Verwaltungsgericht
Urteil vom 7. Oktober 2025
Es wirken mit:
Vizepräsidentin Obrecht Steiner
Ersatzrichter Etter
Oberrichter Flückiger
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Fabian Brunner,
Beschwerdeführer
gegen
1. Bau- und Justizdepartement,
2. Bau- und Werkkommission der Einwohnergemeinde Hägendorf,
3. B.___ vertreten durch Rechtsanwältin Sophie Balz-Geiser,
Beschwerdegegner
betreffend Baubewilligung / Grundstück Einfriedung und Terrainaufschüttung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die Bau- und Werkkommission der Einwohnergemeinde Hägendorf (nachfolgend Bau- und Werkkommission) erteilte an der Sitzung vom 5. September 2023 A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer oder Bauherr) eine Baubewilligung für eine «Grundstückseinfriedung und Terrainanpassung» auf dem Grundstück GB Hägendorf Nr. [...] (Baugesuch vom 4. August 2022). In diesem Zusammenhang wurden diverse Einsprachen abgewiesen, wobei u.a. eine unzulässige Terrainaufschüttung beanstandet worden war.
2. Auf Beschwerde von B.___ (nachfolgend Beschwerdegegnerin 3 oder Nachbarin) hin, hob das Bau- und Justizdepartement (nachfolgend auch Vorinstanz) mit Verfügung vom 8. Juli 2024 die Baubewilligung vom 5. September 2023 auf und wies die Sache zwecks Ermittlung des gewachsenen Terrains an die Bau- und Werkkommission zurück. Das Bau- und Justizdepartement erkannte «unüberwindbare Zweifel» daran, dass es sich bei dem in den Plänen eingezeichnete Terrain um das gewachsene Terrain handelt. Es bezog sich primär auf Baugesuchsunterlagen aus den Jahren 2016/2017 sowie auf den stufenartigen Höhenunterschied zwischen den Grundstücken. Erst nach der Ermittlung des gewachsenen Terrains könne in nachvollziehbarer Weise der Messpunkt festgelegt und die zulässige Höhe der Einfriedung überprüft werden. Sodann erwog die Vorinstanz, dass die Einfriedung auf der bestehenden Mauer errichtet werden soll und damit an verschiedenen Stellen das Mass von 2.00 m überschreite. Daher sei das Bauprojekt zumindest auf der Westseite – ohne Zustimmung der Nachbarn – auch dann nicht bewilligungsfähig, wenn davon ausgegangen würde, dass es sich beim Terrain auf der Grundstückgrenze um das gewachsene handle.
3. Der Bauherr beantragte mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. Juli 2024, die Verfügung des Bau- und Justizdepartements vom 8. Juli 2024 aufzuheben und die Baubewilligung zu erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Beschwerdebegründung vom 1. Oktober 2024 machte der Bauherr zusammenfassend geltend, das ursprüngliche Terrain sei nicht mehr mit vernünftigem Aufwand eruierbar und die Rückschlüsse der Vorinstanz seien reine Mutmassungen, weshalb auf das bestehende Terrain abzustellen sei – ohne unnötige Kosten für weitere Abklärungen zu generieren. Sodann ersuchte der Beschwerdeführer die Durchführung eines Augenscheins. Anzufügen bleibt, dass der Beschwerdeführer eine Fristverlängerung zur Beschwerdebegründung damit legitimierte, dass «die vom Beschwerdeführer in Auftrag gegebenen Abklärungen betreffend die Eruierung des relevanten Terrainverlaufs» nicht abgeschlossen seien.
4. Das Bau- und Justizdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 15. Oktober 2024 die Abweisung der Beschwerde. Die Durchführung eines Augenscheins erübrige sich aus Sicht der Vorinstanz, denn eine Terrainveränderung sei angesichts der frappanten Abstufung zwischen den Grundstücken offensichtlich. Daher solle die Bau- und Werkkommission – unter Mitwirkung des Beschwerdeführers – besorgt sein, das gewachsene Terrain unter Beizug «weiterer Unterlagen aus anderen Baubewilligungsverfahren, Luftaufnahmen, Siegfriedkarte, Höhenkurven usw.» zu ermitteln.
