Verwaltungsgericht

Urteil vom 15. April 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Weber

Gerichtsschreiberin Law

In Sachen

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

Departement für Bildung und Kultur, vertreten durch Volksschulamt,

Beschwerdegegnerin

betreffend Unterricht in Sonderschulen

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. [...], geb. [...] 2012 ist der Sohn von A.___ und [...].

2. [...] erhielt bereits ab November 2015 logopädische Unterstützung, die heilpädagogische Früherziehung erfolgte ab Dezember 2015. Am 29. November 2016 wurde [...] beim Schulpsychologischen Dienst (SPD) zur Abklärung angemeldet. Der SPD empfahl eine integrative Sonderschulmassnahme (ISM) im Rahmen von 2-3 Lektionen wöchentlich für die Dauer von zwei Jahren. Im August 2017 wurde [...] in der Regelschule mit ISM eingeschult.

3. Am 26. Januar 2024 reichte die Primarschule [...] eine ausserordentliche Berichterstattung ein, mit der Empfehlung des Wechsels zum Unterricht in einer Sonderschule.

4. Gemäss Abklärungsbericht der Psychiatrischen Dienste vom 18. Dezember 2024 gäbe es bei [...] sowohl klinische, anamnestische wie auch testpsychologische Hinweise auf eine Autismusspektrumstörung.

5. Ab August 2024 besuchte [...] alsdann das Heilpädagogische Schulzentrum (HPSZ) Olten.

6. Mit Verfügung vom 28. Oktober 2024 verfügte das Departement für Bildung und Kultur (DBK) die Verlängerung der sonderschulischen Massnahmen für [...] vom 1. August 2024 bis 31. Juli 2028, durchgeführt im HPSZ Olten.

7. Am 8. November 2024 erhob die Kindsmutter von [...] Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte die Aussetzung bzw. die erneute Überprüfung der sonderschulischen Massnahme, um [...] eine Beschulung zu ermöglichen, die seinem individuellen Förderbedarf als autistisches Kind gerecht werde. Es laufe derzeit eine Anmeldung an einer spezialisierten Autismusschule sowie an der Schule «Bachtelen» in Grenchen, welche besser für die Bedürfnisse von [...] geeignet wäre.

8. Mit Vernehmlassung vom 4. Dezember 2024 beantragte das DBK die Sistierung des Beschwerdeverfahrens, weil der Abklärungsauftrag an den SPD verspätet erteilt worden sei und eine vertiefte Abklärung noch nicht habe abschliessend erfolgen können.

9. Mit Verfügung vom 14. Januar 2025 sistierte das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren.

10. Am 31. Januar 2025 empfahl der SPD die Weiterbeschulung von [...] im HPSZ Olten.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 114 Abs. 2 Volksschulgesetz, VSG, BGS 413.111 i.V.m. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Gemäss Art. 104 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) hat jeder Schüler Anspruch auf eine seinen geistigen, seelischen und körperlichen Fähigkeiten angemessene Bildung. Die solothurnische Volksschule umfasst die Schularten der Regelschule und die kantonalen Spezialangebote, wobei die kantonalen Spezialangebote die zeitlich befristeten Spezialangebote, die sonderschulischen Angebote sowie die pädagogisch-therapeutischen Angebote umfassen (§ 28 VSG). Für Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf sorgt der Kanton für zeitlich befristete Spezialangebote (SpezA), sonderschulische Angebote sowie fallbezogene Einzellösungen wie integrative sonderpädagogische Massnahmen (ISM) und pädagogisch-therapeutische Angebote (§ 29 VSG). Die sonderschulischen Angebote richten sich nach der Sonderpädagogik aus und orientieren sich, soweit wie möglich, an den Zielen und Inhalten der Regelschule. Sie ermöglichen die gesellschaftliche Integration und fördern die Persönlichkeitsentwicklung und selbstständige Lebensführung (§ 29 Abs. 3 VSG). Das Sonderschulangebot für Kinder mit einer Behinderung umfasst insbesondere den Unterricht in Sonderschulen (§ 34 lit. a VSG), integrative sonderschulische Massnahmen (lit. b), heilpädagogische und therapeutische Stützmassnahmen (lit. c), behinderungsbedingte ausserschulische Betreuung (lit. d), behinderungsbedingte Schulheimaufenthalte (Internate, lit. e), behinderungsbedingte Schülertransporte (lit. f) und bedarfsweise ausserkantonale Schulung gemäss der interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (lit. g).

