Verwaltungsgericht

 

 

 

 

 

 

Urteil vom 1. September 2016

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli   

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

A.___ vertreten durch Dr. Corinne Saner,

 

Klägerin

 

 

 

gegen

 

 

 

 

Gemeinde 

 

Beklagte

 

 

 

betreffend     Dienstaltersgeschenk

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. A.___ arbeitete als Lehrperson für die Volksschule vom 16. April 1987 bis Ende 2013 für die Einwohnergemeinde Gemeinde. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2011 teilte ihr das Departement für Bildung und Kultur (DBK) mit, sie erhalte per 15. April 2012 eine Treueprämie für 25 Dienstjahre, nämlich einen bezahlten Urlaub von 4 Schulwochen oder den entsprechenden Gegenwert in Geld. Im November 2013 erhielt sie die entsprechende Treueprämie von der Arbeitgeberin ausbezahlt.

 

2. Am 23. Januar 2015 forderte A.___ von der Gemeinde das ihr zustehende Dienstaltersgeschenk, und zwar anstelle einer Wappenscheibe ein Geschenk von bleibendem Wert. Die Gemeinde lehnte diese Forderung mit Schreiben vom 16. Februar und 23. April 2015 ab, weil die Klägerin wegen der ihr gewährten Urlaube weniger als 25 Jahre bei der Stadt gearbeitet habe.

 

3. Am 14. Dezember 2015 liess A.___ (im Folgenden: Klägerin) die Gemeinde (im Folgenden: Beklagte oder Gemeinde) einklagen mit dem Rechtsbegehren, die Beklagte sei zu verpflichten, der Klägerin ein Dienstaltersgeschenk von bleibendem Wert im Gegenwert von CHF 1‘120.00 zu gewähren, zuzüglich 5 % Zins seit 16. April 2013, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

 

Die Gemeinde verlangte am 19. Januar 2016, die Klage sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen.

 

In der Replik vom 9. Februar bzw. der Duplik vom 5. April 2016 hielten die Klägerin und die Beklagte an ihren Begehren fest.

 

Anlässlich der Instruktionsverhandlung vom 20. Juni 2016 wurden die Parteien und mehrere Auskunftspersonen befragt (vgl. separates Protokoll), zudem verschiedene Protokolle und Schreiben zur Entstehung und Auslegung des Gesamtarbeitsvertrags sowie Auszüge aus den Personaldossiers von Stadt und Kanton zu den Akten genommen. Die Parteien blieben bei ihren Anträgen; auf eine Hauptverhandlung verzichteten sie.

 

4. Für die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und an der Instruktionsverhandlung wird auf die Akten verwiesen; soweit erforderlich, ist im Folgenden darauf einzugehen.

 

 

II.

 

1.1 Die Klägerin stand als Lehrperson der Volksschule bis 31. Dezember 2013 in einem öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis zur Gemeinde. Sie macht gegenüber der Beklagten eine Forderung geltend, die sich auf dieses Anstellungsverhältnis stützt. Nach § 48 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) urteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz über vermögensrechtliche Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur zwischen öffentlichen Funktionären und Gemeinden (lit. a) wie auch über Streitigkeiten aus öffentlich-recht­lichen  Anstellungsverträgen, soweit diese vermögensrechtlicher Natur sind (lit. b). Das eingeklagte Dienstaltersgeschenk bzw. dessen Surrogat wird von der Klägerin mit einem Wert von CHF 1‘120.00 beziffert. Nach Auffassung der Beklagten beträgt der Wert ihres eigenen Dienstaltersgeschenkes weniger. Es handelt sich aber jedenfalls um eine vermögensrechtliche Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur im Sinne von § 48 GO (vgl. dazu SOG 2013 Nr. 16), stütze sich diese nun auf den Anstellungsvertrag mit der Gemeinde, die Dienst-und Gehaltsordnung der Gemeinde (DGO), den Gesamtarbeitsvertrag zwischen dem Kanton Solothurn und den Personalverbänden (GAV) oder auf die gesetzlichen Regelungen für die Besoldung der Lehrkräfte. Das Verwaltungsgericht ist deshalb zur Beurteilung der Klage zuständig.

 

1.2 Klägerin und Beklagte sind unstrittig partei- und prozessfähig und die Klägerin hat ein schützenswertes Interesse am Entscheid über die Forderung. Die Sache ist nicht anderweitig rechtshängig und darüber ist noch nicht rechtskräftig entschieden. Insbesondere hat die Gemeinde zu Recht nicht über den Streitgegenstand eine Verfügung nach dem Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1) erlassen, verweist doch dieses in § 200 Abs. 3 die Lehrkräfte an den Volksschulen für den Rechtsschutz auf die Gesetzgebung über das Staatspersonal, welches Verfügungen der Anstellungbehörden nur für nicht-vermögensrechtliche Anstände aus dem Anstellungvertrag zulässt (§ 53 Abs. 1 Gesetz über das Staatspersonal [StPG], BGS 126.1). Auch das Volksschulgesetz vom 14. September 1969 (VSG, BGS 413.111) verweist in § 87^quinquies für Rechtsschutz und Rechtspflege aus dem Anstelllungsvertrag auf § 53 StPG. Dasselbe gilt für die Dienst- und Gehaltsordnung für die Lehrpersonen der Gemeinde (DGOL) vom 25. Juni 2002 (§ 4).

 

Die GAV-Kommission (GAVKO) ist nach Auskunft der Parteien und der dahinter stehenden Verbände mit der Streitsache nicht (mehr) befasst, ein Schiedsgerichtsverfahren nach § 24 GAV ist nicht hängig.

 

Die Prozessvoraussetzungen der Zivilprozessordnung (Art. 59 ZPO, SR 272), die nach § 58 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) sinngemäss anzuwen­den sind, sind somit erfüllt, der verlangte Kostenvorschuss (§ 76^ter Abs. 2 VRG) ist geleistet. Auf die Klage ist deshalb einzutreten.

 

2. Die Klägerin stützt ihre Forderung auf ihr (früheres) öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis als Volksschullehrerin mit der Gemeinde. Es ist deshalb zu klären, welchen Regeln dieses Dienstverhältnis unterstand. Da die entsprechenden Be­stimmungen im Verlauf der Zeit immer wieder änderten, ist zudem zu klären, welche Regeln in zeitlicher Hinsicht zur Anwendung gelangen.

 

2.1 Nach Art. 105 der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV, BGS 111.1), in Kraft seit 1. Januar 1988, errichten und führen die Einwohnergemeinden die Volksschulen (seit Anfang 2014 mit Ausnahme der sonderpädagogischen Institutionen). Der Kanton beteiligt sich an den Kosten, errichtet und führt die übrigen öffentlichen Schulen und beaufsichtigt alle Schulen. Das war schon so unter der Herrschaft der früheren Kantonsverfassung. Seit jeher standen also die Lehrkräfte der Volksschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit der (Schul-) Gemeinde, früher als Beamte, seit 2001 als Angestellte. Und schon immer war für die Bestimmung des Inhalts dieses Dienstverhältnisses, insbesondere des Lohns und der finanziellen Nebenleistungen, grösstenteils der Kanton zuständig. Im Einzelnen richtet(e) sich das Dienstverhältnis nach folgenden gesetzlichen Grundlagen:

 

2.2.1 Auf Gesetzesstufe bestimmt das Volksschulgesetz vom 14. September 1969 (VSG, BGS 413.111) in §§ 40 ff. entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben die Einwohnergemeinden und die Schulkreise (sowie den Kanton für die Sonderpädagogik und einen Teil der Sekundarschule P) als Schulträger der Volksschule. In § 51^bis VSG ist seit 1. Januar 2016 geregelt, dass auf die Anstellungsverhältnisse der Lehrer die Gesetzgebung über das Staatspersonal und der Gesamtarbeitsvertrag (GAV) vom 25. Oktober 2004 Anwendung finden, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt (Revision vom 30. November 2014, Ziffer II. 2. im Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden [FILAG EG]). Separat geregelt werden im Kapitel 5.2. («Anstellungsverhältnisse der Lehrer») sodann (nur mehr) die Anrechnung von Erfahrungsjahren für die Einstufung sowie die Kündigungsfristen und -termine. Im Kapitel 5.4. («Pflichten und Rechte») wird für den Pflichtenkreis der Lehrer auf die Schulgesetzgebung und die darauf beruhenden Regelungen verwiesen (§ 60 Abs. 4 VSG). Anschliessend wird die Möglichkeit einer Pensenreduktion vorgesehen, die Zuständigkeit zur Urlaubsgewährung sowie die Weiterbildung geregelt. In Kapitel 6.1. wird sodann die Organisation der kommunalen Aufsichtsbehörden geregelt und werden die Schulleiter als Anstellungsbehörde bestimmt.

