Verwaltungsgericht

Urteil vom 17. Juli 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Oberrichterin Weber-Probst

Gerichtsschreiberin Zimmermann

In Sachen

A.___

vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Huber,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Departement für Bildung und Kultur,

vertreten durch Volksschulamt,

2. Zweckverband B.___,

vertreten durch Rechtsanwältin Rebekka Kindler,

Beschwerdegegner

betreffend Unterricht in Sonderschulen

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. C.___, geb. [...] 2017, ist der Sohn von A.___.

2. C.___ wurde am 15. August 2022 mit spezieller Förderung und Unterstützung einer Schulassistenz in […] eingeschult, nachdem er an seinem früheren Wohnort im Kanton […] bereits vor dem Kindergarten Frühförderung erhalten hatte. Am 31. Januar 2023 wurde erstmals, gestützt auf den Antrag des Schulpsychologischen Dienstes (SPD) vom 15. Dezember 2022, eine integrative sonderpädagogische Massnahme (ISM) angeordnet und mit der Durchführung das Zentrum […] – Tagesschulen […] beauftragt. Diese wurde mit Verfügung vom 22. Januar 2024 verlängert. Nach einer ausserordentlichen Berichterstattung durch das Zentrum […] – Tagesschulen […] vom 17. September 2024, mit welcher der Unterricht in Sonderschulen beantragt wurde, wurde am 5. November 2024 die Verfügung vom 22. Januar 2024 ersetzt. Mit Verfügung vom 5. November 2024 wurde der Unterricht in Sonderschulen während zwei Tagen und ISM während drei Tagen angeordnet. Für die Durchführung war weiterhin das Zentrum […] – Tagesschule […] zuständig. Es wurde darauf hingewiesen, dass es sich beim verfügten Schulsetting um eine Übergangslösung bis Ende Januar 2025 handle. Diese Übergangslösung wurde dann bis Ende Februar 2025 verlängert. In der Verfügung vom 4. Februar 2025 wurde darauf aufmerksam gemacht, dass die Fachpersonen anlässlich eines Gespräches mit der Kindsmutter am 13. Januar 2025 den Unterricht in Sonderschulen empfohlen hätten. Am 13. Februar 2025 wurde der Kindsmutter das rechtliche Gehör anlässlich eines Elterngesprächs gewährt. In der Folge wurde dem SPD am 19. Februar 2025 ein Abklärungsauftrag erteilt.

3. Am 14. März 2025 verlängerte das Departement für Bildung und Kultur (DBK) das Splitting-Modell (zwei Tage Sonderschule und drei Tage ISM) erneut bis am 25. April 2025. Für die Durchführung blieb weiterhin das Zentrum […] – Tagesschule [...] zuständig.

4. Dagegen erhob A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 25. März 2025 (Postaufgabe) Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

2.1 Nichtigkeit der Verfügung sei zu prüfen, Zustellung via A-Post + und ohne Begleitschreiben

2.2 Widerruf der aufschiebenden Wirkung

2.3 Kostenerlass aufgrund von unzähligen Tatsachen gegen jegliches Kindeswohl eines schweren Mobbingopfer und ISM Schüler

2.4 Schadenersatz gegenüber C.___ und mir Kindesmutter für die erlittene monatelange psychische Gewalt durch die Schulfachpersonen

2.5 Behördliche Kontrollen der Unterrichtsumsetzung an der Schule in [...]

2.6 Expertise der Arbeitsgattung der Schulleiterin Primarschule

2.7 Überwachung- und Begleitung der Elterngespräche von Kindern besonderen Bedürfnissen/Verhaltensauffälligkeit/besonderen Bildungsbedarf durch eine neutrale Drittperson bei Gesprächen von Berichterstattungen, mit der SL PS und den involvierten Fachpersonen

2.8 Schulungspflicht der Klassenlehrperson mit Schwerpunkten von Kindern mit: Verhaltensauffälligkeit-, Auffälligkeit in visueller Wahrnehmung und Umgang mit Kinder welche zu Mobbingopfer wurden

2.9 Mitteilung einer Aussage durch ISM SL Fr. [...] an mich KM 24.03.2025

3.0 Sistierung der Verdachtsdiagnose vom 8/2022 welche unwahr ist Entwicklungsrückstandes- und eine Intelligenzminderung versucht wurde darzulegen von C.___’s Akte beim VSA

3.1 Anerkennung des nachgewiesenen IQ von 91, im Oktober 2024 durch die KJP [...] der ausführlichen externen IQ-Testung von C.___ durch seine behandelnde Psychiaterin seit Oktober 2022