5. Die Nachbarin machte mit Stellungnahme vom 24. Oktober 2024 u.a. geltend, es sei am Beschwerdeführer, der diesbezüglich keine Unterlagen eingereicht habe, das massgebende Terrain nachzuweisen und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
6. Die Bau- und Werkkommission teilte mit Vernehmlassung vom 23. Oktober 2024 mit, der Kreisgeometer habe – zu nicht geringen Kosten – zwischenzeitlich den Terrainverlauf aus circa dem Jahr 1970 rekonstruiert und dem Höhendatensatz des Jahres 2022 gegenübergestellt. Daraus sei ersichtlich, dass das Terrain des Baugrundstücks «teilweise» aufgeschüttet worden sei, wobei im nördlichen Teil des Nachbargrundstücks ebenfalls Aufschüttungen ersichtlich seien. Die Bau- und Werkkommission erachtete die Beschwerde als nachvollziehbar und unterstützte diese «teilweise». Die Höhe des als «Absturzsicherung» bezeichneten Projekts sei ab dem «bestehenden Terrain» der hinterfüllten Mauer, nicht ab dem ursprünglichen, notabene weit über 30 Jahre zurückgewachsenen Terrain zu messen. Dies entspreche der jahrelangen Praxis der Baubehörde und der Publikation zur Baukonferenz 2020 des Bau- und Justizdepartements. Mit dem «bestehenden Terrain» beziehe sich die Bau- und Werkkommission auf die Situation gemäss den Plänen der «Böschungssanierung aus dem Jahr 2017» (Baugesuch aus dem Jahr 2016), die eine Aufschüttung des Terrains zur Folge gehabt habe, «ab» der die nun geplante Absturzsicherung zu messen sei.
7. Die Rechtsvertreterin der Nachbarin reichte am 14. November 2024 die Kostennote ein und macht u.a. geltend, die Bau- und Werkkommission würde mit ihren Abklärungen (ohne Einbezug der Parteien) Verfahrensgrundsätze verkennen und für einen ungeordneten Verfahrensablauf sorgen. Da die fehlende Gesetzeskonformität der neuen Einfriedung unabhängig vom Terrain offenkundig sei, werde im Rahmen eines (neuen) Eventualantrags um Bauabschlag ersucht.
8. Mit Eingabe vom 18. November 2024 liess der Beschwerdeführer u.a. klarstellen, dass er weder behaupte, das ursprüngliche Terrain sei aus den Baugesuchunterlagen ersichtlich, noch bestreite, dass in der Vergangenheit Terrainveränderungen vorgenommen worden seien. Ob das gewachsene Terrain – wie von ihm geltend gemacht – nicht mit vernünftigen Aufwand eruierbar sei, stelle einen Ermessenentscheid dar, den die kommunale Baubehörde, welche die grösste Nähe zur Sache aufweise, in vertretbarer Weise ausgeübt habe.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- sowie formgerecht erhoben worden und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 2 Abs. 3 Kantonale Bauverordnung [KBV, BGS 711.61] i.V.m. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS 125.12]). Vorliegend ist ein Rückweisungsentscheid angefochten. Ein Rückweisungsentscheid unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wenn er für die Vorinstanz verbindliche Weisungen enthält oder für eine Partei von erheblichem Nachteil ist. Als erheblicher Nachteil wurde von der Rechtsprechung die Konstellation anerkannt, wenn geltend gemacht wird, zu einer Rückweisung habe kein Anlass bestanden (SOG 1989 Nr. 30 zu § 66 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]). Ob die Rückweisung der Vorinstanz «zwecks Ermittlung des gewachsenen Terrains» bereits als verbindliche Weisung eingestuft werden kann, kann offenbleiben. Denn der Beschwerdeführer argumentiert, zu einer Rückweisung habe kein Anlass bestanden und eine Rückweisung resp. weitere Abklärungen seien kostenintensiv. Dies kann als Geltendmachung eines erheblichen Nachteils i.S.v. § 66 Abs. 1 VRG gewertet werden. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Die Vorinstanz wies die Angelegenheit der kommunalen Baubehörde zwecks Ermittlung des gewachsenen Terrains zurück. In Anfechtung dieser Anordnung zu fordern, das Verwaltungsgericht habe die aktuelle Situation mittels Augenscheins vor Ort aufzunehmen, erscheint widersprüchlich; zumal inzwischen unbestritten ist, dass in der Vergangenheit Terrainveränderungen vorgenommen wurden. Auf den beantragten Augenschein ist zu verzichten.