 

In der ursprünglichen Version waren im V. Teil des Gesetzes in §§ 49 ff. die Wählbarkeit der Lehrkräfte geregelt, in den §§ 52 ff. Vorgaben für die Wahlbehörden in den Gemeinden, das Wahlverfahren und die Amtsdauer. Vorschriften zu Lohn, Dienstalterszulagen oder -geschenken waren auch im ursprünglichen Gesetz keine enthalten. In § 62 wurde damals für die Regelung des Gehaltsanspruchs, der Pflichtstundenzahl und der Nebenbeschäftigungen auf die Gesetzgebung über die Lehrerbesoldung verwiesen.

 

2.2.2 Das Gesetz über die Besoldung der Lehrkräfte an der Volksschule vom
8. Dezember 1963 (Lehrerbesoldungsgesetz, LBG, BGS 126.515.851.1) hielt fest, dass die Lehrerbesoldungen von den Einwohnergemeinden unter Mitbeteiligung des Staates aufgebracht würden, und legte die jährliche Grundbesoldung (§ 7), den jährlichen Anstieg (§ 8), Funktionsentschädigungen, Haushalt- und Kinderzulagen, die zulässigen Ortszulagen und die Entschädigungen für Zusatzstunden (§§ 9 - 12) fest. Die Ansprüche auf Dienstaltersehrungen und Besoldungsnachgenuss waren vom Regierungsrat nach den für das Staatspersonal geltenden Vorschriften zu regeln (§ 13 LBG).

 

In der Revision vom 23. September 1990 (GS 91, 755, in Kraft seit 1. Januar 1991) wurde die Kompetenz zur Festlegung der Grundbesoldung und der Teuerungszulagen (sowie des Unterrichtspensums) der Lehrkräfte der Volksschule und der Kindergärten dem Kantonsrat übertragen (§ 7 und 7^bis LBG); § 7^ter übertrug die Regelung weiterer Zulagen und von Urlauben dem Regierungsrat. § 13 LBG wurde aufgehoben, eine explizite gesetzliche Bestimmung über Dienstalterszulagen und -geschenke für die Lehrkräfte gab es im LBG nicht mehr.

 

Mit der Revision des Staatspersonalgesetzes vom 21. Februar 2001 (zur Schaffung von gesetzlichen Grundlagen zum Abschluss von Gesamtarbeitsverträgen) wurden die Kompetenzen zur Regelung der Lehrerlöhne an den Regierungsrat übertragen (Schluss- und Übergangsbestimmungen in § 68 lit. a). § 7 LBG erhielt folgende Fassung: Der Regierungsrat regelt für die Lehrer der Volksschule die Besoldungen (a), die Ausrichtung von Dienstalters-, Sozial- und Teuerungszulagen (b), das wöchentliche Unterrichtspensum (c), die Entschädigung für Zusatzstunden (d), alle übrigen Entschädigungen (e), den Besoldungsanspruch bei Militär-, Zivilschutz- und Ersatzdienstleistungen (f) und die berufliche Alters-, Invaliden- und Hinterlassenenvorsorge gleich wie für das Staatspersonal (g). Als § 7^quater wurde eingefügt, dass die Vorschriften über den Gesamtarbeitsvertrag nach dem Gesetz über das Staatspersonal sowie § 54 des Gesetzes über das Staatspersonal auch auf die Volksschulen und Kindergärten anwendbar seien. Diese Bestimmungen wurden auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesamtarbeitsvertrages in Kraft gesetzt (GS 96, 29).

 

Das Lehrerbesoldungsgesetz wurde per 1. Januar 2016 aufgehoben (Ziffer III. FILAG EG vom 30. November 2014).

 

2.2.3 Im Gesetz über das Staatspersonal vom 27. September 1992 (Staatspersonalgesetz, StPG, BGS 126.1), in Kraft seit 1. August 1993, wird das Dienstverhältnis des solothurnischen Staatspersonals geregelt (§ 1). Es gilt für die Lehrkräfte der Volksschule, soweit die einschlägige Gesetzgebung oder das Gemeinderecht keine Regelungen enthalten, als ergänzendes Recht (§ 3). Das Gesetz regelt im 2. Abschnitt das öffentliche Dienstverhältnis (Begründung, Freistellung und Beendigung, Inhalt und Rechtsschutz) im Einzelnen. Im Kapitel «2.3.2. Rechte» wird in § 45 Abs. 2 (revidiert am 21. Februar 2001, in Kraft seit 1. Januar 2005 [dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des GAV]) festgehalten, dass der Regierungsrat die Besoldungen (lit.a), die Ausrichtung von Dienstalters-, Sozial- und Teuerungszulagen (lit. b), alle übrigen Entschädigungen sowie den Besoldungsanspruch bei Militär-, Zivilschutz- und Ersatzdienstleistungen regelt. In § 45^bis ist bestimmt, dass der Regierungsrat mit den Personalverbänden für das Staatspersonal einen Gesamtarbeitsvertrag (GAV) abschliessen kann, der grundsätzlich für sämtliches Personal gilt (Abs. 1 und 2).

 

In der Revision vom 8. November 2000 (Abschaffung des Beamtenstatus, in Kraft seit 1. August 2001) wurde in § 94 als Übergangsbestimmmung eingefügt, dass sich die Dienstverhältnisse der Lehrkräfte ab diesem Zeitpunkt nach den für die Angestellten des Kantons geltenden Vorschriften richteten, soweit dieses Gesetz keine Abweichungen vorsehe.

 

Bis zur Revision des Staatspersonalgesetzes vom 21. Februar 2001, in welcher dem Regierungsrat die Kompetenz zum Abschluss eines Gesamtarbeitsvertrages übertragen wurde, lag die Zuständigkeit zur Regelung der Besoldung wie auch der Dienstalters-, Sozial- und Teuerungszulagen (des Staatspersonals) beim Kantonsrat; dem Regierungsrat delegiert waren die sonstigen Entschädigungen und die Regelung der Besoldungsansprüche bei Militär- und Zivilschutzdienst (§ 45 Abs. 2 StPG).

 

2.2.4 Im Gemeindegesetz vom 16. Februar 1992 (GG, BGS 131.1) waren die Lehrer und Lehrerinnen als Beamte und Beamtinnen der Gemeinden aufgeführt (§ 133). Jede Gemeinde hatte nach § 105 lit. a zudem eine Schulkommission zu wählen und nach § 121 die Rechte und Pflichten des haupt- und nebenamtlichen Gemeindepersonals in einer Dienst- und Gehaltsordnung festzuhalten.

 

Seit der Revision des Staatspersonalgesetzes vom 8. November 2000 (Abschaffung des Beamtenstatus) heisst es in § 133 Abs. 4 GG, für die Anstellung der Lehrer und Lehrerinnen gelte die Schulgesetzgebung. Und in § 200 GG wurde als Absatz 3 eingefügt, dass sich der Rechtschutz der Lehrkräfte an den Volksschulen nach der Gesetzgebung über das Staatspersonal richte.

