Verwaltungsgericht

Urteil vom 16. März 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Obrecht Steiner

Oberrichter Hagmann

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann

In Sachen

Einwohnergemeinde A.___,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,

Beschwerdegegner

betreffend Grundwasserschutzzonen

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Auf GB A.___ Nr. [...] befinden sich die [...]quellen und die [...]quellen mit verschiedenen Fassungen. Sie dienen als wichtiges Standbein für die Wasserbeschaffung der Wasserversorgung A.___ und sind entsprechend auch in der Generellen Wasserversorgungsplanung (GWP), genehmigt mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2332 vom 13. August 1991, berücksichtigt. Mit RRB Nr. 2023/1413 vom 4. September 2023 wurden die Quellen zudem als regional bedeutende Trinkwasserfassungen im Richtplan festgesetzt.

Auf dem Gemeindegebiet von A.___ wird das Wasser der Quelle im […] (nachfolgend Quellen der Brunnengenossenschaft [...] oder [...]quelle) als Trinkwasser für den Ortsteil [...] verwendet. Sie wird von der Brunnengenossenschaft [...] betrieben, welche auch Eigentümerin des betreffenden Grundstücks GB A.___ Nr. [...] ist.

2. Mit RRB Nr. 2718 vom 13. September 1994 genehmigte der Regierungsrat die Schutzzonen für die Trinkwassererfassungen der Einwohnergemeinde A.___, bestehend aus den [...]-, [...]- und [...]quellen und die Quellen der Brunnengenossenschaft [...]. Diese damals ausgeschiedenen Schutzzonen entsprechen jedoch nicht mehr den gesetzlichen Anforderungen der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201).

3. Die Einwohnergemeinde A.___ hat die Grundwasserschutzzonen der [...]- und [...]quellen überarbeitet, an die geltende Rechtsordnung angepasst und am 20. November 2023 zur Genehmigung an den Regierungsrat verabschiedet.

4. Einzig die [...]- und [...]quellen betreffend hob der Regierungsrat mit RRB Nr. 2024/561 vom 23. April 2024 die bestehende Grundwasserschutzzone (genehmigt als kommunaler Nutzungsplan mit RRB Nr. 2718 vom 13. September 1994) auf und genehmigte die überarbeiteten, an die geltende Rechtsordnung angepassten, Schutzzonen als kommunaler Nutzungsplan.

Bezüglich der [...]quellen und der Quellen der Brunnengenossenschaft [...] hielt der Regierungsrat in diesem Beschluss, Ziff. 3.8, was folgt fest:

«Die Einwohnergemeinde A.___ hat dem Amt für Umwelt bis Ende 2024 das Dossier der überarbeiteten Grundwasserschutzzone der [...]quellen zur Vorprüfung nach § 15 Abs. 1 PBG einzureichen. Ebenfalls hat die Gemeinde dem Amt für Umwelt bis Ende 2025 das Dossier der überarbeiteten Grundwasserschutzzone der Quellen der Brunnengenossenschaft [...] zur Vorprüfung einzureichen. Alternativ hat sie das Amt für Umwelt über den geplanten Zeitpunkt der Aufhebung der Quellen zu informieren. Die Quellen dürfen ohne Überarbeitung der Grundwasserschutzzone maximal noch 10 Jahre ab Datum des vorliegenden Beschlusses genutzt werden.»

5. Mit Beschwerde vom 1. Mai 2024 und verbesserter (mit Anträgen versehenen) Eingabe vom 24. Mai 2024 gelangte die Einwohnergemeinde A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin) an das Verwaltungsgericht und verlangte die vollumfängliche Aufhebung von Ziff. 3.8 des Regierungsratsbeschluss vom 23. April 2024, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

6. Mit ergänzender Beschwerdebegründung vom 5. Juli 2024 wurden die Rechtsbegehren wie folgt konkretisiert:

1. Ziff. 3.8 des Regierungsratsbeschluss vom 23. April 2024 sei so weit vollumfänglich aufzuheben, als diese die Quellen der Brunnengenossenschaft [...] betrifft (Satz 2).