3.2 Beizug der Akte vom letzten Verfahren vor Verwaltungsgericht (VWBES.2025.48)

3.3 Verpflichtung aller involvierten Schulfachpersonen den öffentlichen Besuchsmorgen an der Schule [...] zu besuchen

3.4 Gutheissung der Beschwerde

5. Nachdem die Fachstelle [...] mit sofortiger Wirkung den ISM Auftrag für C.___ beendet und an das Volksschulamt (VSA) zurückgegeben hatte, wurde ein Schulausschluss von C.___ vom 7. bis 11. April 2025 durch die Schulleitung des Zweckverbandes B.___ verfügt.

6. Am 8. April 2025 (Posteingang) reichte die Beschwerdeführerin eine ergänzende Beschwerdebegründung zu ihrer Beschwerde vom 25. März 2025 ein.

7. Am 15. April 2025 wurde der Unterricht in Sonderschulen vom 26. April 2025 bis 31. Juli 2025 angeordnet und das Zentrum [...] – Tagesschule [...] mit der Durchführung beauftragt.

8. Mit Eingabe vom 24. April 2025 nahm das DBK zur Beschwerde vom 25. März 2025 (Postaufgabe) Stellung und wies auf das Auslaufen der verfügten Massnahme am 25. April 2025 sowie auf die neue Verfügung mit einer neuen Massnahme hin.

9. Am 9. Mai 2025 liess sich die Beschwerdeführerin, nun vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Huber, erneut zur Verfügung vom 14. März 2025 vernehmen und zog mangels Zuständigkeit folgende Anträge zurück:

2.4 sinngemässer Antrag auf Schadenersatz, bzw. Staatshaftung

2.5 Behördliche Kontrollen der Unterrichtsumsetzung an der Schule [...]

2.6 Expertise der Arbeitsgattung der Schulleitung Primarschule

2.7 Überwachung und Begleitung der Elterngespräche von Kindern

2.8 Schulungspflicht der Klassenlehrperson mit Schwerpunkt von Kindern mit: Verhaltensauffälligkeit-, in visueller Wahrnehmung und Umgang mit Kinder welche zu Mobbingopfer wurden

2.9 Mitteilung einer Aussage durch ISM SL Fr. [...] an mich KM 24.3.2025

3.0 Sistierung der Verdachtsdiagnose vom 8/2022 welche unwahr ist Entwicklungsrückstandes- und eine Intelligenzminderung versucht wurde darzulegen von C.___’s Akte beim VSA

3.1 Anerkennung des nachgewiesenen IQ von 91, im Oktober 2024 durch KJP [...] der ausführlichen externen IQ-Testung von C.___ durch seine behandelnde Psychiaterin seit Oktober 2022

3.3 Verpflichtung aller involvierten Schulfachpersonen den öffentlichen Besuchsmorgen an der Schule [...] zu besuchen

Mangels Aussicht auf Gutheissung wurde ausserdem der Antrag 2.1 auf Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung infolge Zustellung via A-Post + zurückgezogen.

10. Gegen die Verfügung vom 15. April 2025 erhob die Beschwerdeführerin, weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Huber, am 28. April 2025 Beschwerde und stellte folgende Rechtsbegehren:

1. Es sei die Verfügung vom 15. April 2025 aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter deren Anweisung der umgehenden Sicherstellung der Beschulung von C.___ an der Regelschule, Primarschule [...], bis zum Abschluss des Abklärungsverfahrens durch den schulpsychologischen Dienst, nötigenfalls bei Inanspruchnahme geeigneter Massnahmen, wie ISM oder spezieller Förderung.

2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. 8.1 % MwSt.).

11. Mit Präsidialverfügung vom 29. April 2025 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um Anordnung superprovisorischer Massnahmen ab.

12. Am 2. Mai 2025 reichte der Zweckverband B.___, vertreten durch Rechtsanwältin Rebekka Kindler, eine Stellungnahme zur Beschwerde vom 28. April 2025 ein und beantragte die Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

13. Mit Eingabe vom 9. Mai 2025 liess sich die Beschwerdeführerin erneut in der Angelegenheit vernehmen.

14. Am 12. Mai 2025 wurden die Verfahren VWBES.2025.96 und VWBES.2025.143 unter der Verfahrensnummer VWBES.2025.143 vereinigt.