 

2.3.1 Am 24. Januar 1964 hatte der Regierungsrat in Ausführung von § 13 LBG (vgl. oben Erw. 2.2.2) Vollzugsbestimmungen zum Lehrerbesoldungsgesetz (BGS 126.515.851.2, nicht in GS) erlassen. Darin war «bis zum Erlass der Vollziehungsverordnung» unter Ziffer «VI. Dienstaltersehrungen» geregelt, dass «Lehrkräften … nach treuer Pflichterfüllung folgende Dienstaltersgeschenke überreicht» würden: Bei Vollendung des 25. Dienstjahres ein Geldgeschenk in der Höhe einer vollen Monatsbesoldung (Ziff. 1 lit. a). Für die Anspruchsberechtigung auf ein Dienstaltersgeschenk würden nur die an den öffentlichen solothurnischen Schulen oder an einer staatlichen oder staatlich anerkannten solothurnischen Anstalt absolvierten Dienstjahre berücksichtigt (Ziff. 2). Die Dienstaltersgeschenke seien von den Schulgemeinden auf entsprechende Mitteilung des Erziehungs-Departemen­tes auszurichten und auf der Eingabe über die Besoldungskosten zur Geltendmachung des Staatsanteils aufzuführen (Ziff. 3).

 

Diese Vollzugsbestimmungen wurden durch die Vollzugsverordnung zum Lehrerbesoldungsgesetz vom 12. April 1994 (VV LBG, BGS 126.515. 851.12), die sich auf § 7^ter LBG stützte, abgelöst. Darin wurde in § 11 bestimmt, dass den Lehrkräften an der Volksschule nach Vollendung des 20. Dienstjahres und sodann nach je 5 weiteren Dienstjahren Dienstalterszulagen im Wert einer Monatsbesoldung einschliesslich Teuerungszulage und Anteil 13. Monatslohn ausgerichtet würden (Abs. 1). Durch Urlaub unterbrochene Dienstjahre würden angerechnet, wenn die Dauer des Urlaubs 3 Monate pro Schuljahr nicht überschreite, wobei Studienurlaube nach § 69 VSG nicht als Urlaub gälten. Bei längerem Urlaub werde die Dienstzeit vor und nach dem Wiedereintritt oder der Wiederaufnahme der Arbeit voll berücksichtigt (Abs. 3).

 

In der Fassung vom 24. September 1996 (GS 93, 1152) wurden die Dienstalterszulagen im praktisch unverändert lautenden § 28 Abs. 1 geregelt. Durch Urlaub unterbrochene Dienstjahre wurden neu angerechnet, wenn die Dauer des Urlaubs sechs Monate pro Kalenderjahr nicht überschritt (Abs. 2). Im weitern wurde die Meldung des Anspruchs auf eine Dienstalterszulage an die zuständigen Schulträger neu der Abteilung Personelles des Amts für Volksschule und Kindergarten übertragen (Abs. 5). Am 18. März 1997 wurde bei der Bemessung der Dienstalterszulage der Einbezug des 13. Monatslohnes (rückwirkend per 1. Februar 1997) gestrichen.

 

Das Dienstaltersgeschenk (im engern Sinn) – also eine Wappenscheibe oder ein anderes Geschenk – war nie Gegenstand dieser Verordnung. Die Verordnung blieb formell in Kraft bis am 31.7.2012; aufgehoben wurde sie mit Beschluss vom
29. November 2011 in der Schlussbestimmung [III. 1.] einer Änderung der VV VSG.

 

2.3.2 Nach dem Kantonsratsbeschluss (KRB) vom 27. März 1974 über die Ausrichtung von Dienstalterszulagen an das Staatspersonal (der sich auf das alte Staatspersonalgesetz vom 23. November 1941 stützte, BGS 126.551.1) hatte das Staatspersonal Dienstalterszulagen im Wert einer Monatsbesoldung inklusive Teuerungszulagen zu gut nach Vollendung des zwanzigsten Dienstjahres und sodann nach je 5 weiteren Dienstjahren (Ziff. 1). Bei Vollendung des fünfundzwanzigsten Dienstjahres hatte das Staatspersonal neben den Dienstalterszulagen Anspruch auf eine vom Staat gestiftete Wappenscheibe oder ein gleichwertiges, vom Regierungsrat zu bestimmendes Geschenk, jeweils unter Anrechnung eines Betrages von 200 Franken (Ziff. 2). Für die Lehrkräfte an den Volksschulen und Fortbildungsschulen erlasse der Regierungsrat gestützt auf § 13 des Lehrerbesoldungsgesetzes die Neuregelung über Dienstalterszulagen nach den für das Staatspersonal geltenden Vorschriften. Die Bestimmungen über die Abgabe von Wappenscheiben oder andere zusätzliche Geschenke fielen jedoch in die Zuständigkeit des Arbeitgebers (Ziff. 5). Mit dem Vollzug beauftragt war der Regierungsrat (Ziff. 7).

 

Mit KRB vom 26. Februar 1992 wurde Ziff. 2 dergestalt geändert, dass der Teilsatz «jeweils unter Anrechnung eines Betrages von 200 Franken» gestrichen wurde.

 

In der Vollzugsverordnung vom 10. Mai 1974 (BGS 126.551.2) zum KRB vom
27. März 1974 regelte der Regierungsrat für das Staatspersonal die Ausrichtung der Dienstalterszulagen (Ziff. 1), hielt fest, wie die Wappenscheibe oder das gleichwertige Geschenk zu übergeben seien (Ziff. 2) und regelte die Anrechnung der Dienstjahre und die Berücksichtigung von Urlauben (Ziff. 3). Ein durch Urlaub unterbrochenes Dienstjahr wurde angerechnet, wenn die Dauer des Urlaubs 3 Monate nicht überschritt (Ziff. 4).

 

Am 29. Juni 1993 erliess der Regierungsrat die Verordnung über die Umwandlung von Dienstalterszulagen in Urlaub (BGS 126.353.6), worin den Staatsbediensteten, ausgenommen die Lehrkräfte an kantonalen Schulen, die Möglichkeit gegeben wurde, Dienstalterszulagen in Urlaub (von 20 Arbeitstagen) umzuwandeln. Die Verordnung stützte sich auf die Vollzugskompetenz des Kantonsratsbeschlusses vom 27. März 1974.

 

2.3.3 In der Verordnung des Kantonsrates über Dienstalterszulagen und -geschen­ke des Staatspersonals und der Lehrkräfte an den Volksschulen vom 30. Oktober 1996 (BGS 126.551.1), die sich auf § 3 und § 45 Abs. 2 StPG stützte und ausdrücklich auch die Lehrkräfte der Volksschule betraf (§ 1), wurde den Mitarbeitern mit einem Vollpensum nach Vollendung des 20. Dienstjahres und sodann nach je fünf weiteren Dienstjahren ein bezahlter Urlaub von vier Wochen zugesprochen (§ 2). Die «Dienstalterszulage» für die Lehrkräfte könne als Monatsgehalt (inklusive Teuerungszulagen) ausgerichtet werden (§ 3). § 4 hielt unter der Überschrift «Dienstaltersgeschenk» fest, dass nach Vollendung des 25. Dienstjahres «die Mitarbeiter oder Mitarbeiterinnen (ausgenommen die Lehrkräfte an den Volksschulen) mit einem Vollpensum Anspruch auf eine Wappenscheibe oder ein gleichwertiges Geschenk von bleibendem Wert» hätten. Bei einem Teilpensum werde der Anspruch anteilmässig gekürzt; zur Berechnung des Geschenkwertes sei das durchschnittliche Pensum der letzten fünf Jahre massgebend. Der Regierungsrat wurde mit dem Vollzug beauftragt, insbesondere auch der Form der Ausrichtung des Dienstaltersgeschenks. In Kraft gesetzt wurde die Verordnung auf den 1. Februar 1997, aufgehoben die kantonsrätliche Verordnung vom 27. März 1974 (oben Ziff. 2.3.1).

 

Diese Verordnung blieb bis zur Geltung des GAV in Kraft und wurde formell mit RRB Nr. 2007/1108 vom 25. Juni 2007 aufgehoben, gleich wie auch die Vollzugsverordnung zum Kantonsratsbeschluss vom 27. März 1974 und die Verordnung über die Umwandlung von Dienstalterszulagen in Urlaub [oben Ziff. 2.3.2].)

