht

Urteil vom 5. Dezember 2023

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Frey

Ersatzrichter Vögeli

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

VCS Verkehrs-Club der Schweiz,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,

Beschwerdegegner

betreffend Lärmsanierungsprojekt Dulliken

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Gestützt auf Artikel 13 der Lärmschutz-Verordnung des Bundes (LSV; SR 814.41) müssen bestehende Strassenzüge, welche durch ihren Fahrzeugverkehr wesentlich zur Überschreitung der massgebenden Lärmgrenzwerte beitragen, lärmtechnisch saniert werden. Das kantonale Amt für Verkehr und Tiefbau (AVT) hat aus diesem Grund ein Lärmsanierungsprojekt (LSP) zur Niederämterstrasse, Gösgerstrasse, Bodenackerstrasse, Bahnhofstrasse, Dorfstrasse, Lehmgrubenstrasse und zum Wilerweg in Dulliken ausarbeiten lassen.

Dem Projekt haben das Amt für Umwelt (AfU) am 8. September 2016, das Amt für Raumplanung (ARP) am 27. Mai 2016 sowie die Einwohnergemeinde Dulliken am 21. Juni 2016 zugestimmt. Wegen diverser Strassenausbauprojekte musste das Lärmsanierungsprojekt immer wieder neuen Gegebenheiten und Randbedingungen anpasst werden, so dass die Auflage erst im Jahr 2020 erfolgen konnte. Der technische Bericht vom 4. Januar 2016, revidiert am 25. Januar 2018, lag vom 20. Januar 2020 bis 19. Februar 2020 öffentlich auf.

2. Innert der Auflagefrist erhob der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Solothurn Einsprache und beantragte:

Das Projekt sei zurückzuweisen und eine Lärmsanierung gemäss bundesrechtlichen Vorschriften zu planen.
Der technische Bericht sei zu überarbeiten.
Die Lärmsanierung sei vor allem mit zusätzlichen Massnahmen an der Quelle, insbesondere auch Verkehrsberuhigungsmassnahmen, umzusetzen.
Die Erleichterungen seien nicht zu tolerieren und das Sanierungsprojekt sei mit Massnahmen zu optimieren, um möglichst alle betroffenen Personen vor Strassenlärm zu schützen.
Die Sanierungsmassnahmen in Dulliken sollen verbindlich dargelegt werden. D.h. an welchen Strassenabschnitten welche Massnahmen bis zu welchem Zeitpunkt ausgeführt werden.

Auf die Einsprache des VCS hin wurde der technische Bericht überarbeitet. Im überarbeiteten technischen Bericht vom 23. September 2022 wurden die Berichtsstruktur angepasst, der flächendeckende Einbau des lärmmindernden Belags des Typs SDA 4-12 auf der Niederämterstrasse im Innerortsbereich berücksichtigt und der Belagstyp sowie das vorgesehene Einbaujahr definiert. Weiter wurden die Verkehrsgrundlagen, welche ursprünglich auf dem Gesamtverkehrsmodell (GVM) 2010 basierten und insbesondere für die Niederämterstrasse sowie die Bodenacker- / Gösgerstrasse unplausible und zu hohe Verkehrszahlen zeigten, basierend auf dem GVM 2015 aktualisiert. Nachdem insgesamt die Lärmbelastungen aufgrund der tieferen Verkehrsbelastung und des akustisch wirksameren Belags tiefer als diejenigen im ursprünglichen Lärmsanierungsprojekt lagen, wurde auf eine Neuauflage verzichtet, jedoch wurde die Anpassung dem VCS am 12. Oktober 2022 zur Kenntnis gebracht.

Der Regierungsrat beschloss in der Folge am 21. Februar 2023 Folgendes (RRB Nr. 2023/217):

3.1 Die Einsprache des VCS Verkehrs-Club der Schweiz, Sektion Solothurn (Nr. 01) wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.

3.2 Für das Einspracheverfahren werden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen gesprochen.

3.3 Das Lärmsanierungsprojekt (LSP) Niederämterstrasse, Gösgerstrasse, Bodenackerstrasse, Bahnhofstrasse, Dorfstrasse, Lehmgrubenstrasse und Wilerweg in Dulliken, vom Büro Sinus AG, Sempach Station, vom 23. September 2022, wird genehmigt.

