Verwaltungsgericht

 

 

Urteil vom 20. Dezember 2024      

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichterin Obrecht Steiner    

Oberrichterin Weber-Probst

Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann

In Sachen

 A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian Strütt,

 

Beschwerdeführerin

 

 

 

gegen

 

 

 

 

Solothurner Spitäler AG, vertreten durch Rechtsanwalt Marc Ph. Prinz,     

 

Beschwerdegegnerin

 

 

betreffend     Sprungbeschwerde betreffend Freistellung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Mit Verfügung der Solothurner Spitäler AG vom 16. Oktober 2024 wurde A.___ per sofort und bis auf Weiteres im Umfang der jeweils bestehenden Arbeitsfähigkeit unter voller Lohnfortzahlung von der Arbeitsleistung freigestellt und einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.

 

2. Gegen diese Verfügung hat A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt), vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian Strütt am 28. Oktober 2024 Beschwerde erhoben (Eingang beim Verwaltungsgericht: 4. November 2024) und unter anderem den Verfahrensantrag gestellt, es sei der Regierungsrat wegen Befangenheit und Vorbefassung in den Ausstand zu versetzen und die vorliegende Eingabe an das Verwaltungsgericht weiterzuleiten, damit dieses im Sinne einer Sprungbeschwerde über die relevanten Rechtsfragen entscheiden kann.

 

3. Mit Vernehmlassung vom 27. November 2024 beantragte das Finanzdepartement als instruierendes Departement des Regierungsrats, auf die Sprungbeschwerde sei einzutreten.

 

4. Die Solothurner Spitäler AG, vertreten durch Rechtsanwalt Marc Ph. Prinz und/oder Rechtsanwältin Jeannine Dehmelt, beantragte mit Eingabe vom 28. November 2024 die Abweisung des Verfahrensantrags, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

 

5. Mit Stellungnahme vom 19. Dezember 2024 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren fest.

 

 

II.

 

1. Das Verwaltungsgericht beurteilt laut § 49 Abs. 1 Gerichtsorganisationsgesetz (GO, BGS 125.12) unter Ausschluss des Katalogs von § 50 GO Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen. Gemäss § 53 Abs. 1 des Staatspersonalgesetzes (StPG, BGS 126.1) erlässt die Anstellungsbehörde über Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht vermögensrechtlicher Natur sind, eine Verfügung. Diese Verfügung kann beim Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht selber Anstellungsbehörde ist. Der Beschluss des Regierungsrates kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Das Verwaltungsgericht ist vorliegend somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen die Verfügung der Solothurner Spitäler AG grundsätzlich nicht zuständig.

 

2.1 Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei der Regierungsrat wegen Befangenheit und Vorbefassung in den Ausstand zu versetzen und das Verwaltungsgericht habe über die Beschwerde im Sinn einer Sprungbeschwerde zu entscheiden. Das Ziel der Sprungbeschwerde – d.h. einer Beschwerde an die übergeordnete Instanz, weil die ordentliche Anfechtungsinstanz zum konkreten Verfahren bereits auf verbindliche Weise Stellung genommen hat – ist prozessökonomischer Art: Sie dient dazu, unnötig rechtsverzögernde Verfahrensleerläufe zu verhindern (vgl. BGE 143 III 290 E. 1.2 S. 293).

 

2.2 Sieht das Gesetz keine Sprungbeschwerde vor, so kann sie grundsätzlich – unabhängig von der Effizienz des ordentlichen Instanzenzugs – nicht erhoben werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 5A_100/2018 vom 5. Februar 2018, E. 1). Die Rechtsgrundlagen des Kantons Solothurn sehen die Möglichkeit einer Sprungbeschwerde einzig in § 2 Abs. 4 der kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) nur für baurechtliche Verfahren vor, in welchen der Staat als Partei am Verfahren beteiligt ist. Für die übrigen Verfahren ist die Sprungbeschwerde nicht vorgesehen.