 

2.3.4 Am 24. März 2001 erliess der Regierungsrat eine Verordnung über das Anstellungsverhältnis und die Besoldung der Lehrpersonen an der Volksschule (Anstellungsverordnung Volksschule, BGS 413.121.2). Diese trat auf den 1. August 2001 in Kraft und regelte im Wesentlichen die Übergang vom Beamten- zum Anstellungsverhältnis. In § 2 wurde festgehalten, dass auf die Lehrpersonen an der Volksschule die Vorschriften der Gesetzgebung über das Staatspersonal Anwendung fänden, soweit nicht in dieser Verordnung oder in der Gesetzgebung über die Volksschule Ausnahmen vorgesehen seien. In Abschnitt «IV. Zulagen» steht in § 15, dass die Ausrichtung von Dienstalters-, Sozial- und Teuerungszulagen an Lehrpersonen der Volksschule sich nach der Gesetzgebung über das Staatspersonal richte.

 

Auch diese Verordnung blieb bis zum GAV in Kraft und wurde formell mit RRB Nr. 2007/1108 vom 25. Juni 2007 aufgehoben.

 

2.3.5 Mit Beschluss vom 25. Juni 2007 erliess der Regierungsrat die Verordnung über das Personalrecht (Personalrechtsverordnung, PRV, BGS 126.31). Diese stützt sich auf § 54 StPG und regelt unter anderem Einreihung und Einstufung, die Besetzung von Stellen und die Zuständigkeiten für verschiedene Entscheidungen. In § 17 Abs. 1 lit. m wird das Personalamt für zuständig erklärt zur Feststellung des Anspruchs auf bezahlten Urlaub als Treueprämie (§ 168 GAV), in lit. n zur Feststellung und Kürzung des Anspruchs auf ein Dienstaltersgeschenk (§ 171 GAV).

 

2.4 Der Gesamtarbeitsvertrag vom 25. Oktober 2004 (GAV, BGS 126.3), der zwischen dem Kanton Solothurn, vertreten durch den Regierungsrat, und dem Solothurnischen Staatspersonal-Verband (StPV), dem Verband Lehrerinnen und Lehrer Solothurn (LSO) sowie weiteren Verbänden abgeschlossen worden war, stützt sich auf § 45^bis StPG und auf § 7^quater LBG. Die Einwohnergemeinden als Arbeitgeberinnen der Lehrkräfte der Volksschule sind nicht Vertragspartner, waren aber über den Verband der Solothurnischen Einwohnergemeinden (VSEG) an der Ausgestaltung des GAV beteiligt.

 

Der GAV enthält in einem ersten Teil die Schuldrechtlichen Bestimmungen (SB), die das Verhältnis unter den Vertragsparteien regeln. Anschliessend folgen die Normativen Bestimmungen (NB), welche die arbeitsrechtlichen Beziehungen zwischen den Arbeitgebern und den Arbeitnehmenden regeln. Sie gelten zwingend und dürfen nicht zuungunsten der Arbeitnehmenden verändert werden. Der Allgemeine Teil der Normativen Bestimmungen (NB AT) gilt für alle dem GAV unterstehenden Arbeitnehmenden, der Besondere Teil der Normativen Bestimmungen (NB BT) regelt Abweichungen von einzelnen Bestimmungen des Allgemeinen Teils oder Ergänzungen dazu, welche nur für besondere Personalgruppen gelten.

 

2.4.1 In den SB ist in § 3 Abs. 2 festgehalten, dass Verfassung und Gesetz dem GAV vorgehen. Können dem GAV und dem Gesetz keine Vorschriften entnommen werden, so gelten die anerkannten Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts und, wo auch solche fehlen, sinngemäss die Bestimmungen des Schweizerischen Obligationenrechts. In § 4 wird unter der Überschrift «Verhältnis zu anderem Recht» geregelt, dass bestimmte (in den NB genannten) Verordnungen bis zum Abschluss von weiteren Verhandlungen zwischen den GAV-Parteien in Kraft bleiben (Abs. 1). Bei anderen Verordnungen, die im Widerspruch zum GAV stehen, gilt der GAV (Abs. 2). Andere personalrechtliche Normen (Weisungen, Dienstbefehle etc.) sind mit dem Inkrafttreten des GAV aufgehoben (Abs. 3).

 

Nach § 9 GAV wird eine GAV-Kommission (GAVKO) eingesetzt, die auf Antrag der Vertragsparteien tätig wird und Streitigkeiten (Auslegung und Anwendung des GAV) behandelt. Die GAVKO hat nach § 10 insbesondere den Vollzug und die Anwendung der Bestimmungen des GAV zu überwachen (lit. a), strittige Bestimmungen des GAV auszulegen, die über den Einzelfall hinaus Bedeutung haben (lit. b), Änderungen und Weiterentwicklungen des GAV vorzubereiten (lit. c).

 

Nach § 24 GAV entscheidet ein Schiedsgericht endgültig über Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien, über welche in der GAV-Kommission keine Einigung erzielt wurde, wenn es um Auslegung und Anwendung der Schuldrechtlichen Bestimmungen geht (lit. a) sowie bei Auslegung und Anwendung der Normativen Bestimmungen, die über den Einzelfall hinaus Bedeutung haben (kollektive Streitigkeiten) mit Ausnahme von Lohnveränderungen (lit. b).

 

2.4.2 In den NB AT ist im Kapitel D (Inhalt des Anstellungsverhältnisses) zunächst die Arbeitszeit geregelt (§§ 68 ff.). In § 90 steht, dass Absenzen wegen Krankheit, Unfall, Ferien, Militärdienst, Zivil- und Zivilschutzdienst, Teilnahme an bewilligten Kursen und Tagungen, Ausübung öffentlicher Ämter bis zu 10 Arbeitstagen pro Jahr sowie Absenzen nach § 111 ff. GAV für die Zeitermittlung wie Arbeitszeit behandelt würden. In §§ 111 ff. ist der Urlaub geregelt, sowohl der bezahlte (§ 114 ff.) wie der unbezahlte (§ 122 ff.). Das Anstellungsverhältnis wird durch einen Urlaub nicht unterbrochen (§ 112 Abs. 1). Die maximale jährliche Urlaubsdauer beträgt für bezahlten Urlaub 20 Tage, wobei Urlaube aus persönlichen und familiären Gründen sowie der Mutterschaftsurlaub unberücksichtigt bleiben (§ 121). Unbezahlter Urlaub führt zu anteilsmässiger Kürzung des 13. Monatslohnes und der Ferien (§ 125). Der Mutterschaftsurlaub ist nicht im gleichen Unterabschnitt («b. Arbeitszeit, Ferien und Urlaub») geregelt, sondern in §§ 190 ff. (im Unterabschnitt «d. Leistungen bei Krankheit, Unfall, Militärdienst und Mutterschaft»), wobei in § 192 Abs. 3 für unbezahlten Mutterschaftsurlaub die allgemeinen Bestimmungen über unbezahlten Urlaub für anwendbar erklärt werden.

 

In den §§ 168 ff. (im Unterabschnitt «c. Lohn, Kinderzulage, Spesenentschädigung und Treueprämie) ist in Ziff. 3 («Treueprämie») der Anspruch auf bezahlten Urlaub nach 15, 20, 25 Dienstjahren etc. geregelt. Zur Berechnung des Urlaubsanspruchs ist das durchschnittliche Pensum der letzten fünf Jahre massgebend (§ 168 Abs. 2). Der Urlaub muss bis zur Entstehung des nächsten Urlaubsanspruchs bezogen werden (§ 169) und kann ganz oder teilweise in Geld umgewandelt werden (§ 172). Als «Geschenk» haben daneben Arbeitnehmende mit einem Vollpensum Anspruch auf eine Wappenscheibe oder ein gleichwertiges Geschenk von bleibendem Wert nach Vollendung des 25. Dienstjahres. Bei einem Teilpensum wird der Anspruch anteilsmässig gekürzt, wobei das durchschnittliche Pensum der letzten fünf Jahre massgebend ist (§ 171). Eine Regelung zur Berechnung von Dienstjahren ist weder in den NB AT des GAV, noch in den NB BT Verwaltung enthalten.

 

2.4.3 In den NB BT Volksschule sind in §§ 340 ff. im Kapitel E umfangreiche ergänzende bzw. abweichende Bestimmungen zum Inhalt des Arbeitsverhältnisses der Lehrkräfte enthalten. Hinsichtlich der Urlaube ist in § 345 nur die Frist, innert welcher ein Gesuch einzureichen ist und bei wem dies zu geschehen hat, geregelt.