2. Der vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung einzuräumen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Zudem wurde der Verfahrensantrag gestellt, das Beschwerdeverfahren sei bis mindestens Ende 2029 zu sistieren, längstens bis zum Widerruf der Sistierung durch eine Partei.

7. Mit Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 6. September 2024 wurde das Begehren um aufschiebende Wirkung der Beschwerde abgewiesen. Ebenfalls wurde der Antrag um Verfahrenssistierung abgewiesen.

8. Mit Eingabe vom 25. September 2024 teilte die Brunnengenossenschaft [...] mit, dass sie am verwaltungsgerichtlichen Verfahren mitwirken wolle.

9. Am 27. September 2024 liess sich die Beschwerdeführerin nochmals vernehmen. Auf Nachfrage des Verwaltungsgerichts nach dem aktuellen Stand der Überarbeitung der Grundwasserschutzzonen und einer allfälligen Umsetzungsfrist machten die Verfahrensbeteiligten am 22. bzw. 23. Oktober 2025 nochmals Eingaben. Abschliessende Bemerkungen der Beschwerdeführerin erfolgten am 17. November 2025.

10. Die Angelegenheit ist spruchreif. Auf das Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II.

1. Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates über Nutzungspläne und andere für die Grundeigentümer verbindliche Pläne (§ 5 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes, PBG, BGS 711.1, § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen derartige Pläne. Sie ist rechtzeitig eingereicht worden. Die Beschwerdeführerin ist grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert, denn sie ist durch den Entscheid des Regierungsrates berührt und hat ein schützenswertes kommunales Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (§ 12 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Ob ein konkretes Rechtschutzinteresse besteht (vgl. E. 4.1) kann offenbleiben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

2.1 Streitgegenstand sind nunmehr noch, nach dem am 5. Juli 2024 präzisierten Rechtsbegehren, die Quellen der Brunnengenossenschaft [...]. Für diese Quellen verlangt der Regierungsrat die Einreichung eines Dossiers der überarbeiteten Grundwasserschutzzonen an das Amt für Umwelt zur Vorprüfung bis Ende 2025. Oder aber die Information über einen allfällig geplanten Zeitpunkt der Aufhebung der Quellen. Ohne Überarbeitung dürfen die Quellen der Brunnengenossenschaft [...] maximal noch 10 Jahre ab Datum des vorliegenden Beschlusses genutzt werden (Ziff. 3.8 des angefochtenen RRB Nr. 2024/561 vom 23. April 2024).

2.2 In der Erwägung Ziff. 2.4 hält der Regierungsrat fest, dass die mit RRB Nr. 2718 vom 13. September 1994 ebenfalls genehmigte Grundwasserschutzzone für die Quellen der Brunnengenossenschaft [...] mit dem vorliegenden Beschluss (Anmerkung: RRB 2024/561 vom 23. April 2024) nicht angepasst und vorerst unverändert bestehen bleiben sollen. In Ziff. 1 (Ausgangslage) des angefochtenen RRB wird ausgeführt: Mit RRB Nr. 2718 vom 13. September 1994 wurden gleichzeitig auch die Grundwasserschutzzonen für die [...]quellen der Wasserversorgung A.___ und die Quellen der Brunnengenossenschaft [...] genehmigt. Diese Schutzzonen entsprechen ebenfalls nicht mehr den heutigen gesetzlichen Anforderungen. Deren Überarbeitung oder Aufhebung erfolgt nachgelagert in separaten Nutzungsplanverfahren.