 

2.3 Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt lediglich dann, wenn offensichtlich sämtliche Mitglieder der ordentlichen Anfechtungsinstanz befangen wären (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_187/2017 vom 20. März 2018, E. 2.3.2; vgl. zum Ganzen: René Wiederkehr/Kaspar Plüss: Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, N. 1581). Das Bundesgericht hat jüngst in einem Grundsatzentscheid ausgeführt, welche Voraussetzungen gegeben sein müssten, damit eine sogenannte Beschwerde omisso medio im öffentlich-rechtlichen Umfeld nach Überspringen der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz direkt an das Bundesgericht zulässig sein kann, nämlich wenn:

-       die kantonale Oberinstanz im ersten Rechtsgang einen rückweisenden Zwischenentscheid erlassen hat, der entweder vor Bundesgericht nicht selbständig anfechtbar war oder den die betroffene Partei nicht bereits vor Bundesgericht angefochten hat (Art. 93 Abs. 3 BGG) und

-       die kantonale Unterinstanz im zweiten Rechtsgang die oberinstanzlichen Vorgaben weisungskonform umsetzt, was die betroffene Partei nun anzufechten wünscht.

Zielt die Kritik am Entscheid, den die Unterinstanz im zweiten Rechtsgang erlassen hat, nicht ausschliesslich auf das, was die Oberinstanz angeordnet hatte, sondern nur oder auch auf andere Aspekte (wie etwa die Art und Weise der Umsetzung der oberinstanzlichen Anordnungen durch die rückweisungsempfangende Unterinstanz), so hat es beim Erfordernis des erschöpften innerkantonalen Rechtsmittelwegs zu bleiben. Ein «Splitting» - teils Beschwerde omisso medio, teils ordentlicher Rechtsweg - kommt nicht infrage (BGE 150 II 346 E. 2.5.1 S. 367). Dies zeigt, dass die Beschwerde omisso medio an das Bundesgericht nur in engen Grenzen zulässig ist.

 

Wie der Kanton Solothurn (vgl. SOG 2012 Nr. 25) sieht auch der Kanton Bern in seinen Verfahrensbestimmungen einen Sprungrekurs grundsätzlich nicht vor. Unter bestimmten (eng zu haltenden) Umständen soll aber ein solcher Sprungrekurs möglich sein. Vorausgesetzt wird nach der bernischen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, dass die beschwerdeführende Partei dieses Vorgehen ausdrücklich beantragt, sich die funktionell zuständige Behörde zur Streitfrage bereits eindeutig geäussert hat und die angerufene Behörde als nächste Rechtsmittelinstanz mit gleicher Kognition wie die richtige Instanz zuständig wäre (vgl. Michel Daum in: Ruth Herzog/Michel Daum [Hrsg.], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern [VRPG], Bern 2020, Art. 3 VRPG N. 34).

 