 

Im Unterabschnitt 2.b («Lohn, Lohnnebenleistungen, Treueprämie») ist in § 368 (unter Hinweis auf § 18 LBG) die Anrechnung von Schuldienst für die Bestimmung des Lohnes geregelt, in § 369 (mit Hinweis auf § 19 LBG) die Berechnung der Dienstjahre, wobei Schuldienst von weniger als einem halben Jahr bei der Berechnung der Dienstjahre nicht berücksichtigt wird. Für die Lohnnebenleistungen wird in § 377 auf den Anhang 2 (§ 396 ff.) verwiesen.

 

Die Treueprämie ist in § 378 wie folgt geregelt: «Durch Urlaub unterbrochene Dienstjahre werden angerechnet, wenn die Dauer des Urlaubs sechs Monate pro Kalenderjahr nicht überschreitet. Bei Austritt aus dem Schuldienst oder längerem Urlaub wird die Dienstzeit vor und nach dem Wiedereintritt oder der Wiederaufnahme der Arbeit voll berücksichtigt (Abs. 1). Der Bezug des Treueprämienurlaubs erfolgt an mindestens fünf aufeinanderfolgenden Arbeitstagen (Abs. 1^bis, eingefügt am 8. Mai 2012, in Kraft seit 1. August 2012). Kommunale Regelungen über Treueprämien und Dienstalterszulagen haben keine Geltung (Abs. 2)».

 

2.4.4 Bis auf die Ergänzung von § 378 Abs. 1^bis gelten diese Bestimmungen seit Beginn der Geltung des GAV unverändert.

 

2.5.1 Im Gemeinderecht der Beschwerdegegnerin, der DGOL (vgl. oben Ziff. 1.2), in Kraft seit 1. August 2002, aufgehoben per 1. Januar 2015, stand in § 1, dass das Reglement das Dienstverhältnis der Lehrpersonen an den Stadtschulen sowie der Kindergärtnerinnen und Kindergärtner regle. Soweit das Reglement nichts anderes bestimme, fänden für das Dienstverhältnis der Lehrpersonen die Vorschriften der einschlägigen kantonalen Volksschulgesetzgebung Anwendung (§ 4 Abs. 1), insbesondere das VSG, das LBG, die darauf gestützten Verordnungen des Kantons- und des Regierungsrates, das StPG, die StPV und die Verordnung über die Dienstalterszulagen und -geschenke des Staatspersonals und der Lehrkräfte an den Volksschulen vom 30. Oktober 1996. § 4 Abs. 2 hielt fest, dass das Reglement ergänzend zur kantonalen Gesetzgebung gälte, § 4 Abs. 3, dass zudem die §§ 31^ter, 34 und 51 der Dienst- und Gehaltsordnung für das Personal der Einwohnergemeinde vom 15. Januar 1974 (DGO) Anwendung fänden. Das Reglement enthielt im Weitern Vorschriften über die Aufgaben der Lehrkräfte, die Anstellungsbehörden, das Pensum, Versicherung, Ferien und Urlaub. In der Gehaltsordnung wurde in § 15 für die Gehälter der Volksschullehrpersonen auf das LBG und die zugehörige kantonsrätliche Verordnung vom 17. Mai 1995 verwiesen. § 17 hielt fest, dass einmalige Prämien zur Anerkennung ausserordentlicher Leistungen im Rahmen von § 31^ter der DGO auch Lehrpersonen zugesprochen werden könnten. § 19 bestimmte, dass das Dienstaltersgeschenk der Lehrpersonen sich nach § 51 der DGO richte.

 

2.5.2 In der DGO steht und stand in § 51, dass das Gemeindepersonal nach Vollendung des 25. und 40. Dienstjahres bei der Gemeinde bzw. ihren Werken ein Dienstaltersgeschenk und eine Anerkennungsurkunde erhalte. Die Dienstaltersgeschenke würden in der Regel als Naturalgabe ausgerichtet, der Personaldienst bestimme den Wert und entscheide über seine Art nach Anhören der Jubilarin. Der Stadtpräsident übergebe der Jubilarin anlässlich der Dienstaltersehrung das Dienstaltersgeschenk und die Anerkennungsurkunde; der Tag der Dienstaltersehrung sei arbeitsfrei. Regeln über die Berechnung der Dienstjahre und über die allfällige Berücksichtigung von (unbezahlten) Urlauben enthält das Gemeinderecht keine.

 

Seit der Revision vom 9. Dezember 2014, die per 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt wurde, steht in der DGO in § 1, der den Geltungsbereich regelt, in Abs. 2 neu, dass die Volksschullehrpersonen der städtischen Schulen grundsätzlich den speziellen kantonalen Bestimmungen unterstünden. Abweichend und ergänzend fänden die §§ 15^bis Abs. 2 lit. d, 31^ter und § 51 DGO Anwendung.

 

2.6.1 Die Lehrkräfte der Volksschule im Kanton Solothurn waren und sind also – mit Ausnahme der Sonderpädagogik seit 2014 – formell Angestellte der Gemeinden bzw. von Schulkreisen oder Zweckverbänden. Sie unterstanden aber immer schon dem Volksschulgesetz, und die Entlöhnung war im Lehrerbesoldungsgesetz geregelt, sodass der Grossteil der Rechte und Pflichten aus dem Anstellungsverhältnis seit jeher vom Kanton bestimmt wurde. Mit der Aufhebung der Ortszulagen und nach der Abschaffung des Beamtenstatus für die Lehrerschaft verloren die Gemeinderegelungen weiter an Bedeutung, ebenso mit der kantonalen Regelung der vorzeitigen Pensionierung und weiterer Details im Zuge der Angleichung der Anstellungsverhältnisse an diejenigen des Staatspersonals und dann mit dem Abschluss des GAV. Seit 1. Januar 2016 ist nun das LBG aufgehoben und gilt das Staatspersonalgesetz auch für die Lehrkräfte der Volksschule, wobei in § 3 StPG die einschlägige Gesetzgebung und das Gemeinderecht (immer noch) vorbehalten bleiben.

2.6.2 Was im Speziellen die Regelung der Dienstalterszulage bzw. des Dienstaltersgeschenks betrifft, so waren diese für die Lehrkräfte der Volksschule zunächst gestützt auf § 13 LBG als «Anspruch auf Dienstaltersehrung» vom Regierungsrat zu regeln, was dieser in den Vollzugsbestimmungen von 1964 tat, wo er als «Dienstaltersgeschenk» ein Geldgeschenk in der Höhe einer vollen Monatsbesoldung bei Vollendung des 25. Dienstjahres vorsah (oben Erw. 2.2.2 und 2.3.1). Dieses «Dienstaltersgeschenk» war also nach heutiger Bezeichnung eine Dienstalterszulage.

 

1974 regelte der Kantonsrat die «Dienstalterszulagen und –geschenke» gestützt auf das (alte) Staatspersonalgesetz in einem Beschluss neu. Neben den ab dem 20. Dienstjahr alle 5 Jahre wiederkehrenden «Dienstalterszulagen» im Wert einer Monatsbesoldung hatte das Staatspersonal nach 25 Dienstjahren Anspruch auf eine vom Staat gestiftete Wappenscheibe oder ein gleichwertiges Geschenk. Für die Lehrkräfte der Volksschule erlasse der Regierungsrat gestützt auf § 13 LBG die Neuregelung der Dienstalterszulagen nach den für das Staatspersonal geltenden Vorschriften, wobei die Bestimmungen über die Abgabe von Wappenscheiben oder andere zusätzliche Geschenke in die Zuständigkeit des Arbeitgebers fielen (oben Erw. 2.3.2). Seit dieser Zeit wurde vom Gesetzgeber in der Bezeichnung konsequent zwischen Dienstalterszulage und Dienstaltersgeschenk unterschieden.