15. Am 16. Mai 2025 beantragte das DBK die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.

16. Mit Stellungnahme vom 20. Mai 2025 beantragte der Zweckverband B.___ die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

17. Gleichentags wies der Präsident des Verwaltungsgerichts den Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab.

18. Am 12. Juni 2025 liess sich die Beschwerdeführerin erneut vernehmen.

19. Am 25. Juni 2025 gingen die Honorarnoten der Rechtsvertreter beim Verwaltungsgericht ein.

20. Am 27. Juni 2025 ging der Antrag des SPD vom 24. Juni 2025 beim Verwaltungsgericht ein.

21. Mit Schreiben vom 11. Juli 2025 teilte der Zweckverband B.___ mit, dass auf eine Stellungnahme verzichtet werde. Die Beschwerdeführerin liess sich nicht mehr vernehmen.

21. Die Sache ist spruchreif. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen in den angefochtenen Verfügungen wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

II.

1. Die Beschwerden sind frist- und formgerecht erhoben worden. Sie sind zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 114 Abs. 2 des Volksschulgesetzes [VSG, BGS 413.111] i.V.m. § 49 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation [GO, BGS 125.12]). Ob die Beschwerdeführerin, als Inhaberin der elterlichen Sorge des von der sonderschulischen Massnahme betroffenen Kindes, durch die Verfügung vom 14. März 2025 beschwert ist, oder ob das Rechtsschutzinteresse mit Ablauf der verfügten Dauer des Unterrichts in Sonderschulen am 25. April 2025 dahingefallen ist, kann offen bleiben. Dasselbe gilt für die Verfügung vom 15. April 2025, welche bis 31. Juli 2025 befristet wurde, da seit dem 5. Juli 2025 Sommerferien sind. Selbst wenn auf die Beschwerden einzutreten wäre, wären sie aus nachstehenden Gründen abzuweisen.

2.1 Gemäss Art. 104 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Solothurn (KV, BGS 111.1) hat jeder Schüler Anspruch auf eine seinen geistigen, seelischen und körperlichen Fähigkeiten angemessene Bildung. Die solothurnische Volksschule umfasst die Schularten der Regelschule und die kantonalen Spezialangebote, wobei die kantonalen Spezialangebote die zeitlich befristeten Spezialangebote und die sonderschulischen Angebote umfassen (§ 28 VSG). Für Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf sorgt der Kanton für zeitlich befristete Spezialangebote und sonderschulische Angebote (§ 29 Abs. 1 VSG). Die sonderschulischen Angebote richten sich nach der Sonderpädagogik aus und orientieren sich, soweit möglich, an den Zielen und Inhalten der Regelschule. Sie ermöglichen die gesellschaftliche Integration und fördern die Persönlichkeitsentwicklung und selbständige Lebensführung (§ 29 Abs. 3 VSG). Das Sonderschulangebot für Kinder und Jugendliche mit einer Behinderung umfasst insbesondere den Unterricht in Sonderschulen (lit. a), integrative sonderpädagogische Massnahmen (ISM) (lit. b), heilpädagogische und therapeutische Stützmassnahmen (lit. c), behinderungsbedingte ausserschulische Betreuung (lit. d), behinderungsbedingte Schulheimaufenthalte (Internate) (lit. e), behinderungsbedingte Schülertransporte (lit. f), bedarfsweise Einzelfalllösungen (lit. g) sowie bedarfsweise ausserkantonale Schulung (lit. h) (§ 34 Abs. 1 VSG).

2.2 § 35 VSG regelt das Verfahren der Anordnung des Unterrichts in einer Sonderschule: In einem ersten Schritt klärt der SPD den Anspruch auf Sonderschulung ab (vgl. Abs. 1). Das Departement ordnet die Sonderschulung auf Antrag des SPD an (Abs. 2). Zuvor werden die kommunale Aufsichtsbehörde, die Schulleitung und die Eltern bzw. Erziehungsberechtigten angehört (Abs. 3). Die Verfügung erfolgt in der Regel zeitlich befristet und mit dem Auftrag, die verfügte Massnahme vor Ablauf der Frist zu überprüfen (Abs. 4).

2.3 Neben den gesetzlichen Bestimmungen besteht das Handbuch «kantonale Spezialangebote» aus dem Jahr 2020, das den kantonalen Umsetzungsrahmen der Sonderpädagogik im Kanton Solothurn beschreibt (nachfolgend: Leitfaden). Der Leitfaden zeigt die spezifischen verwaltungsinternen Abläufe, Verfahren und Zuständigkeiten auf und unterstützt dadurch die Zusammenarbeit der Beteiligten (Leitfaden S. 7). Er bildet die Grundlage für die kantonsweit rechtsgleiche Umsetzung der sonderpädagogischen Massnahmen. Auch wenn dem Leitfaden keine Gesetzeskraft zukommt, ist er doch einer Richtlinie gleichzusetzen. Solche sind nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn beachtlich (vgl. BGE 118 lb 614 E. 4b S. 618; Urteil des Bundesgerichts 1A.51/2005 E. 2.3).