2.4 Die Beschwerdeführerin zeigt nicht auf, gestützt auf welche Rechtsgrundlage vorliegend das Verwaltungsgericht zur Behandlung der Sprungbeschwerde zuständig sein soll. Sie führt zum einen in Rechtssatz 28 ihrer Beschwerde aus, sie habe den Regierungsrat regelmässig über die Schritte informiert, welche die Beschwerdegegnerin ihr gegenüber vorgenommen habe (insb. offenbar betreffend beabsichtigte, aber nicht durchgeführte fristlose Kündigung). Der Regierungsrat habe ihr aber letztlich mitgeteilt, nicht mehr mit ihr sprechen zu wollen (Rechtssatz 29, Beschwerdebeilage 25). Da der Regierungsrat bereits über die Rechtmässigkeit der Aufhebungsvereinbarung und deren Zulässigkeit entschieden habe, mithin auch bereits eine einseitige Würdigung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin ohne jegliche Anhörung von ihr in einem eindeutig negativen Sinn vorgenommen habe, sei er in allen personalrechtlichen Angelegenheiten hinsichtlich der Beschwerdeführerin als befangen zu bezeichnen und in den Ausstand zu versetzen (Rechtssatz 30). Zudem sei er in dieser Angelegenheit offensichtlich vorbefasst und zusätzlich politisch in der Schusslinie. Er sei somit nicht dazu in der Lage, eine neutrale Beurteilung des vorliegenden Rechtsstreits vorzunehmen, was ebenfalls für eine Überweisung der vorliegenden Angelegenheit im Sinne einer Sprungbeschwerde an das Verwaltungsgericht spreche (Rechtssatz 31). Es sei der Beschwerdeführerin nicht möglich, die Befangenheit der einzelnen Mitglieder des Regierungsrats zu beurteilen. Deshalb könne sie auch kein substantiiertes Ausstandsbegehren gegenüber den einzelnen Mitgliedern stellen. Immerhin lasse sich sagen, dass der Landammann, Herr RR Hodel, wie insbesondere auch Frau RR Schaffner, höchste Vorsteherin des DDI, über jeden Schritt im Bilde gewesen seien. Frau RR Schaffner sei sodann offenbar bereits im Dezember 2023 vom Verwaltungsratspräsidenten über die geplante Trennung von der Beschwerdeführerin informiert worden und sie habe eine Abgangsentschädigung von [...] Monatslöhnen offenbar explizit abgesegnet. Auch aus diesem Grund erscheine die Weiterleitung der vorliegenden Eingabe an das Verwaltungsgericht mehr als gerechtfertigt (Rechtssatz 32).

 

3. Vorliegend kann offenbleiben, ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen das Institut der Sprungbeschwerde auch im Verfahren des Kantons Solothurn Anwendung finden könnte, da die Voraussetzungen dazu unter keinen der genannten Umstände erfüllt sind.

 

3.1 Soweit sich die Beschwerdeführerin auf die Ausstandsregeln gegen den Regierungsrat stützt, bringt sie gleich selbst vor, dass es ihr nicht möglich sei, die Befangenheit der einzelnen Mitglieder des Regierungsrats zu beurteilen. Sie bringt lediglich Mutmassungen über die Regierungsräte Hodel und Schaffner vor. Über den Ausstand einzelner Regierungsräte hätte der Regierungsrat unter Ausschluss dieser Mitglieder selbst zu entscheiden, nicht das Verwaltungsgericht. Ausstandsregeln, um den Gesamtregierungsrat im Globo in den Ausstand stellen zu können, sind in keinem der anwendbaren Rechtsgrundlagen über den Ausstand enthalten (vgl. § 8 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11] i.V.m. § 6 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG, BGS 122.111] i.V.m. § 41 und § 23 Staatspersonalgesetz [StPG, BGS 126.1] sowie § 8 VRG i.V.m. § 92 f. Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS 125.12]). Weiter kann es auch nicht angehen, dass die Beschwerdeführerin den Regierungsrat selbst vorgängig über jeden ihrer Schritte informiert und dann gestützt darauf den Ausstand des Regierungsrats verlangt. Ein solches Vorgehen müsste als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden.

 

3.2 Auch nach den Regeln des Bundesgerichts über die Beschwerde omisso medio kann vorliegend die Zuständigkeit des Regierungsrats nicht umgangen werden. Die vorliegend angefochtene Freistellungsverfügung wurde von der Solothurner Spitäler AG nicht im Rahmen eines Rückweisungsentscheids des Regierungsrats oder nach dessen Weisungen erlassen, sondern hat die Spitäler AG die Freistellung aus eigener Intention verfügt.

 

3.3.1 Nach den Regeln der bernischen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung müssten für die Zulässigkeit einer Sprungbeschwerde drei Voraussetzungen erfüllt sein:

-       Die beschwerdeführende Partei hat dieses Vorgehen ausdrücklich beantragt;

-       die funktionell zuständige Behörde hat sich zur Streitfrage bereits eindeutig geäussert;

-       die angerufene Behörde als nächste Rechtsmittelinstanz urteilt mit gleicher Kognition wie die ursprünglich zuständige.