 

In der Revision des LBG von 1990 fiel die gesetzliche Grundlage von § 13 LBG weg. Neu wurde dafür in § 7 und 7^bis LBG dem Kantonsrat die Kompetenz zur Festsetzung der Grundbesoldung und der Teuerungszulagen übertragen, dem Regîerungsrat in § 7^ter die Regelung weiterer Zulagen und von Urlauben. In der Vollzugsverordnung von 1994 regelte der Regierungsrat dann gestützt auf § 7^ter LBG die «Dienstalterszulagen» für die Lehrkräfte an der Volksschule. Eine Regelung über ein Dienstaltersgeschenk war darin nicht enthalten (oben Erw. 2.3.1).

 

Der Kantonsrat erliess am 30. Oktober 1996 im Rahmen eines Sparpakets die Verordnung über «Dienstalterszulagen und -geschenke des Staatspersonal und der Lehrkräfte an den Volksschulen», worin den Mitarbeitern anstelle der bisherigen Geldzulage ein bezahlter Urlaub von vier Wochen zugesprochen wurde, wobei diese «Dienstalterszulage» den Lehrkräften als Monatsgehalt ausgerichtet werden könne. Der zusätzliche Anspruch bei Vollendung des 25. Dienstjahres auf ein Geschenk blieb bestehen, ebenso, dass dieser Anspruch nicht für die Lehrkräfte an der Volksschule gälte. Diese Rechtsgrundlage blieb bis zum Inkrafttreten des GAV so bestehen (oben Erw. 2.3.3).

 

Seit 1. Januar 2005 gilt nun im kantonalen Recht der GAV (vgl. oben Erw. 2.4). In der Gemeinde galt (spätestens seit 2002) und gilt für die Lehrkräfte der Volksschule die Bestimmung von § 51 DGO.

 

2.7.1 In zeitlicher Hinsicht ist zu entscheiden, welcher Zeitpunkt für das anzuwendende Recht massgebend ist. Erlasse entfalten Rechtswirkungen ab dem Zeitpunkt ihrer Inkraftsetzung und gelten grundsätzlich für Vorgänge, die sich zwischen Inkraftsetzung und Ausserkraftsetzung abspielen, oder anders ausgedrückt: «Rechtssätze wirken für die zur Zeit ihrer Geltung sich ereignenden Sachverhalte» (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, S. 197 f., unter Hinweis auf Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 1983 II, S. 101 ff., 160).

 

Unbefristete Erlasse können nur durch spätere Erlasse gleicher oder höherer Stufe ausser Kraft gesetzt werden, entweder formell durch ausdrückliche Aufhebung, oder materiell durch die Setzung jüngeren Rechts, das dem älteren Recht widerspricht (Tschannen et. al., a.a.O., N 10).

 

Ohne spezielles Übergangsrecht gelten neue Rechtsregeln ab Inkraftsetzung, welche grundsätzlich sofort nach Erlass des Gesetzes erfolgen kann, und werden auf hängige Verfahren angewendet. Hat sich ein Sachverhalt, der zu beurteilen ist, allerdings vollständig unter altem Recht zugetragen und abschliessend verwirklicht, können also die Normadressaten auf den Gang der Ereignisse keinen Einfluss mehr nehmen, gilt in aller Regel das Rückwirkungsverbot, welches Konflikte mit dem Gebot der Rechtssicherheit verhindern soll (Tschannen et. al., a.a.O., S. 200 ff., 203 f.).

 

2.7.2 Das öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnis der Klägerin mit der Gemeinde dauerte bis zum 31. Dezember 2013. Sie macht einen Anspruch aus diesem Anstellungsverhältnis geltend, der sich im Jahr 2012, allenfalls erst 2013 verwirklicht haben soll. Anwendbar ist deshalb das in diesem Zeitraum geltende Recht.

 

Die Beklagte macht geltend, der Anspruch (auf das Dienstaltersgeschenk) habe sich erst im April 2014 verwirklicht, nicht schon 2012. Für die Streitfragen interessierende Rechtsänderungen traten zwischen 2012 und Ende 2014 keine ein. Es ist deshalb auf die Rechtslage in den Jahren 2012/2013 abzustellen.

 

Ob insbesondere die Ausserkraftsetzung des LBG und die seit 1. Januar 2016 geltende neue Regelung von § 51^bis VSG, welche die direkte Anwendbarkeit des Staatspersonalgesetzes und des GAV für die Volksschullehrkräfte vorsieht, am Ergebnis etwas ändern würden, muss offen bleiben.

 

2.8 Im massgebenden Zeitraum in den Jahren 2012 und 2013 war also im kantonalen Recht der GAV in Kraft, der sich auf das LBG, das VSG und das StPG stützte, im Gemeinderecht die DGOL von 2002 und die DGO von 1974.

 

3. Unklar und umstritten ist zunächst, welche Rangfolge unter diesen Regelungen gilt, insbesondere zwischen dem GAV und dem StPG einerseits und dem Gemeinderecht anderseits.

 

3.1 Die Klägerin macht geltend, das Anstellungsverhältnis richte sich gemäss § 5 Abs. 1 GAV nach dem Gesamtarbeitsvertrag. Damit hätten Volksschullehrpersonen wie die übrigen GAV-Unterstellten bei entsprechender Anzahl Dienstjahre Anspruch auf Treueprämie in Form von bezahltem Urlaub und ein Dienstaltersgeschenk. § 171 Abs. 1 lit. a GAV gelte auch für Volksschullehrpersonen, § 378 Abs. 3 GAV schliesse kommunale Regelungen über Treueprämien und Dienstalterszulagen aus. Die Klägerin sei vom 16. April 1987 bis am 31. Dezember 2013 für die Beklagte als Lehrperson tätig gewesen, also mehr als 25 Jahre. Die Schwangerschaftsurlaube dürften bei der Berechnung der Dienstjahre nicht (als fehlende Aktivzeit) berücksichtigt werden, nur die unbezahlten Urlaube von mehr als 6 Monaten Dauer. § 378 Abs. 1 GAV gäbe den Angestellten das Wahlrecht zwischen einer Wappenscheibe oder einem gleichwertigen Geschenk von bleibendem Wert. Die Klägerin habe sich für das gleichwertige Geschenk entschieden.

 

3.2 Die Beklagte macht zunächst geltend, das Anstellungsverhältnis richte sich nicht ausschliesslich nach dem GAV, sondern nur soweit, wie die einschlägige Gesetzgebung oder das Gemeinderecht keine Regelung träfe. Da die Gemeinde von der entsprechenden Rechtsetzungkompetenz Gebrauch gemacht habe, gälten diese Vorschriften, insbesondere § 51 DGO zum Dienstaltersgeschenk. § 378 Abs. 2 GAV sei rechtswidrig; kommunales Recht könne damit nicht aufgehoben werden. Zudem sei die Berechnung der Dienstjahre falsch erfolgt, da die anwendbaren Bestimmungen nicht zwischen besoldetem und unbesoldetem Urlaub unterschieden, also auch die Mutterschaftsurlaube als fehlende Zeit zu berücksichtigen seien. Da zudem nur die Dienstjahre bei der Beklagten zählen könnten, seien die 25 Jahre bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses noch nicht erfüllt gewesen. Schliesslich habe das Dienstaltersgeschenk der Beklagten einen anderen Wert als dasjenige des Kantons, und da der Gleichbehandlungsgrundsatz (für alle städtischen Angestellten) gälte, bestünde höchstens Anspruch darauf. In der Duplik berief sich die Beklagte dann ausdrücklich auf ihre Autonomie als Gemeinde. Da die Volksschule von Verfassung wegen eine Angelegenheit der Gemeinden sei, dürfe der Kanton im Dienstrecht für Lehrpersonen der Volksschule höchstens insoweit gesetzgeberisch tätig werden, als die Gemeinde es unterlasse. Der kantonale Gesetzgeber habe zugunsten des GAV nur auf die ihm zustehende Gesetzgebungskompetenz verzichten können, nicht aber auf diejenige der Gemeinden. Für die Volksschullehrpersonen der Beklagten sei daher – bezüglich Dienstaltersgeschenk – das entsprechende Gemeinderecht anwendbar.

 

3.3.1 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 137 I 236 E. 2.2 S. 237, mit Hinweisen).