2.4 Gemäss Leitfaden werden Schülerinnen und Schüler mit Behinderung oder massiven Verhaltensauffälligkeiten im Rahmen der kantonalen Spezialangebote mit pädagogisch-therapeutischen, zeitlich befristeten Spezialangeboten oder sonderschulischen Angeboten gefördert (S. 8 des Leitfadens). Sonderschulische Angebote richten sich primär an Schülerinnen und Schüler mit einer Behinderung, sie werden als ISM oder als separative Massnahmen umgesetzt (vgl. S. 20 des Leitfadens). Ziel einer integrativen sonderschulischen Massnahme ist die soziale Integration der Schülerinnen und Schüler (mit einer Behinderung) in die Regelklasse am angestammten Wohnort und die Teilhabe an möglichst allen schulischen Aktivitäten (vgl. S. 23 des Leitfadens). Schülerinnen und Schüler mit ausgewiesenem sonderpädagogischen Bedarf der Bedarfsstufen 1, 2 und 3 besuchen täglich den Unterricht in einer Sonderschule (vgl. S. 13 und 24 des Leitfadens).

Merkmale der Bedarfsstufe 1 sind:

- Der Unterricht findet gemäss kantonaler Lektionentafel statt (Lektionentafeln legen die Zeitgefässe und die Fachbereiche für die jeweiligen Schulstufen fest. Die Unterrichtseinheit ist eine Lektion von 45 Minuten);

- Grundlage ist der Lehrplan;

- Zusätzliche pädagogische-therapeutische Angebote wie Logopädie und Psychomotorik, die Förderung im Einzel- und Kleingruppenrahmen und die sprachliche Förderung vergleichbar Deutsch als Zweitsprache.

Merkmale der Bedarfsstufe 2 sind:

- Unterricht findet gemäss kantonaler Lektionentafel, wenn nötig, individuell angepasst, statt;

- Grundlage ist der Lehrplan;

- Kleiner Betreuungs- und Pflegeaufwand;

- Betreuungsleistungen wie die sichernde, fördernde und strukturierende Betreuung (Sozialpädagogik, Schulhilfe).

Merkmale der Bedarfsstufe 3 sind:

- Unterricht stark individualisiert und hochspezialisiert;

- Grundlage ist der Lehrplan;

- Grosser Betreuungs- und Pflegeaufwand.

2.5 Bei sonderschulischen Angeboten werden die eingeleiteten Massnahmen jeweils vor Ablauf der Verfügungsdauer durch den SPD geprüft. Dazu stellt die beauftragte Organisation dem SPD eine vorgegebene Berichterstattung zu, der die eingegangenen Dokumente aufgrund der Erreichung der im Antrag auf ein kantonales Spezialangebot formulierten Bildungs- und Entwicklungsziele beurteilt. Im Rahmen des Überprüfungsprozesses stützt sich ein Antrag auf ein sonderschulisches Angebot auf die eingereichte Berichterstattung sowie auf allfällig ergänzende Berichte. Die Prüfung der Berichterstattung durch den SPD führt entweder zu einer Zustimmung, einer Ablehnung der vorgeschlagenen Massnahme oder einem Antrag auf Abschluss der eingeleiteten Massnahme, sofern die bisherige Massnahme ihr Ziel erreicht hat und beendet werden kann (vgl. S. 26 des Leitfadens).

3.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Aufgrund des formellen Charakters des Gehörsanspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen, da eine Gehörsverletzung per se zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen würde.

3.2 Das rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhalts, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56). § 35 Abs. 3 VSG verankert das rechtliche Gehör explizit in Bezug auf den Anspruch auf Sonderschulung. Wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist ausserdem die Begründungspflicht. Die Begründung soll verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und dem Betroffenen ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 126 I 97 E. 2b S. 102 f.).

3.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass keine Anhörung erfolgt sei, obschon eine solche gemäss § 35 Abs. 4 VSG explizit vorgesehen gewesen wäre. Dadurch sei ihr rechtliches Gehör verletzt worden. Es sei zwar richtig, dass am 13. Februar 2025 ein Gespräch mit dem VSA stattgefunden habe, es sei jedoch zu betonen, dass seither mehrere neue Verfügungen ergangen seien bzw. mit Verfügung vom 15. April 2025 gar eine andere Massnahme als das «Splitting-Modell» angeordnet worden sei. Ausserdem erfülle die angefochtene Verfügung die Anforderungen nach § 21 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11) in Bezug auf die Begründungspflicht nicht.