 

3.3.2 Zwar liegt vorliegend ein expliziter Antrag der Beschwerdeführerin vor und es könnte wohl, wenn das Verwaltungsgericht ausnahmsweise als erste Rechtsmittelinstanz amten würde, auch nicht gesagt werden, dass seine Kognition eingeschränkt wäre und Unangemessenheit nicht gerügt werden könnte (vgl. § 67^bis VRG). Hingegen trifft es nicht zu, dass sich der Regierungsrat zur Streitfrage bereits eindeutig geäussert hätte. Im vorliegenden Verfahren ist die Rechtmässigkeit der sofortigen Freistellung nach § 24 StPG i.V.m. § 51 Gesamtarbeitsvertrag (GAV, BGS 126.3) zu prüfen. Diese ist jederzeit zulässig, wenn gewichtige öffentliche oder betriebliche Interessen oder eine Administrativuntersuchung dies erfordern. Dazu hat sich der Regierungsrat in seinem Beschluss RRB Nr. 2024/826 vom 28. Mai 2024 betreffend Ausrichtung einer Abgangsentschädigung noch nicht eingehend geäussert. In jenem Verfahren lag bereits eine Vereinbarung zur Auflösung des Anstellungsverhältnisses mit der Beschwerdeführerin vor und diese hatte dazu explizit eingewilligt. Der Regierungsrat hatte zu prüfen, ob die vereinbarte Abgangsentschädigung im Umfang von [...] Monatslöhnen gestützt auf § 47 Abs. 3 GAV rechtmässig ist, was er verneinte. Er hatte dabei unter anderem zu prüfen, wie hoch das Risiko ist, dass eine Kündigungsverfügung erfolgreich angefochten werden könnte. Zwar führte er dabei unter Erwägung 2.4.2.1 Folgendes aus: «Sowohl in sachlicher als auch in zeitlicher Hinsicht wäre ein Kündigungsverfahren ohne offensichtliche Risiken möglich und das Arbeitsverhältnis hätte per Ende September 2024 beendet werden können.» Zu diesem Schluss gelangte er aber lediglich dadurch, dass er ausführte, die Solothurner Spitäler AG habe die Risiken in ihrem Antrag nicht (genügend) begründet. Er führt denn auch in seiner Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht aus, sich in besagtem Beschluss nicht festgelegt zu haben, ob die Kündigungsgründe effektiv gegeben seien. Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die eng auszulegenden Voraussetzungen für eine Sprungbeschwerde lägen vor. Der Regierungsrat hat sich zur im Verfahren betreffend Freistellung zu klärenden Streitfrage noch in keiner Weise eindeutig geäussert.

 

4. Auf die Beschwerde von A.___ ist somit durch das Verwaltungsgericht nicht einzutreten und diese ist zuständigkeitshalber an den Regierungsrat zu überweisen (vgl. § 6 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11).

 

5. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen. Parteientschädigung an die Solothurner Spitäler AG ist gemäss § 19^quater Abs. 1 Satz 2 des Spitalgesetzes (SpiG, BGS 817.11) keine geschuldet. Eine Ausnahme liegt nicht vor.

 

Demnach wird beschlossen:

 

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Die Beschwerdeangelegenheit wird zuständigkeitshalber an den Regierungsrat überwiesen.

3.    A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen.

4.    Die Eingabe von Rechtsanwalt Dr. Adrian Strütt vom 19. Dezember 2024 geht zur Kenntnis an die übrigen Verfahrensbeteiligten.

 

 

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

 

 

 

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

 

Der Präsident                                                                    Die Gerichtsschreiberin

 

 

Thomann                                                                          Blut-Kaufmann