2.2 § 35 VSG regelt das Verfahren der Anordnung des Unterrichts in einer Sonderschule: In einem ersten Schritt klärt der SPD den Anspruch auf Sonderschulung ab (vgl. § 35 Abs. 1 VSG). Das Departement ordnet die Sonderschulung auf Antrag des SPD an (Abs. 2). Zuvor werden die kommunale Aufsichtsbehörde, die Schulleitung und die Eltern bzw. Erziehungsberechtigten angehört (Abs. 3). Die Verfügung erfolgt in der Regel zeitlich befristet und mit dem Auftrag, die verfügte Massnahme vor Ablauf der Frist zu überprüfen (Abs. 4).

2.3 Neben den gesetzlichen Bestimmungen besteht das Handbuch «kantonale Spezialangebote» aus dem Jahr 2020, das den kantonalen Umsetzungsrahmen der Sonderpädagogik im Kanton Solothurn beschreibt (nachfolgend Leitfaden genannt). Der Leitfaden zeigt die spezifischen verwaltungsinternen Abläufe, Verfahren und Zuständigkeiten auf und unterstützt dadurch die Zusammenarbeit der Beteiligten (Leitfaden S. 7). Er bildet die Grundlage für die kantonsweit rechtsgleiche Umsetzung der sonderpädagogischen Massnahmen. Auch wenn dem Leitfaden keine Gesetzeskraft zukommt, ist er doch einer Richtlinie gleichzusetzen. Solche sind nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn beachtlich (vgl. BGE 118 lb 614 E. 4b S. 618; Urteil des Bundesgerichts 1A.51/2005 vom 29. November 2005, E. 2.3).

2.4 Gemäss Leitfaden werden Schülerinnen und Schüler mit Behinderung oder massiven Verhaltensauffälligkeiten im Rahmen der kantonalen Spezialangebote mit pädagogisch-therapeutischen, zeitlich befristeten Spezialangeboten oder sonderschulischen Angeboten gefördert (S. 8 des Leitfadens). Sonderschulische Angebote richten sich primär an Schülerinnen und Schüler mit einer Behinderung, sie werden als ISM oder als separative Massnahmen umgesetzt (vgl. S. 20 des Leitfadens). Ziel einer integrativen sonderschulischen Massnahme ist die soziale Integration der Schülerinnen und Schüler (mit einer Behinderung) in die Regelklasse am angestammten Wohnort und die Teilhabe an möglichst allen schulischen Aktivitäten (vgl. S. 24 des Leitfadens). Schülerinnen und Schüler mit ausgewiesenem sonderpädagogischen Bedarf der Bedarfsstufen 1, 2 und 3 besuchen täglich den Unterricht in einer Sonderschule (vgl. S. 13 und 24 des Leitfadens).

Merkmale der Bedarfsstufe 1 sind:

- Der Unterricht findet gemäss kantonaler Lektionentafel statt (Lektionentafeln legen die Zeitgefässe und die Fachbereiche für die jeweiligen Schulstufen fest. Die Unterrichtseinheit ist eine Lektion von 45 Minuten);

- Grundlage ist der Lehrplan;

- Zusätzliche pädagogische-therapeutische Angebote wie Logopädie und Psychomotorik, die Förderung im Einzel- und Kleingruppenrahmen und die sprachliche Förderung vergleichbar Deutsch als Zweitsprache.

Merkmale der Bedarfsstufe 2 sind:

- Unterricht findet gemäss kantonaler Lektionentafel, wenn nötig, individuell angepasst, statt;

- Kleiner Betreuungs- und Pflegeaufwand;

- Betreuungsleistungen wie die sichernde, fördernde und strukturierende Betreuung (Sozialpädagogik, Schulhilfe).

Merkmale der Bedarfsstufe 3 sind:

- Unterricht stark individualisiert und hochspezialisiert;

- Grundlage ist der Lehrplan;

- Grosser Betreuungs- und Pflegeaufwand.

2.5 Bei sonderschulischen Angeboten werden die eingeleiteten Massnahmen jeweils vor Ablauf der Verfügungsdauer durch den SPD geprüft. Dazu stellt die beauftragte Organisation dem SPD eine vorgegebene Berichterstattung zu, der die eingegangenen Dokumente aufgrund der Erreichung der im Antrag auf ein kantonales Spezialangebot formulierten Bildungs- und Entwicklungsziele beurteilt. Im Rahmen des Überprüfungsprozesses stützt sich ein Antrag auf ein sonderschulisches Angebot auf die eingereichte Berichterstattung sowie auf allfällige ergänzende Berichte. Die Prüfung der Berichterstattung durch den SPD führt entweder zu einer Zustimmung, einer Ablehnung der vorgeschlagenen Massnahme oder einem Antrag auf Abschluss der eingeleiteten Massnahme, sofern die bisherige Massnahme ihr Ziel erreicht hat und beendet werden kann (vgl. S. 26 des Leitfadens).