 

3.3.2 Nach der kantonalen Verfassung ist die Gemeinde für das Errichten und Betreiben der Volksschule zuständig (Art. 105 KV, vgl. oben Erw. 2.1). Ihr steht im Bereich der Volksschule daher grundsätzlich Autonomie zu, wobei sie allerdings an kantonale gesetzliche Vorgaben gebunden ist. Im Bereich der Anstellungsbedingungen und insbesondere der Entlöhnung der Lehrkräfte war nach der dargelegten Entwicklung des kantonalen Rechts (oben Erw. 2.2.1 bis 2.3.3) der Entscheidungsspielraum der Gemeinde immer beschränkt; er ist zudem im Verlauf der letzten Jahrzehnte stetig kleiner geworden. Heute besteht diesbezüglich keinerlei Autonomie mehr. Die Gemeinde kann auf den Lohn keinen Einfluss mehr nehmen. Die Gemeinde ist jedoch immer noch Arbeitgeberin der Volksschullehrkräfte, und die Lehrkräfte machen wohl bei den meisten Gemeinden den Grossteil ihrer Angestellten aus.

 

3.3.3 Nicht beigepflichtet werden kann der Auffassung der Beklagten, der GAV stelle für die Volksschullehrkräfte generell nur subsidiär geltendes Recht dar. Soweit die Anstellungsbedingungen, insbesondere auch die Löhne und Lohnnebenleistungen (Zulagen), die vorher im LBG geregelt waren, nun im GAV geregelt sind, beruht dies auf der entsprechenden expliziten kantonalen Kompetenz, welche für diese Bereiche schon lange bestand und schliesslich auf den Regierungsrat übertragen wurde (vgl. oben 2.2.2). Der GAV ist in diesen Bereichen für die Volksschullehrkräfte direkt anwendbar; die Gemeinden verfügen diesbezüglich über keine Autonomie mehr.

 

3.3.4 Was das Dienstaltersgeschenk im engeren und heutigen Sinn – also ein Sachgeschenk der Arbeitgeberin, das den Angestellten nach 25 Dienstjahren zusätzlich zur Treueprämie oder dem Urlaub geschenkt wird – angeht, machte der kantonale Gesetzgeber jedoch stets eine Ausnahme und beliess die Kompetenz zur Regelung dieses Geschenks für die Volksschullehrkräfte den Gemeinden als Arbeitgeberinnen, auch wenn die Anstellungsbedingungen der Volksschullehrkräfte geändert und vom Gesetzgeber zunächst auf den Kantonsrat und danach auf den Regierungsrat übertragen wurden. Der kantonale Gesetzgeber achtete in diesem Punkt die Zuständigkeit der Gemeinde und beschnitt diese nicht. Dementsprechend blieb in den gesetzlichen Grundlagen (§ 3 StPG) auch der Vorbehalt des Gemeinderechts bestehen.

 

So enthielten die kantonalen Bestimmungen zu den «Dienstaltersehrungen», welche von Anfang an als Besoldungsteil verstanden wurden, nie Bestimmungen zum eigentlichen Dienstaltersgeschenk für die Lehrkräfte der Volksschule (vgl. oben Erw. 2.3.1). Gegenteils war dieses, seit es kantonale Bestimmungen dazu ausdrücklich gibt, der Regelung durch die Arbeitgeberin vorbehalten (KRB vom 27. März 1974, Ziff. 5, vgl. oben Erw. 2.3.2). Diese Kompetenzausscheidung wurde in der Verordnung des Kantonsrates vom 30. Oktober 1996 über Dienstalterszulagen und –geschenke, die ausdrücklich auch für die Lehrkräfte der Volksschule erlassen wurde, bestätigt, indem in § 4 zum Dienstaltersgeschenk festgehalten wurde, dass dieses nicht für die Lehrkräfte der Volksschule gelte; die Verordnung blieb bis zum Inkrafttreten des GAV bestehen und wurde formell erst 2007 aufgehoben (vgl. oben Erw. 2.3.3).

 

Dementsprechend war auch bei der Übertragung der Kompetenzen zur Regelung der Löhne und der Lohnnebenleistungen inklusive der Treueprämie oder Dienstalterszulagen nie ausdrücklich vom Dienstaltersgeschenk die Rede, sondern immer nur von «Dienstalters-, Sozial- und Teuerungszulagen», also den Lohnbestandteilen (VV LBG, oben Erw. 2.3.1; § 7 LBG, oben Erw. 2.2.2, S. 5; § 45 Abs. 2 StPO, oben Erw. 2.2.3). Im Lichte der dargestellten Entwicklung muss diese Wortwahl des kantonalen Gesetzgebers als bewusste und gewollte Formulierung verstanden werden: Übertragen werden sollte die Kompetenz zur Festsetzung des Lohnes und der Lohnnebenleistungen (Dienstalters-, Sozial- und Teuerungszulagen), nicht aber diejenige zur Ausrichtung eines allfälligen Dienstaltersgeschenkes. Für die Regelung eines Dienstaltersgeschenkes (im engeren Sinn) erachtete sich der kantonale Gesetzgeber zu Recht nicht als zuständig; dies oblag der Arbeitgeberin.

 

3.3.5 Der Kantonsrat als kantonaler Gesetzgeber achtete also Zeit seiner Zuständigkeit die Kompetenz der Gemeinden als Arbeitgeberinnen der Volksschullehrkräfte hinsichtlich der Ausrichtung eines eigentlichen Dienstaltersgeschenkes ohne Lohncharakter als Ausdruck der Anerkennung für langjährige Dienste. Dass der Gesetzgeber diese Zuständigkeit der Gemeinde anlässlich der Schaffung von Grundlagen für einen Gesamtarbeitsvertrag hätte beschneiden wollen, geht weder aus einer entsprechenden gesetzlichen Änderung noch aus den Materialien zu den entsprechenden Gesetzesänderungen hervor.

 

3.3.6 In der Botschaft zur Teilrevision des Gesetzes über das Staatspersonal und der Schulgesetzgebung im Zusammenhang mit dem Gesamtarbeitsvertrag vom
4. Mai 2004 (RRB Nr. 2004/971) wird festgehalten, dass der GAV alles regeln dürfe, soweit der Regierungsrat nach geltendem Recht personalrechtliche Vollzugsbestimmungen zur Personalgesetzgebung erlassen könne (S. 10). Der vorliegende GAV fasse das bisherige Verordnungsrecht im Personalbereich in einem Erlass zusammen (Ziff. 5.1, S. 11). Die in diesem Zeitpunkt geltende Regelung war eine des Kantonsrates, welche die Kompetenz der Gemeinde als Arbeitgeberin zur Regelung des Dienstaltersgeschenks für die Volksschullehrkräfte vorbehielt. Gesetzesänderung war für den Bereich des Dienstaltersgeschenks in dieser Vorlage keine vorgesehen.

 

Zur Dienstalterszulage im GAV steht explizit, dass diese neu «Treueprämie» heisse und bereits nach 15 Jahren (teilweise) zur Anwendung gelange; zudem erhielten die Staatsangestellten die Wahl zwischen einem Bezug in Form von Urlaub oder Geld. Zum eigentlichen Dienstaltersgeschenk steht in den Erläuterungen gar nichts, was ebenfalls darauf hindeutet, dass diesbezüglich auch keine Änderung gegenüber dem bisherigen Rechtszustand erfolgen sollte.

 

3.3.7 Für das Belassen dieser Regelungskompetenz bei den Gemeinden als Arbeitgeberinnen spricht nicht zuletzt auch, dass diesen damit erhebliche Gleichbehandlungsprobleme erspart werden, da sie sonst ihre Angestellten hinsichtlich des Dienstaltersgeschenkes unterschiedlich zu behandeln hätten, je nachdem ob es sich um Volksschullehrkräfte oder andere Angestellte, z. B. Musikschullehrkräfte, handelte.

 

3.3.8 Das vom LSO in Auftrag gegebene Rechtsgutachten widerspricht diesen Schlüssen nicht, wenn es festhält, kommunales Dienstrecht falle jedenfalls in dem Umfang dahin, soweit es dem GAV widerspreche, wenn dieser eine personalrechtliche Materie abschliessend regle. In Ziffer 4 der Beantwortung der Gutachterfragen wird zudem festgestellt, es müsse gegebenenfalls im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens geklärt werden, inwieweit ergänzendes kommunales Dienstrecht noch zulässig sei.