3.4 Ob eine Gehörsverletzung aufgrund der angeblich fehlenden Anhörung der Beschwerdeführerin i.S.v. § 35 Abs. 3 VSG vorliegt, kann offen bleiben, da eine solche die Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht rechtfertigen würde. Gemäss § 67^bis Abs. 1 VRG überprüft das Verwaltungsgericht sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtsanwendung frei. Die Beschwerdeführerin erhielt im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Möglichkeit sich umfassend zu äussern, womit eine allfällige Gehörsverletzung im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens geheilt worden wäre. Es ist ausserdem darauf hinzuweisen, dass am 13. Februar 2025 ein Elterngespräch stattgefunden hatte, an welchem das weiterführende Schulsetting von C.___ diskutiert wurde. Bereits damals war die Sonderschule Thema, zumal das Splitting-Modell bereits installiert war.

3.5 Die angefochtene Verfügung vom 14. März 2025 führt die bisher angeordneten sonderschulischen Massnahmen seit Januar 2023 auf und nennt die jeweiligen Gründe, Anträge, Berichterstattungen, Gespräche etc. Die Anordnung des Splitting-Modells resp. die Verlängerung des bisherigen Schulsettings wurde begründet, was die Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde belegt. Eine sachgerechte Anfechtung der Verfügung war ihr möglich. Dasselbe gilt für die Verfügung vom 15. April 2025, welche für die bisher angeordneten sonderschulischen Massnahmen u.a. auf die Verfügung vom 14. März 2025 verweist. Zudem wurde auf die Mitteilung des Gesamtleiters des Zentrums […], […], vom 3. April 2025 Bezug genommen, gemäss welcher das ISM-Mandat mit sofortiger Wirkung an das VSA zurückgegeben worden sei. Ebenso wurde auf den Unterrichtsausschluss vom 7. April 2025 verwiesen und der Bedarf an sonderschulischem Unterricht begründet. Auch diese Verfügung wurde durch die Beschwerdeführerin sachgerecht angefochten. Zusammengefasst liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, die im Rahmen des Beschwerdeverfahrens nicht hätte geheilt werden können.

4.1 Die Beschwerdeführerin wendet ausserdem ein, dass das Abklärungsverfahren Voraussetzung für eine sonderschulische Massnahme sei. Seit dem Bericht vom 15. Dezember 2022 sei keine Abklärung durch den SPD angeordnet oder vorgenommen worden. Ein solcher sei jedoch unabdingbar, um die Notwendigkeit sonderschulischer Massnahmen festzustellen. Ein Versäumnis habe zur Folge, dass keine Aussagekraft hinsichtlich der schulischen Bedürfnisse von C.___ der Verfügung zugrunde gelegt werden könnten.

4.2 Die Behauptung, dass seit dem Bericht vom 15. Dezember 2022 keine Abklärung durch den SPD angeordnet worden sei, widerlegt die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 12. Juni 2025 gleich selbst, indem sie ausführt, das VSA habe erst am 19. Februar 2025 dem SPD einen Abklärungsauftrag erteilt. Zutreffend ist jedoch, dass den angefochtenen Verfügungen jeweils «nur» der Abklärungsbericht vom 15. Dezember 2022 zugrunde lag und der Antrag des SPD i.S.v. § 35 Abs. 2 VSG zumindest einige Zeit zurücklag. Nichtsdestotrotz ist zu berücksichtigen, dass in der Zwischenzeit immer wieder Berichterstattungen sowie Elterngespräche stattgefunden haben. Am 27. Juni 2025 ging dann der Antrag des SPD vom 24. Juni 2025 beim Verwaltungsgericht ein. Diesem ist unter der Bedarfseinschätzung Folgendes zu entnehmen:

«C.___ ist ein sehr freundlicher, wissbegieriger Junge, der gerne die Schule besuchen möchte. In der Schule zeigt er ausgeprägte Auffälligkeiten im Bereich der Aufmerksamkeitslenkung und Verhaltenssteuerung. Der Verdacht auf Vorliegen einer Aufmerksamkeitsdefizit-/Hyperaktivitätsstörung oder einer Anpassungsstörung nach/bei Belastungssituation oder Trauma bleibt bestehen. Neben einer Beschulung in einem überschaubaren Gruppenrahmen mit spezialisierter Verhaltenspädagogik erachten wir es als wichtig, den beiden Thematiken nachzugehen und bei Klärung des Bildes, eine entsprechende Behandlung zu verfolgen. Durch die Begleitung der Kinderpsychiatrie […] ist dafür sicher eine gute Basis gelegt.