3.1 Die Beschwerdeführerin wendet in ihrer Eingabe ein, die Sonderschule entspreche nicht den besonderen schulischen Bedürfnissen von [...]. [...] fühle sich im HPSZ Olten unterfordert und gehe deshalb nur ungern in seine HPSZ-Klasse. Seine behandelnde Kinderärztin halte eine Autismusschule für den angemessenen Lernort.

3.2 Der ausserordentlichen Berichterstattung vom 26. Januar 2024 ist zu entnehmen, dass sich [...] nach wie vor nur schwer auf eine Aufgabe konzentrieren könne. Das Arbeiten im Klassenraum scheine ihn zu überfordern. Er reagiere leicht auf äussere Reize, die ihn ablenken würden. Dadurch verliere er den Fokus auf die Aufgabe. Wenn sich [...] für ein Thema interessiere, könne er ausdauernd daran arbeiten. Fehle dieses Interesse, arbeite er nicht oder nur kurz daran. Er fände den Einstieg in die Aufgabe nicht und lasse sich leicht ablenken. Auch in Übergängen verhalte sich [...] nicht angemessen. Er scheine nicht zu wissen, was er nun tun solle und was als Nächstes komme. Diesbezügliche Hilfen, wie Tagespläne und Gestaltungsvorschläge, habe er bisher nicht angenommen. [...] lese Texte recht flüssig, aber nicht besonders schnell. Ebenso fehle ihm die Aufmerksamkeit für Satzzeichen (Punkte und Kommas) sowie Sinnabschnitte. Beim Vorlesen lese er sehr monoton. Das Ziel zum Schreiben sei bisher nicht erreicht worden: Auch hier nehme [...] die bisher angebotenen Hilfen und Visualisierungen noch nicht an. Er schreibe Satzanfänge noch nicht durchgängig gross und setze auch die Satzzeichen nicht korrekt. [...] sei nicht in der Lage, Ordnung zu halten. Trotz eines gekennzeichneten Schubladensystems für sein Material sortiere er die Unterlagen nicht richtig ein. Er habe oft seine Sachen nicht parat und vergesse vieles zu Hause. Im Sozialverhalten sei eine leichte Veränderung feststellbar. [...] zeige sich weniger impulsiv und gerate weniger häufig in Streit mit anderen Schülern. [...] habe inzwischen ein bis zwei Freunde in der Klasse. Insgesamt sei bei [...] bisher nur eine geringe Verbesserung festzustellen. Nach wie vor arbeite er nur mit enger Begleitung (1:1) gut mit und könne sich über einen begrenzten Zeitraum fokussieren. Fehle die 1:1-Begleitung, arbeite [...] nicht mit. Dies entspreche nicht den Kriterien für eine ISM-Beschulung, gemäss derer er mindestens 2/3 der Unterrichtszeit selbständig dem Unterricht folgen können müsste. Das kognitive Potential, den Unterrichtsstoff der Regelschule zu bewältigen, würde man durchaus sehen.

3.3 Gemäss Antrag auf sonderpädagogische Massnahmen vom 31. Januar 2025 besuche [...] seit August 2025 (recte: August 2024) das HPSZ Olten (Bereich Verhalten). Die Lehrpersonen und der Schulleiter hätten berichtet, dass sich [...] habe einleben können und gut am Unterricht partizipiere. Auffällig sei bei [...] die Konzentrationsfähigkeit. Er sei auf eine enge Führung mit klaren Abläufen angewiesen. Seit einigen Wochen nehme [...] Ritalin. Gemäss Schule würden sich positive Effekte zeigen, was die Konzentration anbelange. Autismusspezifische Massnahmen (wie bspw. hohe Vorhersagbarkeit, Begleitung bei Neuem oder bei Übergängen, Rückzugsmöglichkeiten, etc.) seien bei [...] nicht notwendig. Er sei gerne im Kontakt mit anderen Kindern und Lehrpersonen. Anpassungen am Setting seien nicht angezeigt. Das SPD empfehle die Weiterbeschulung im HPSZ Olten.