2.1 Einfriedungen, die an der Grundstücksgrenze oder in einem Abstand von 3.00 m von der Grenze entfernt stehen, dürfen mangels gegenteiliger Vereinbarung eine Höhe von 2.00 m erreichen (§ 262 Abs. 3 Gesetz über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [EG ZGB, BGS 211.11], vgl. auch Anhang IV Kantonale Bauverordnung [KBV, BGS 711.61]). Eine Zustimmung der Nachbarin zu vorliegendem Projekt liegt nicht vor. Gemäss der Planbeilage «Ansicht West» des Baugesuchs liegt die Oberkante der als «Absturzsicherung» bezeichneten Sichtwand an mehreren Stellen mehr als 2.00 m über dem «Terrain best.» – unabhängig von der Diskussion über das massgebliche Terrain. Wie die Nachbarin zu Recht darlegt, verletzt die projektierte Sichtwand somit gemäss der Planbeilage des Baugesuchs offenkundig zumindest auf der Westseite vorgenannte Norm.
2.2 Mithin drängt sich eine Rückweisung an die kommunale Baubehörde auf, namentlich um die Bewilligungsfähigkeit der anderen Projektteile zu prüfen (insbesondere der Sichtschutzwände im Süden und Osten, des Dekorgeländes sowie der neuen Böschungen und Aufschüttungen gemäss Planbeilage «Gesamtplan») sowie allenfalls baupolizeilich tätig zu werden (vgl. § 14 KBV). Damit eng verbunden ist vorliegend die strittige Thematik «massgebendes Terrain», welche nachfolgend zu erörtern ist.
3.1 Bauten und Aussenräume (wie Freiflächen) haben sich typologisch in bestehende Strukturen einzugliedern (vgl. § 63 KBV). Terrainveränderungen sind auf das absolut notwendige Minimum zu beschränken. Aufschüttungen dürfen das massgebende Terrain in der Ebene nicht mehr als 1.20 m und am Hang (über 8% Neigung) nicht mehr als 1.50 m überragen (§ 63bis KBV). Entgegen der Intention des Beschwerdeführers handelt es sich bei § 63bis KBV nicht resp. nicht primär um eine nachbarrechtliche Bestimmung (sie findet sich im Untertitel «Gestaltung», welcher dem Untertitel «Schutz der Nachbarschaft» folgt). Daher kann eine (ehemalige) Zustimmung der Nachbarschaft eine Zuwiderhandlung nicht legalisieren.
3.2 Als massgebendes Terrain gilt der natürlich gewachsene Geländeverlauf. Kann dieser infolge früherer Abgrabungen und Aufschüttungen nicht mehr festgestellt werden, ist vom natürlichen Geländeverlauf der Umgebung auszugehen (§ 16bis Abs. 1 KBV). Aus planerischen oder erschliessungstechnischen Gründen kann das massgebende Terrain in einem Planungs- oder im Baubewilligungsverfahren abweichend festgelegt werden (§ 16bis Abs. 2 KBV). Diese Normierung leitet sich aus Ziff. 1.1 Anhang I Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB, BGS 711.64) ab und soll laut Botschaft und Entwurf des Regierungsrats zur Änderung der Kantonalen Bauverordnung (RRB 2012/1517) den früheren Begrifflichkeiten und der diesbezüglichen Praxis weitgehend entsprechen (s.a. SOG 2006 Nr. 20 [mit Referenz auf IVHB], GER 2013/2 und GER 2018/1).
3.3 Noch unter altem Recht entschied das Verwaltungsgericht mit SOG 1995 Nr. 22 aus praktischen Gründen, dass bei der Ermittlung des massgeblichen (resp. «gewachsenen») Terrains nicht auf den Geländeverlauf abzustellen ist, wie er vor undenklicher Zeit bestand. Bei Häusern, die nach Ablauf ihrer Lebensdauer abgebrochen werden, galt demnach gemäss den alten Begrifflichkeiten in der Regel das vorhandene Terrain als «gewachsen». Einschränkend hielt das Verwaltungsgericht fest, dass das (im Laufe der Zeit veränderte) Terrain dem umgebenden Geländeverlauf noch angepasst sein muss, die zu errichtende Baute sich typologisch in die Siedlungsstruktur einzugliedern hat, und keine Absicht vorliegen darf, die Vorschriften zu umgehen. Entsprechend können mehrere Aufschüttungen innerhalb relativ kurzer Zeit kein neues, massgebendes gewachsenes Terrain ergeben. Zudem sind für Einfamilienhäuser eigens aufgeschüttete Aussichtshügel und Konstruktionen, die wie Befestigungen anmuten, in Wohnquartieren zu vermeiden. In einem späteren Entscheid (SOG 2006 Nr. 20) fügte das Verwaltungsgericht an, die vorgenannte Rechtsprechung solle nicht neue Aufschüttungen ermöglichen, sondern überhöhte Aufschüttungen auf dem Baugrundstück verhindern.