Zum jetzigen Zeitpunkt unter Berücksichtigung der uns zugänglichen Informationen müssen wir trotz dringendem Wunsch der Mutter von einer integrativen Beschulung abraten. C.___ braucht aktuell ein möglichst flexibles Schulsetting, in welchem er sowohl intensive schulische Fördereinheiten als auch angepasste soziale Erfahrungsmöglichkeiten erfährt. Neben einer kleinen Gruppengrösse, die diese Erfahrungsmöglichkeiten vereinfacht, ist vor allem die spezialisierte Herangehensweise der Heil- und Sozialpädagogik das, was C.___ helfen sollte, eine gute Mischung zwischen Lernen, Spielen, Entdecken und Freundschaften schliessen zu finden. Wir erachten es als denkbar, das Ziel einer Reintegration in die Regelschule beizubehalten (vermutlich zumindest anfänglich mit einer integrativen Massnahme), eine Prüfung vor Ablauf von 2 Jahren macht erfahrungsgemäss aber kaum Sinn. Neben Fortschritten von C.___ erfordert dies eine Flexibilität in der Planung und der Gesprächsführung der verschiedenen beteiligten Parteien. Die integrative Förderung ist eine komplexe Beschulungsform, die eine tragfähige und von Vertrauen gekennzeichnete Arbeitsbeziehung zwischen Schule und Elternhaus erfordert, damit sie für die Kinder auch zielführend ist. Diese ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht gegeben. Sollte eine Reintegration zu einem späteren Zeitpunkt geplant werden, ist kritisch zu hinterfragen, ob dies in der Wohngemeinde Sinn macht. Es ist denkbar, dass die aktuelle Konfliktsituation noch später mitschwingt, in diesem Fall sollte der Familie allenfalls eine aussergemeindliche Beschulung ermöglicht werden.

Wir beantragen für C.___ eine separative Sonderschulung im Grundangebot (Bedarfsstufe 1). Die Mutter ist mit dem Antrag nicht einverstanden.»