4. Obschon anfänglich diverse Verbesserungen in der schulischen Entwicklung von [...] auszumachen waren, dies auch infolge der logopädischen Unterstützung, heilpädagogischen Früherziehung ISM, wurde bereits im Jahr 2019 festgestellt, dass [...] einen grösseren Förderbedarf aufweist. Dabei reichte gemäss der Primarschule die Zeit in der Regelklasse mittels ISM nicht aus, die Konflikte seitens [...] nachhaltig zu bearbeiten und zu lösen, zumal weitere seiner 18 Mitschüler ebenfalls einen grossen Förderbedarf aufweisen (vgl. ordentliche Berichterstattung 2019). Alsdann erfolgte im Jahr 2024 eine ausserordentliche Berichterstattung der Regelschule mit dem Antrag auf Beschulung im HPSZ. Dadurch zeigt sich, dass die Beschulung von [...] mittels ISM ausgeschöpft ist und [...] trotz ISM schulisch an seine Grenzen stösst, was sicherlich auch mit seiner Autismuserkrankung in Verbindung steht. Nach wie vor arbeitet [...] nur mit enger Begleitung gut mit. Fehlt die 1:1-Begleitung arbeite [...] nicht mit (vgl. ausserordentliche Berichterstattung vom 26. Januar 2024). Die Kriterien der ISM, gemäss welcher [...] 2/3 der Unterrichtszeit selbständig dem Unterricht folgen können müsste, erfüllt er demzufolge nicht. Die Regelbeschulung konnte trotz ISM nicht zu einer klaren Verbesserung der schulischen Entwicklung von [...] führen. Obschon die Beschwerdeführerin eine Beschulung in einer Autismusschule angemessener als das HPSZ findet und eine dortige Beschulung anstrebt, kann sie ihren Wunsch nicht mit Berichten von Fachpersonen stützen. Der Bericht der Psychiatrischen Dienste äussert sich neben der Diagnose der Autismusspektrumsstörung nicht zu einer Beschulung in einer Autismusschule. Entgegen anderweitiger Vorbringen, auch von der Kinderärztin von [...], ist eine Beschulung in einer Autimusschule oder im Bachtelen nicht angezeigt, zumal auch der SPD der Auffassung ist, dass autismusspezifische Massnahmen (wie bspw. hohe Vorhersagbarkeit, Begleitung bei Neuem oder bei Übergängen, Rückzugsmöglichkeiten, etc.) bei [...] nicht notwendig sind (vgl. Bericht vom 31. Januar 2025). Die rechtliche Beurteilung einer schulischen Massnahme erweist sich meist als schwierig. Zumal keine Berichte von Fachpersonen den Besuch einer Autismusschule befürworten und bspw. die Autismusschule in Olten erst ab der 5. Primarschulklasse besucht werden kann (vgl. https://www.autismusschuleolten.ch/angebot; zuletzt besucht am 9. April 2025), ist ein Besuch in einer Autismusschule zum aktuellen Zeitpunkt weder verhältnismässig noch angezeigt. Jedoch ist [...] aufgrund der schwachen Konzentrationsfähigkeit und dem Bedarf an klarer Führung und klaren Abläufen im HPSZ gut aufgehoben, zumal seit der dortigen Beschulung ab August 2024 keine negativen Rückmeldungen der Schule ergingen. Dies lässt den Schluss zu, dass sich [...] dort gut eingelebt hat und entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführerin im Unterricht nicht unterfordert scheint. Durch eine kleinere Klasse und durch einen engeren Bezug zu den Lehrpersonen, was im HPSZ ermöglicht wird, kommt man [...]s Bedürfnissen nach, wodurch er profitieren kann.

5.1 Gemäss Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) muss im Übrigen alles staatliche Handeln verhältnismässig sein. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2020, N 514 mit Verweis auf BGE 145 II 70 E. 3.5). Adressaten des Verhältnismässigkeitsprinzips sind alle staatlichen Organe bzw. alle Träger öffentlicher Aufgaben, folglich auch die Vorinstanz (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 514).

5.2 Der Unterricht muss für die einzelnen Schulkinder angemessen und geeignet sein und genügen, um sie angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (vgl. BGE 138 I 162 E. 3.1 S. 164, 133 I 156 E. 3.1 S. 158; vgl. auch Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen [BehiG, SR 151.3]). Wird die Ausbildung der Kinder und Jugendlichen in einem Mass eingeschränkt, welches die Chancengleichheit nicht mehr wahrt, bzw. erhalten sie Lehrinhalte nicht vermittelt, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten, ist der Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht verletzt (vgl. BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354 mit Hinweisen). Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst insofern nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein darüberhinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden (vgl. BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13 mit Hinweisen).

5.3 Die vom DBK angeordnete Massnahme der Beschulung in einer Sonderschule, die auf Empfehlungen von Fachpersonen beruht, kann als geeignet, erforderlich und zumutbar eingestuft werden. Auch wenn die Beschwerdeführerin einen Besuch einer Autismusschule als angemessener empfindet, sehen dies Fachpersonen anders, wobei die Beschwerdeführerin anderweitige Fachmeinungen nicht einbringen konnte. Durch diverse Berichte ist erstellt, dass [...] Defizite hat, und das HPSZ diesen angemessen und ausreichend begegnet. Ein weitergehender Anspruch kann nach dem VSG nicht gewährt werden.

6. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht werden keine Kosten erhoben.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht werden keine Kosten erhoben.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die Gerichtsschreiberin

Thomann Law