2.3 Diese Ausführungen lassen unzweifelhaft darauf schliessen, dass die Grundwasserschutzzonen, wie im RRB Nr. 2718 vom 13. September 1994 festgelegt, für die Quellen der Brunnengenossenschaft [...] nach wie vor Bestand haben. Allfällige Änderungen oder die Aufhebung der Quellen bzw. der Grundwasserschutzzonen erfolgen nachgelagert in separaten, neu einzuleitenden Nutzungsplanverfahren. Augenscheinlich wollte der Regierungsrat die Beschwerdeführerin dazu anhalten, die Grundwasserschutzzonen der Quellen der Brunnengenossenschaft [...] umgehend zu überarbeiten und das entsprechende (überarbeitete) Dossier bis Ende 2025 zur Vorprüfung vorzulegen, oder aber, alternativ, den geplanten Zeitpunkt der Aufhebung der Quellen bekanntzugeben. Es ist somit erstellt, dass Änderungen/Aufhebung der Grundwasservorschriften für die Quellen der Brunnengenossenschaft [...] eines neuerlichen Regierungsratsbeschluss im Rahmen der Nutzungsplanung bedürfen, wogegen den Betroffenen alsdann der Rechtsweg offensteht.

3.1 Gemäss § 83 des Gesetzes über Wasser, Boden und Abfall (GWBA, BGS 712.15) vollziehen die Einwohnergemeinden die Bestimmungen über den Schutz der Gewässer im Rahmen des Planungs- und Baurechts sowie der ihnen delegierten Aufgaben (Abs. 1). Sie scheiden Grundwasserschutzzonen nach Art. 20 GschG (Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer, SR 814.20) von lokaler Bedeutung aus. Art. 20 GschG besagt, dass die Kantone Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwassererfassungen ausscheiden; sie legen die notwendigen Eigentumsbeschränkungen fest (Abs. 1). Gemäss Abs. 2 müssen die Inhaber der Grundwasserfassung die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen durchführen (lit. a), die erforderlichen dinglichen Rechte erwerben (lit. b) und für allfällige Entschädigungen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen (lit. c).

3.2 Die Brunnengenossenschaft [...] fasst und nutzt das Quellwasser der Quelle im [...] ([...]quelle) als Trinkwasser für die öffentliche Wasserversorgung des Ortsteils [...] der Gemeinde A.___. Dieser Ortsteil ist ansonsten nicht an die öffentliche Wasserversorgung der Einwohnergemeinde A.___ angeschlossen. Die [...]quelle steht somit im öffentlichen Interesse der Grundwassererfassung gemäss Art. 20 Abs. 1 GschG. Entsprechend sind die Schutzzonen gemäss geltender (bundes)-rechtlicher Vorgaben nach Anhang 4 Ziff. 12 (Grundwasserschutzzonen) der Gewässerschutzverordnung (GschV, SR 814.201) auszuscheiden. Der aktuell gültige Schutzzonenplan datiert vom Jahre 1994 (RRB Nr. 2718 vom 13. September 1994) und ist inzwischen über 30 Jahre alt. In der Stellungnahme vom 5. September 2024 weist das Bau- und Justizdepartement zu Recht darauf hin, dass es genügend Gründe gibt die Schutzzonen zu überarbeiten. So haben sich in der Zwischenzeit die Grundlagen der Gewässerschutzgesetzgebung massgeblich geändert, die Einwohnergemeinden haben ihre Ortsplanung in der Regel alle 10 Jahre zu überprüfen (§ 10 Abs. 2 PBG) und die Gemeinden haben ihre Zonenpläne und -reglemente innert 10 Jahren dem neuen Recht anzupassen (§ 70 Abs. 3 KBV; mit Hinw. Urteil Bundesgericht 1C_550/2023 vom 21. Juli 2025 E. 8.1). Schliesslich ist auch auf die Praxis zur akzessorischen Nutzungsplankontrolle zu verweisen, wonach Pläne zu überprüfen sind, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen oder rechtlichen Verhältnisse seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit überwiegt (BGE 144 II 41 E. 5.1). Vorliegend ist allen Verfahrensbeteiligten bewusst, dass die geltende Schutzzonenausscheidung seit Jahren, spätestens seit Inkrafttreten der GSchV am 1. Januar 1999, nicht mehr den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Die geltende Planung ist somit grundsätzlich rechtswidrig und bedarf dringend einer Überarbeitung. Es ist demnach nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat auf eine zeitnahe Überarbeitung der Planung drängt.