4.3 Die Ausführungen des SPD vom 24. Juni 2025 sind schlüssig und stimmen mit den Akten überein. Dem Beobachtungsprotokoll von C.___ von August / September 2024 ist beispielsweise zu entnehmen, dass C.___ die meiste Zeit im separativen Setting beschult werden musste und auch so die Aufmerksamkeitsspannen kurz waren. Im Klassensetting habe er das Klassenzimmer teilweise mehrmals pro Lektion verlassen. Der ausserordentlichen Berichterstattung vom 17. September 2024 des Zentrums […] – Tagesschulen [...] zufolge habe sich schon zu Beginn des neuen Schuljahres in der ersten Klasse gezeigt, dass C.___ durch die vielen Wechsel und strukturellen Herausforderungen stark gefordert war. Dies habe sich in grosser Unruhe und sehr lustbetontem, wechselhaftem und inkonstantem Verhalten ausgedrückt. C.___ habe sich nur durch viel Motivierung auf angebotene Lerninhalte einlassen können. Er sei schnell ermüdet gewesen oder habe allgemein überfordert und gestresst gefühlt gewirkt, sodass er fluchtartig den Raum verlassen habe (pro Lektion bis zu sechs Mal). Im Einzelsetting habe sich C.___ dagegen vermehrt auf die angebotenen Lerninhalte eingelassen und dort das Potential guter Eigenleistungen gezeigt. Kaum sei die Integration in den Klassenverband wieder versucht worden, habe C.___ mit seinem Verhalten klar gezeigt, dass er sich sehr unwohl fühle und das Setting Regelschule nicht auf seine Bedürfnisse eingehen könne. Er habe sich zu Boden geworfen, geschrien, anderen Kindern weggenommen, was sie gerade in den Händen hatten und das Klassenzimmer verlassen. Anweisungen seitens der Lehrpersonen seien durchgängig ignoriert oder nicht wahrgenommen worden. Es habe im Regelschulsetting einer konstanten 1:1 Begleitung bedurft, um C.___ vor Konflikten bestmöglich zu schützen und ihn nach Zusammenstössen zu beruhigen. Zur Begründung des Antrages auf Unterricht in Sonderschulen wurde ausgeführt, dass es seit Schulbeginn in der 1. Klasse für C.___ trotz sehr hoher personeller Ressourcen in der ISM für C.___ schwierig gewesen sei, sich überhaupt auf Anweisungen und Aufträge einzulassen oder im Klassenzimmer zu verweilen. Ständiges Herausrennen aus dem Klassenzimmer, wiederholtes Verweigern von Arbeitssequenzen und ein sehr unruhiges, sprunghaftes Verhalten hätten gezeigt, dass es C.___ im aktuellen Setting nicht möglich war, zur Ruhe zu kommen und sich auf Lerninhalte einzulassen. Es sei für C.___ in der Regelschule trotz enger und sehr hoch ressourcierter ISM-Begleitung nicht möglich gewesen, von den dortigen Lernangeboten zu profitieren, sich in die vorgegebenen Strukturen einzugliedern, sich an Regeln zu halten und Teil des Klassenverbands zu sein. Damit sich C.___ ganzheitlich gesund entwickeln, sich auf das Lernen einlassen und vor grenzüberschreitenden Situationen geschützt werden könne, erachtete das Zentrum […] – Tagesschulen [...] den Wechseln in ein sonderschulisches Angebot zum baldmöglichsten Zeitpunkt als sehr wichtig. Dem Kurzprotokoll zum runden Tisch für C.___ vom 13. Januar 2025 ist zu entnehmen, dass C.___ in der [...] gut angekommen war. In der [...] habe er kommunikativ und interessiert an allem gewirkt. Er habe einen sehr grossen Bewegungsdrang und seine Konzentrationsphasen seien sehr kurz. Seine Aufmerksamkeit sei sehr unterschiedlich und habe viele Unterbrüche. Seine Frustrationstoleranz sei kurz und breche jeweils plötzlich ein. Allgemein finde er schwer ins Arbeiten ein. Er habe sich sehr gut in die Gruppe eingefunden, habe gute Ideen und es mache viel Spass mit ihm, wobei ihm die kleine Gruppe sicher zugute komme. In der Verfügung über den Unterrichtsausschluss vom 7. April 2025 wurde ausserdem festgehalten, dass C.___ durch sein Verhalten den ordentlichen Schulbetrieb in der Primarschule erheblich beeinträchtige. C.___’s Beschulung habe sich seit dem Schuljahresbeginn August 2024 nicht so entwickelt, dass diese einer ISM Umsetzung entspreche. C.___ werde ohne ISM-Betreuung in keiner Art und Weise am Unterricht teilnehmen können und er sei im Klassen- wie auch im Einzelsetting immer weniger führbar. C.___ habe im Werkunterricht ein Kind mit dem Hammer geschlagen, schlage Kinder, wenn diese nicht machten, was er möchte und C.___ schreie und werfe sich auf den Boden, wenn er seinen Willen nicht durchsetzen könne. Sämtliche Fachpersonen, welche an der Beschulung von C.___ beteiligt seien, äusserten sich klar dahingehend, dass eine Regelbeschulung für C.___ nicht möglich sei.

4.4 Ob die Abklärung und der Antrag des SPD vom 15. Dezember 2022 als Grundlage für die Verfügungen vom 14. März 2025 und 15. April 2025 i.S.v. § 35 Abs. 1 und 2 VSG ausreichend waren, kann vorliegend offen bleiben. Inzwischen klärte der SPD den Anspruch von C.___ auf Sonderschulung ab und stellte am 24. Juni 2025 Antrag auf eine separative Sonderschulung im Grundangebot (Bedarfsstufe 1). Damit entspricht die aktuell gültige Verfügung vom 15. April 2025, mit welcher der Unterricht in Sonderschulen bis 31. Juli 2025 angeordnet wurde, den Abklärungen und dem Antrag des SPD vom 24. Juni 2025. Eine Rückweisung an die Vorinstanz würde zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der SPD Bericht vom 15. Dezember 2022 grundsätzlich einen Sonderschulbedarf ausweist und es durch die weggefallene ISM nicht mehr anders möglich war C.___ angemessen zu beschulen. Das DBK sah dann aufgrund der Umstände und in nachvollziehbarer Weise keine andere Möglichkeit, als vorübergehend die separative Beschulung bis ein definitiver Abklärungsbericht vorliegt. Eine andere Massnahme wäre weder zweckmässig noch möglich gewesen, um kurzfristig den Bedarf von C.___ abzudecken.