3.4 Die Bau- und Werkkommission stellt sich auf den Standpunkt, § 16bis KBV («massgebendes Terrain») beziehe sich nicht auf Einfriedungen oder Absturzsicherungen. Diese würden in der Aufzählung der Publikation «Baukonferenz 2020» der Vorinstanz fehlen. Da Einfriedungen bis zu einer Höhe von 1.20 m von der Baubewilligungspflicht befreit seien, müsse sich die Messweise auf das Terrain zum Zeitpunkt des (letzten) bewilligungsfreien Bauvorhabens beziehen. Damit verkennt die kommunale Baubehörde, dass sowohl der Wortlaut als auch der Zweck von § 16bis KBV (und Anhang I IVHB) breit gefasst sind und keine Ausnahmen für Einfriedungen oder Absturzsicherungen vorsehen (abgesehen von der allgemeinen Möglichkeit zur Abweichung gemäss Abs. 2). Sodann bezieht sich – in systematischer Hinsicht – die Verpflichtung, wonach mit dem Baugesuch als Planbeilagen «Schnitte durch das massgebende (§ 16bis) und das gestaltete Terrain über das ganze Grundstück» einzureichen sind, auf sämtliche Bauten (§ 6 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KBV). Das «massgebende Terrain» (resp. § 16bis KBV) ist auch für Einfriedungen und Absturzsicherungen massgebend. Zwar mögen Einfriedungen bis 1.20 m resp. Terrainveränderungen bis zu 0.25 m gemäss § 3ter KBV (formal) baubewilligungsfrei sein, dies ändert jedoch nichts an der grundsätzlichen (materiellen) Massgeblichkeit des natürlich gewachsenen Geländeverlaufs. Würde man der Auffassung der Bau- und Werkkommission folgen, wonach mittels baubewilligungsfreier Eingriffe die Massgeblichkeit des gewachsenen Terrains überlagert werden könnte, könnte relativ simpel mit sequenziellem Vorgehen über ein Jahrzehnt ein Aussichtshügel erstellt werden.
3.5 Die Bauherrschaft hat in den Planbeilagen das massgebende Terrain anzugeben und die Planung daran auszurichten, also primär die diesbezüglichen Grundlagen – auf eigene Kosten – zu beschaffen (§ 5 Abs. 2 KBV und § 6 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KBV). Die Baubehörde hat in der Folge – entgegen der Befürchtung der Bau- und Werkkommission – nicht systematisch historische Studien zur Situation («vor undenklicher Zeit») durchzuführen oder in Auftrag zu geben. Wenn jedoch der Geländeverlauf auffällig ist (z.B. Abstufungen, Abweichungen vom umgebenden Geländeverlauf usw.), die Baugesuchsunterlagen entsprechende Fragen aufwerfen oder Einsprechende ernsthafte Zweifel äussern, hat sich die Baubehörde intensiv mit diesem Aspekt auseinanderzusetzen. Denn immerhin mutmasste der Rechtsdienst des Bau- und Justizdepartements in der Vergangenheit, dass die Bestimmungen bzgl. Aufschüttungen zu den am meisten verletzten Bestimmungen der KBV gehören würden (vgl. Publikation «Baukonferenzen November 2009», S. 23).
3.6 Sodann drängt es sich auf, auf Baugesuche und -bewilligungen sowie weitere Akten der Baubehörde hinsichtlich des entsprechenden Grundstücks der letzten Jahrzehnte zurückzugreifen, insbesondere wenn diesbezüglich Aufschüttungen geplant oder umgesetzt wurden. Dies gilt im besonderen Masse, wenn Indizien dafür bestehen, dass die Umsetzung möglicherweise nicht mit der bewilligten Planung übereinstimmt oder die Baubewilligungsakten aus heutiger Perspektive Fragen aufwerfen.