3.3 Sowohl die Einwohnergemeinde A.___ als auch die Brunnengenossenschaft [...] wurden denn auch schon in der Vergangenheit mehrfach auf die dringend notwendige Überarbeitungspflicht hingewiesen. So wurde etwa mit der Konzessionserteilung vom 8. Mai 2012 die Auflage gemacht, dass spätestens innert fünf Jahren gemäss Vorgaben der GschV ein überarbeitetes Schutzzonendossier zur Vorprüfung einzureichen ist (Ziff. 2.20), nach Ablauf dieser Frist könne die Konzession durch das BJD als verwirkt erklärt werden. Mit Schreiben vom 9. April 2015 des Amts für Umwelt wurden die Einwohnergemeinde und die Brunnengenossenschaft [...] abermals auf die Auflage aufmerksam gemacht und darüber informiert, dass diesbezügliche Arbeiten mehrere Jahre in Anspruch nehmen können. Im selben Schreiben wurde darauf hingewiesen, dass aufgrund der gesetzlichen Anforderungen die Schutzzone wesentlich vergrössert werden müsste, was zu erheblichen Nutzungskonflikten führen könne, die weit über dem Nutzen der Quelle (bauliche Sanierungen, Bauverbote, Entschädigungen für Abwertungen oder Enteignungen) liegen könnten. Mithin war der Beschwerdeführerin und auch der Brunnengenossenschaft [...] seit Jahren bekannt, dass die Schutzzonen dringend überarbeitet werden müssen.

3.4 Die Beschwerdeführerin ist sich gemäss den verschiedenen Eingaben im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mittlerweile bewusst, dass die Überarbeitung der Gewässerschutzzonen der [...]quelle angegangen werden muss. Sie verweist jedoch auf verschiedene Umstände wie Neubesetzungen der Gremien, die Bearbeitungszeit und die Eigentumsverhältnisse der Quelle. Der zeitliche Rahmen sei zu knapp, um dem angefochtenen RRB nachzukommen. Auf den ersten Blick scheint dies verständlich, jedoch ist die Beschwerdeführerin und auch die Brunnengenossenschaft darauf hinzuweisen, dass sie vom Überarbeitungsbedarf seit inzwischen 14 Jahren weiss oder zumindest wissen müsste. Die Konzession der Brunnengenossenschaft hängt zudem an der Auflage einer möglichen Verwirkung, wenn die Überarbeitung der Schutzzonen nicht innert Frist erfolgt (vgl. E. 3.3). Es ist deshalb auch gerechtfertigt, dass der Regierungsrat zeitliche Dringlichkeit zur Überarbeitung einfordert.

3.5 Nicht zu hören sind die Einwendungen der Beschwerdeführerin, dass sie nicht Betreiberin der Quellen sei. Wie in E. 3.1 hiervor ausgeführt, haben die Einwohnergemeinden die Bestimmungen über den Schutz der Gewässer im Rahmen des Planungs- und Baurechts zu vollziehen. Insbesondere haben sie auch die Gewässerschutzzonen für Quellen im öffentlichen Interesse auszuscheiden, und zwar unabhängig davon, wer Eigentümer oder Betreiber der Quelle ist. Die [...]quelle ist für die Wasserversorgung im Gemeindegebiet vor allem für den Ortsteil [...] immanent und auch Bestandteil der Generellen Wasserversorgungsplanung (GWP gemäss RRB 1991/2332 vom 13. August 1991). Somit ist die Einwohnergemeinde für die Überarbeitung der Schutzzonen Planungsbehörde und in die Pflicht zu nehmen. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Brunnengenossenschaft [...] im vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt war. Der Regierungsrat hat lediglich die Einwohnergemeinde als Planungsbehörde zur Überarbeitung der Schutzzonen aufgefordert.

3.6 Insgesamt ist somit festzuhalten, dass die Einwohnergemeinde A.___ als Planungsbehörde zu Recht zur Überarbeitung der Grundwasserschutzzonen der [...]quelle verpflichtet worden ist. Insofern ist die Beschwerde abzuweisen.