Es erübrigt sich daher auch auf die Rügen der Beschwerdeführerin, dass im Jahr 2022 kein vollständiger schulpsychologischer Test stattgefunden habe und dass der Intelligenztest im […] nicht abgeschlossen worden sei, einzugehen. Dasselbe gilt für die Rügen, dass es sich um ein überfordertes Lehrpersonal handle oder die ISM ohne qualifiziertes Personal durchgeführt worden sei. Die Umstände sprechen klar dafür, dass die ISM trotz zahlreicher Bemühungen und Kompromisslösungen wie dem Splitting-Modell nicht mehr durchführbar war.

Die Angelegenheit kann aufgrund der vorliegenden Akten und den umfangreichen Stellungnahmen ohne Weiteres beurteilt werden. Von weiteren Erhebungen wie Partei-, Zeugenbefragung oder dem Beizug weiterer Akten ist nichts weiter Relevantes zu erwarten. In antizipierter Beweiswürdigung sind entsprechende Begehren abzuweisen, soweit sie überhaupt qualifiziert gestellt worden sind.

5.1 Gemäss Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) muss im Übrigen alles staatliche Handeln verhältnismässig sein. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2020, N 514 mit Verweis auf BGE 145 II 70 E. 3.5). Adressaten des Verhältnismässigkeitsprinzips sind alle staatlichen Organe bzw. alle Träger öffentlicher Aufgaben, folglich auch die Vorinstanz (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 514).

5.2 Der Unterricht muss für die einzelnen Schulkinder angemessen und geeignet sein und genügen, um sie angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (vgl. BGE 138 I 162 E. 3.1 S. 164; 133 I 156 E. 3.1 S. 158; vgl. auch Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen [BehiG, SR 151.3]). Wird die Ausbildung der Kinder und Jugendlichen in einem Mass eingeschränkt, welches die Chancengleichheit nicht mehr wahrt, bzw. erhalten sie Lehrinhalte nicht vermittelt, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten, ist der Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht verletzt (vgl. BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354 mit Hinweisen). Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst insofern nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein darüberhinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden (vgl. BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13 mit Hinweisen).

5.3 Die vom DBK angeordnete Massnahme der Beschulung in einer Sonderschule, die den Empfehlungen von Fachpersonen (SPD) entspricht, kann als geeignet, erforderlich und zumutbar eingestuft werden. Auch wenn die Beschwerdeführerin den Besuch der Regelschule, allenfalls mit ISM, als angemessener empfindet, sehen dies Fachpersonen anders, wobei die von der Beschwerdeführerin eingebrachten Fachmeinungen (testpsychologische Abklärung der Psychiatrie […], Bestätigung über privaten Förderunterricht etc.) die Abklärungen des SPD vom 24. Juni 2025 nicht zu entkräften vermögen. Die Abklärungen des SPD vom 24. Juni 2025 werden ausserdem durch diverse Berichte (Zweckverband B.___, Zentrum […] etc.) untermauert. Es ist erstellt, dass C.___ Defizite hat, und diesen in einer Sonderschule angemessen begegnet werden kann, was in einer Regelschule (auch mit ISM) nicht der Fall ist. Ein Anspruch auf Besuch der Regelschule kann nach dem VSG nicht gewährt werden.

6. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Umständehalber bzw. durch die wiederkehrenden anzufechtenden Verfügungen sind für das von der Beschwerdeführerin am 24. März 2025 eingeleitete Beschwerdeverfahren keine Kosten zu erheben. Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin aufgrund des Ausgangs des Verfahrens die Gerichtskosten inkl. Urteilsgebühr im Umfange von CHF 800.00 zu tragen.

7. Der Beschwerdeführerin ist als unterliegende Partei keine Parteientschädigung zuzusprechen. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen (§ 77 VRG). Eine Ausnahme wird für kleinere und mittlere Gemeinden gemacht, die weniger als 10'000 Einwohner aufweisen und daher wohl über keinen eigenen Rechtsdienst verfügen und sich in komplexeren Angelegenheiten durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen müssen (vgl. SOG 2010 Nr. 20; Urteile des Bundesgerichts 1P.651/2004 E. 6; 1P.297/2002 E. 6). Es handelt sich vorliegend nicht um eine komplexe Streitsache, weshalb dem Zweckverband B.___ keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Zudem war der Zweckverband weder verfügungsbetroffen noch Partei im laufenden Verfahren.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten des Verfahrens von CHF 800.00 zu bezahlen.

3. Die Anträge um Ausrichtung einer Parteientschädigung werden abgewiesen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die Gerichtsschreiberin

Thomann Zimmermann