3.7 Hingegen erscheint der in der Vernehmlassung seitens der Vorinstanz geäusserte Vorschlag, auf die sogenannte Siegfriedkarten zurückzugreifen, zu weit hergeholt. Jene Karten wurden zwischen 1879 und 1926 publiziert sowie bis 1949 nachgeführt (vgl. https://www.swisstopo.admin.ch/de/siegfriedkarte). Diese Zeitperiode dürfte somit kaum noch massgeblich sein. Denn die Rechtsprechung gemäss SOG 1995 Nr. 22 bezog sich auf ein im Jahr 1927 errichtetes Wohnhaus, nach dessen Abbruch (1993) das vorhandene Terrain als gewachsen zu gelten hatte.
3.8 Vorliegend sind in der Vergangenheit unbestrittenermassen Terrainveränderungen erfolgt und es besteht eine unnatürlich wirkende Abstufung zum Nachbargrundstück. Zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids fehlte es an Abklärungen über das massgebliche Terrain resp. den natürlich gewachsenen Geländeverlauf. Kommt hinzu, dass die Bauakten der jüngeren Vergangenheit Fragen aufwerfen. So ist weder dokumentiert, weshalb der Baubewilligung vom 14. November 2016 bzgl. «Böschungssanierung und Sichtschutz» ein abweichender Ausführungsplan vom 7. Dezember 2017 beiliegt, noch ist den Akten zu entnehmen, was damals tatsächlich umgesetzt wurde und ob dies bewilligt wurde (vgl. § 12 Abs. 3 KBV). Von einem in vertretbarer Weise ausgeübten Ermessensentscheid der Bau- und Werkkommission kann nicht die Rede sein. Es ist folglich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Sache der kommunalen Baubehörde zurückwies, um entsprechende Abklärungen zu treffen.
3.9 Die Bau- und Werkkommission hat sich folglich erneut mit der Sache zu befassen. Ihre Aufgaben erschöpfen sich nicht darin, Abklärungen beim Kreisgeometer in Auftrag gegeben zu haben. Die kommunale Baubehörde hat erneut über das Baugesuch zu befinden und das massgebliche Terrain primär unter Berücksichtigung der Akten und Terrainveränderungen der jüngeren Vergangenheit festzustellen. Dies auch im Hinblick auf eine nachträgliche Baukontrolle (vgl. § 12 und § 14 KBV). Sollte das ursprüngliche Terrain nicht mehr mit vernünftigem Aufwand eruiert werden können, so ist – entgegen der Intention des Beschwerdeführers – nicht auf das bestehende Terrain abzustellen, sondern grundsätzlich auf den natürlichen Geländeverlauf der Umgebung. Hierbei sind auch allfällige Aufschüttungen der Nachbarschaft zu berücksichtigen. Für diese Abklärungen kann die Bau- und Werkkommission Gebühren erheben (vgl. § 13 Abs. 1, § 12 Abs. 2 und § 5 Abs. 2 KBV). In einem ersten Schritt dürfte es sich für die kommunale Baubehörde aufdrängen, den Beschwerdeführer einzuladen, Akten und Auskünfte zu Aufschüttungen aus der jüngeren Vergangenheit vorzubringen, zumal er mit Schreiben vom 17. September 2024 ausrichten liess, dass er Abklärungen betreffend die Eruierung des relevanten Terrainverlaufs in Auftrag gegeben habe.
4. Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'800.00 festzusetzen sind. Es erfolgt eine Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss. Da der Beschwerdeführer vollumfänglich unterliegt, sind ihm die Kosten der Rechtsvertreterin der Beschwerdegegnerin 3 aufzuerlegen. Die Rechtsvertreterin der Nachbarin macht mit Kostennote vom 14. November 2024 einen Aufwand von 13.7 Stunden zuzüglich CHF 42.90 Auslagen und 8,1 % Mehrwertsteuer geltend. Dies erscheint angemessen, ist aber gemäss der beigelegten Honorarvereinbarung zum Ansatz von CHF 300.00 pro Stunde (nicht CHF 310.00) zu entschädigen. Somit hat A.___ B.___ eine Parteientschädigung von CHF 4'285.00 auszurichten.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Der Beschwerdeführer hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'800.00 zu bezahlen.
3. Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerin 3 eine Parteientschädigung von CHF 4'285.00 (inkl. Auslagen und MWST) auszurichten.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Vizepräsidentin Die Gerichtsschreiberin
Obrecht Steiner Blut-Kaufmann