3.4 Als Sanierungsmassnahmen an der Quelle sind folgende Massnahmen vorgesehen (scil: Einbau verschiedener lärmarmer Beläge):

Jahr	Massnahme	Strasse / Abschnitt
2023	SDA 4-12	Niederämterstrasse Liegenschaft Niederämterstrasse 40 bis Liegenschaft Bahnhofstrasse 2
2025	SDA 4-12	Niederämterstrasse Liegenschaft Niederämterstrasse 74 bis Liegenschaft Bodenackerstrasse 37
2030	SDA 4-12	Niederämterstrasse Liegenschaft Niederämterstrasse 1 bis Liegenschaft Rosengasse 2
2022	SDA 4-12 + T30	Wilerweg und Lehmgrubenstrasse
2023	SDA 8-12	Dorf- und Bahnhofstrasse

Entlang der Gösgerstrasse (Abschnitt Dammweg 1 bis Dorfeinfahrt Nord) wurde bereits im Jahr 2018 ein lärmmindernder Belag des Typ SDA 8-12 eingebaut.

3.5 Bei 45 Liegenschaften und bei sieben unüberbauten, aber erschlossenen Parzellen werden die Immissionsgrenzwerte auch nach der Sanierung überschritten, sodass für diese Liegenschaften Erleichterungen gemäss Artikel 14 der Lärmschutz-Verordnung des Bundes (LSV; SR 814.41) gewährt werden müssen. Die Begründungen sind in den Erleichterungsanträgen für die jeweiligen Liegenschaften im Bericht aufgeführt. Es handelt sich um folgende Liegenschaften:

– Niederämterstrasse Nrn. 1, 11, 17, 19, 41, 43, 45, 47, 49, 78a, 82, 78b, 72, 54, 26, 16, 14, 10, 2 und 8

– Im Schäfer Nrn. 1 und 24

– Grundstrasse Nrn. 2 und 4

– Bodenackerstrasse Nrn. 79, 69, 53, 51, 39a und 39

– Bielackerstrasse Nrn. 1 und 2

– Postgasse Nr. 1

– Jurastrasse Nrn. 1, 3, 7, 21, 23, 31 und 5

– Aegertenstrasse Nrn. 1 und 2

– Feldstrasse Nr. 1

– Neumattstrasse 32

– Rosengasse 2

– Parzellen Nrn. 11, 19, 400, 139, 8, 1078, 2408.

3.6 Bei vier Liegenschaften wird der Alarmwert auch nach der Sanierung erreicht resp. überschritten. Es sind dies die Liegenschaften Niederämterstrasse Nrn. 1, 16, 14 und 10. Bei diesen Gebäuden wurden Schallschutzmassnahmen am Gebäude gemäss Art. 15 LSV bereits realisiert.

3.7 Das Amt für Verkehr und Tiefbau wird beauftragt, das Lärmsanierungsprojekt, entsprechend den finanziellen Möglichkeiten, im Rahmen des Strassenbauprogrammes zu realisieren.

3. Am 10. März 2023 erhob der Verkehrs-Club der Schweiz, Sektion Solothurn (VCS), Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss und stellte folgende Anträge:

Das Projekt sei zurückzuweisen und die Lärmsanierung gemäss bundesrechtlichen Vorschriften zu optimieren.
Die Lärmsanierung sei vor allem mit zusätzlichen Massnahmen an der Quelle, insbesondere auch Verkehrsberuhigungsmassnahmen, umzusetzen.
Mit einer Temporeduktion von 60 km/h auf 50 km/h auf der Niederämterstrasse im Ortsbereich sollen Lärmbetroffene mehr entlastet werden.
Die Signaltafeln zu Tempo 80 sind so zu verlegen, dass der Beschleunigungslärm erst ausserhalb der bewohnten Gebiete erfolgt.
Die Erleichterungen entlang der Niederämterstrasse sind nicht zu tolerieren. Das Sanierungsprojekt sei mit Massnahmen zu optimieren, um mehr Betroffene vor Strassenlärm zu schützen.