3.7 Gemäss Eingabe der Beschwerdeführerin vom 23. Oktober 2025 ist sie sich ihrer Planungspflicht nun bewusst und hat entsprechende Schritte in die Wege geleitet. So sei der Auftrag für die Phase 1 (Vorabklärungen und Archivauswertung) an das zuständige Planungsbüro im September 2025 erteilt worden. Die Umsetzungsfrist wird wie folgt skizziert: Phase 1 (Vorabklärungen), Dauer ca. 1-2 Monate; Phase 2 (hydrogeologische Untersuchungen inkl. Quellmonitoring und Markierungsversuche), Dauer mind. 14 Monate; Phasen 3 u. 4 (Ausarbeitung und Genehmigung Schutzzonendossiers), Dauer mind. je 1 Jahr. Die Beschwerdeführerin fügt noch an, dass sie bemüht sei, das Dossier in enger Zusammenarbeit mit dem Amt für Umwelt (AfU), der Brunnengenossenschaft [...] und dem Planungsbüro effizient voranzutreiben. Die Gemeinde rechne mit einem Abschluss des Verfahrens bis Ende 2029, sofern die Abstimmung zwischen allen Beteiligten reibungslos verlaufe. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte zeitliche Prognose beinhaltet jedoch auch die Genehmigung der Pläne. Der Regierungsrat hat jedoch einen Termin zur Einreichung zur Vorprüfung gesetzt.

4.1 Aus dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss ergibt sich, dass man der Beschwerdeführerin die Möglichkeit geben wollte, die Schutzzonen zu überarbeiten, ansonsten keine Frist gesetzt worden wäre. Dasselbe lässt sich auch daraus ableiten, dass die Quellen auch ohne Überarbeitung der Schutzzonen noch während 10 Jahren seit Beschlussdatum weiter genutzt werden können. Dies dürfte denn auch im öffentlichen Interesse sein, da für den Dorfteil [...] der Einwohnergemeinde A.___ eine Wasserversorgungslösung gefunden werden muss. Zudem fördert die [...]quelle grundsätzlich Wasser von guter Qualität, wie aus den periodischen Wasseranalysen zu entnehmen ist (abrufbar unter: https://www.brunnengenossenschaft-[...].ch/unsere-quellen.html, zuletzt abgerufen am 5. März 2026). In dieser Hinsicht sind die Ausführungen in der Eingabe des BJD vom 22. Oktober 2025 nicht in allen Teilen überzeugend, da der Regierungsrat immerhin eine (maximal) zehnjährige Frist bis zu einer möglichen Betriebsaufhebung der Quelle gesetzt hat. Weitere Konsequenzen bzw. die Beschwerdeführerin betreffende Rechtsfolgen sind dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss nicht zu entnehmen.

4.2 Die Frist gemäss Ziff. 3.8 des angefochtenen RRB Nr. 2024/561 vom 23. April 2024 betreffend die Quellen der Brunnengenossenschaft [...] ist in der Zwischenzeit abgelaufen. Gemäss Angaben der Beschwerdeführerin steht sie zusammen mit dem Planungsbüro im Austausch mit dem Amt für Umwelt. Es rechtfertigt sich somit die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen, damit dieser in seiner Kompetenz und unter Beachtung der von der Beschwerdeführerin eingeleiteten Massnahmen eine neue Frist zur Einreichung der überarbeiteten Planung zur Vorprüfung bzw. über den geplanten Zeitpunkt der Aufhebung der Quellen setzt. Selbstredend, und dies dürfte der Beschwerdeführerin zwischenzeitlich bewusst sein, ist ein enger Zeitplan einzuhalten.

5. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'500.00 festzusetzen sind. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet, die Restanz ist der Einwohnergemeinde A.___ zurückzuerstatten.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Angelegenheit wird an den Regierungsrat weitergeleitet, damit er eine neue Frist zur Einreichung der Planungsunterlagen im Sinne der Erwägungen festsetzt.

3. Die Einwohnergemeinde A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin

Obrecht Steiner Blut-Kaufmann