In seiner Stellungnahme vom 31. März 2023 beantragte das Bau- und Justizdepartement Beschwerdeabweisung unter Kostenfolge. Der Beschwerdeführer liess sich mit Eingabe vom 17. April 2023 nochmals vernehmen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel, und das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Vereine und Verbände sind zur Einsprache legitimiert, wenn es sich um beschwerdeberechtigte Organisationen nach dem Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) oder nach dem Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) handelt. Nach kantonalem Recht sind zur Einsprache Regionalplanungsorganisationen und kantonale Vereinigungen legitimiert, welche sich nach ihren Statuten vorwiegend dem Natur- und Heimatschutz oder der Siedlungs- und Landschaftsgestaltung widmen, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Erhebung der Einsprache gegründet wurden (§ 16 PBG). Der VCS, Sektion Solothurn, erfüllt die Voraussetzungen und ist damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten. Zur Begründung der Rechtsbegehren wird auf die Akten verwiesen, soweit im Folgenden nicht ausdrücklich darauf Bezug genommen wird.

2. Bei der Niederämterstrasse in Dulliken handelt es sich um eine bestehende ortsfeste Altanlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 und Art. 2 Abs. 1 LSV, deren Betrieb und Nutzung zu Überschreitungen der massgebenden Immissionsgrenzwerte führt und die daher nach den Bestimmungen von Art. 16 Abs. 1 des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und Art. 13 ff. der Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) saniert werden muss und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 13 Abs. 2 lit. a LSV). Ziel der Sanierung ist, zumindest eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu vermeiden (Art. 13 Abs. 2 lit. b LSV). Die Vollzugsbehörde gewährt Erleichterungen, soweit die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde oder wenn überwiegende Interessen namentlich des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes, der Verkehrs- und Betriebssicherheit sowie der Gesamtverteidigung der Sanierung entgegenstehen (Art. 17 USG und Art. 14 Abs. 1 LSV).

Bei 45 Liegenschaften sind die Immissionsgrenzwerte auch nach der geplanten Sanierung, mithin nach Einbau eines lärmarmen Belags überschritten. Bei vier Liegenschaften wird der Alarmwert nach der Sanierung noch erreicht oder überschritten sein. Dort sollen bereits Schallschutzmassnahmen am Gebäude realisiert sein.

3. Werden Erleichterungen gewährt, wird die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in einer konkreten Situation zugelassen. Es handelt sich um eine Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen soll. Die Gewährung von Erleichterungen soll nach dem Willen des Gesetzgebers restriktiv gehandhabt werden und setzt voraus, dass die in Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft und die für und gegen die Massnahmen sprechenden Interessen umfassend gegeneinander abgewogen werden (Urteile des Bundesgerichts 1C_117/2017, 1C_118/2017 vom 20. März 2018 E. 3.1; 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 2.1; 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 2.1 in: URP 2016 S. 319; RDAF 2017 I S. 423).

4. Wie bereits in mehreren Urteilen des Verwaltungsgerichts festgehalten (VWBES.2017.98 vom 4. September 2017, Büren; VWBES.2013.406 vom 22. Juli 2014, Nunningen, VWBES.2018.448 vom 14. November 2019 Rüttenen), stellt die blosse Genehmigung des Lärmsanierungsprojekts und die Gewährung von Erleichterungen keine Sanierung im Sinne der gesetzlichen Bestimmungen dar. Unbesehen der Tatsache, dass Belagssanierungen ein taugliches Mittel zur Lärmminderung sind, fehlt wiederum eine verbindliche Frist, bis wann die Massnahme spätestens realisiert sein muss. Es wird (trotz der langen Vorgeschichte) nur ausgeführt, in welchem Jahr (bis 2030 !) der Einbau eines Lärmdämmbelags «vorgesehen» ist.

5.1 Es kann nicht gesagt werden, auf Kantonsstrassen komme eine Temporeduktion zum Vornherein nicht in Betracht (SOG 2013 Nr. 22). Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften wurde vom Bundesrat auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelverordnung [VRV; SR 741.11] i.V.m. Art. 32 Abs. 2 SVG [SR 741.01]). Sie kann für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden (Art. 32 Abs. 3 SVG). Die Herabsetzung ist nach Art. 108 Abs. 2 der Signalisationsverordnung (SSV; SR 741.21) insbesondere zulässig, wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a), wenn bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürfen (lit. b) oder wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann; dabei ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (lit. d).

5.2 Nebst dem Einbau lärmarmer Beläge, der längerfristig eine Lärmreduktion von 2 dB(A) bringen mag, gilt auch eine Temporeduktion als wirksame Massnahme, um den Lärm an der Quelle zu bekämpfen. Es handelt sich dabei um eine kostengünstige Massnahme, die eine Reduktion von bis zu 3 dB (A) bringen kann (Urteile des Bundesgerichts 1C_11/2017, 1C_350/2019 und 1C_574/2020). Die Verminderung des Lärms hängt mit dem geringeren Tempo zusammen (Rollgeräusch), aber auch damit, dass die Automobilistinnen und Automobilisten bei einer geeigneten Strassengestaltung konstanter fahren und weniger oft und weniger lang bremsen und beschleunigen. Dadurch entsteht ein flüssigerer Verkehr (BfU: Broschüre Geschwindigkeitsreduktion). Diskutiert wird heute innerorts meist Tempo 30. Dass aber auch eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von geltenden 60 auf 50 km/h den Lärm reduziert, liegt auf der Hand. Als Faustregel kann man sagen, dass eine Reduktion der Geschwindigkeit eines Fahrzeugs um 5 km/h eine Lärmreduktion um 1 dB(A) zur Folge hat. Rein rechnerisch kommt man damit auf eine Lärmreduktion von 2 dB(A) bei Tempo 50 im Vergleich zu Tempo 60. In der Praxis wird es etwas weniger sein, da das Tempolimit nicht immer eingehalten wird (www.30kmh.de/ laermminderung.html). Die Dezibel-Skala ist logarithmisch. Eine Verdoppelung der wahrgenommenen Lautstärke entspricht keiner Verdoppelung des Schalldruckpegels. Eine Reduktion um wenige Dezibel hat somit eine grosse Wirkung, was die Wahrnehmung anbelangt.

5.3 Im Innerortsbereich spricht auch bei einer stark frequentierten Kantonsstrasse grundsätzlich nichts dagegen, Tempo 50 (statt bisher Tempo 60) einzuführen. Es kann durchaus sein, dass die Einführung von Tempo 50 km/h zusätzlich zum lärmdämmenden Belag eine erhebliche Minderung der Immissionen zur Folge hat. Bei etlichen Liegenschaften werden wohl dann die Immissionsgrenzwerte eingehalten sein. Die Überschreitungen der Alarmwerte könnten ebenfalls (zum Teil) entfallen.

Somit muss eine Temporeduktion von 60 auf 50 km/h auf der Niederämterstrasse als mögliche Sanierungsmassnahme eingehend geprüft und abgeklärt werden, was bislang nicht erfolgt ist, obwohl diese Massnahme selbst vom Kanton empfohlen wird. Ohne hinreichende Kenntnis über die Auswirkungen einer Geschwindigkeitsherabsetzung implizit überwiegende Interessen an der Gewährung von Erleichterungen zu bejahen, widerspricht Art. 14 Abs. 1 LSV, zumal die Argumente, die gegen eine Temporeduktion sprechen, nicht deutlich herausgearbeitet wurden.

6. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, und die Sache ist zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Kosten des Verfahrens sind gemäss Art. 77 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) i.V.m. Art. 106 Abs. 2 ZPO (Schweizerische Zivilprozessordnung, SR 272) nach dem Ausgang des Verfahrens aufzuerlegen. Der Beschwerdeführer obsiegt, weshalb der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. Der geleistete Kostenvorschuss von CHF 1’500.00 ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten. Parteientschädigung ist keine zuzusprechen, da der Beschwerdeführer nicht anwaltlich vertreten war.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: RRB Nr. 2023/217 vom 21. Februar 2023 wird aufgehoben, und die Sache wird zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Der Gerichtsschreiber

Thomann Schaad