 

3.3.9 Dass die Vertragsparteien selber, also der Regierungsrat, vertreten durch das Personalamt einerseits, und der Staatspersonalverband bzw. der LSO andererseits, bzw. deren gemeinsames Organ, die GAVKO, bei Abschluss des GAV bzw. bei der ersten Sitzung nach Inkrafttreten offenbar die Auffassung vertraten, die neue GAV-Bestimmung von § 171 GAV sei auch auf die Lehrkräfte der Volksschule anwendbar (so muss wohl das Protokoll 01 vom 11. Januar 2005, Pendenzenliste A17, S. 4, verstanden werden), vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Dies umso weniger, als die GAVKO es in den Folgejahren unterliess, einen Beschluss zur Auslegung der entsprechenden Bestimmungen des GAV zu treffen, und den entsprechenden Antrag einfach als erledigt von ihrer Pendenzenliste strich (vgl. Protokoll Instruktionsverhandlung, S. 5).

 

3.4 Zusammenfassend bleibt also festzuhalten, dass im Zeitpunkt der Entstehung und des Inkrafttretens des GAV der Gesetzgeber die Kompetenz zur Regelung des Dienstaltersgeschenks (im eigentlichen bzw. engeren Sinn) der Volksschullehrkräfte nicht dem Regierungsrat übertragen hatte, diese also nach wie vor bei den Gemeinden blieb, jedenfalls soweit diese die entsprechende Regelungsbefugnis in Anspruch nehmen wollten. Die Beklagte war demnach im strittigen Zeitraum von 2012 und 2013 befugt, das Dienstaltersgeschenk in ihrer DGO zu regeln. Dem GAV fehlt also die gesetzliche Grundlage, soweit darin für die Gemeinden verbindlich das Dienstaltersgeschenk für die Lehrkräfte der Volksschule als Gemeindeangestellte geregelt wird (§ 171 GAV). Die darin vorgenommene Subsumierung des Dienstaltersgeschenks unter den neu geschaffenen Oberbegriff der Treueprämie vermischte – was die Lehrkräfte der Volksschule angeht – unzulässigerweise die Lohnnebenleistungen (Dienstalters-, Sozial- und Teuerungszulagen) mit dem Dienstaltersgeschenk im engern Sinn als Anerkennung für ein langjähriges Angestelltenverhältnis bei demselben Arbeitgeber. Soweit in § 378 Abs. 2 GAV kommunalen Regeglungen über Treueprämien und Dienstalterszulagen die Geltung versagt wird, kann das nur wörtlich verstanden werden und sich auf die zum Lohn gehörenden Dienstalterszulagen oder eben Treueprämien im engern Sinn, nicht aber auf die Dienstaltergeschenke im eigentlichen Sinn beziehen.

 

4. Die Beklagte bestreitet nicht, dass die Klägerin Anspruch auf ein Dienstaltersgeschenk im Sinne ihrer DGO hat, wenn sie 25 Dienstjahre bei ihr absolviert hat. Sie bestreitet aber, dass die Klägerin bis Ende 2013 diese Dienstjahre erreicht habe.

 

4.1 Die Beklagte verhält sich in dieser Hinsicht mehrfach widersprüchlich. Einerseits stellt sie nicht in Abrede, dass die Klägerin die notwendigen 25 Dienstjahre für die Dienstalterszulage erreicht habe. Die vom Kanton am 21. Dezember 2011 erfolgte  Mitteilung, dass die Klägerin per 15. April 2012 eine Treueprämie für 25 Dienstjahre, nämlich einen bezahlten Urlaub von 4 Schulwochen oder den entsprechenden Gegenwert in Geld, zu gut habe, bestritt sie nicht (vgl. Protokoll der Instruktionsverhandlung, S. 9). Sie zahlte den zusätzlichen (entsprechend dem durchschnittlichen Pensum gekürzten) Monatslohn im November 2013 anstandslos aus, obwohl die Berechnung der 25 Dienstjahre durch den Kanton nicht klar nachvollziehbar ist (vgl. Protokoll Instruktionsverhandlung, S. 8 f.). Gleichzeitig macht sie aber geltend, die 25 Dienstjahre wären erst im Frühling 2014 erreicht gewesen, also zwei Jahre später als nach der nicht bestrittenen Berechnung des Kantons, obwohl der Kanton nur 1 Jahr Anstellungsdauer in Olten zusätzlich zu der Anstellung bei der Beklagten in seine Berechnung aufgenommen hatte.

 

Zudem macht die Beklagte geltend, dass die Berechnung der Dienstjahre für das Dienstaltersgeschenk eigenen Regeln (der Beklagten) folge, also nicht mit derjenigen für die Dienstalterszulage übereinstimmen müsse. Eigene Regeln zur Berechnung des Dienstalters für das Dienstaltersgeschenk hat die Beklagte jedoch keine aufgestellt; in ihrer Berechnung stützt sie sich auf die Regeln des Kantons bzw. des GAV, und damit auf Regeln, die zur Berechnung der Einstufung oder der Dienstalterszulage, also des Lohnes, der unbestrittenermassen kantonal geregelt ist, aufgestellt wurden.

 

4.2 Die (seit 1. Januar 2015 ausser Kraft gesetzte) DGOL verwies in § 4 auf § 51 DGO, wo das Dienstaltergeschenk geregelt ist. Als ergänzendes Recht wurde auf die Schul- und Personalgesetzgebung des Kantons verwiesen (vgl. oben Erw. 2.5.1 f.). Ob auf die entsprechenden Bestimmungen der kantonalen Gesetzgebung für die Lehrkräfte zur Berechnung der Dienstjahre abgestellt werden kann, ist fraglich. Weshalb dann aber, wenn dennoch darauf Bezug genommen wird, die Berechnungsweise des Kantons nicht anerkannt werden soll, ist unerfindlich, jedenfalls soweit diese richtig geschieht. In ihrem eigenen Recht hat die Beklagte in § 52 DGO die Dienstjahre nur rudimentär geregelt, indem dort in Abs. 4 steht, die Lehrjahre gälten nicht als Dienstjahre. Daraus ist zu schliessen, dass die Dienstjahre grundsätzlich ab Beginn der Anstellungsdauer gerechnet werden und allfällige Urlaube nicht als Unterbrechnung der Dienstjahre gelten, sondern mitgezählt werden, da die DGO eine vollständige Reglung der Anstellungsverhältnisse der Beklagten enthält und im Unterschied zu der DGOL nicht bloss ergänzendes Recht ist.

 

4.3.1 Im kantonalen Recht gelten heute die entsprechenden Regeln des GAV (oben Erw. 2.4.2 und 2.4.3). Für den Bereich der allgemeinen Verwaltung gilt, dass das Anstellungsverhältnis durch Urlaub nicht unterbrochen wird (§ 172 Abs. 1 GAV, vgl. oben Erw. 2.4.2). Eine spezielle Regelung zur Anrechnung von Dienstjahren, in welchen (unbezahlter) Urlaub bezogen wurde, existiert nicht. Nach der Praxis des Personalamtes werden Dienstjahre, in welchen mehr als 3 Monate unbezahlter Urlaub bezogen wurden, offenbar nicht berücksichtigt, wobei eine gesetzliche Grundlage für diese Praxis nicht ersichtlich ist (vgl. Protokoll Instruktionsverhandlung, S. 9).

 

Für den Bereich der Volksschule gelten die Vorschriften von § 378, wo steht, dass durch Urlaub unterbrochene Dienstjahre angerechnet würden, wenn die Dauer des Urlaubs sechs Monate pro Kalenderjahr nicht überschreite, und dass bei längerem Urlaub die Dienstzeit vor und nach dem Wiedereintritt oder der Wiederaufnahme der Arbeit voll berücksichtigt werde.

 

4.3.2 Die Klägerin arbeitete unbestrittenermassen ab 16. April 1987 bis 31. Dezember 2013 für die Beklagte. Das ergibt bis Ende 2013 eine Dienstdauer von 26 Jahren und 8,5 Monaten. 25 Jahre sind nach dem Recht der Beklagten (DGO) am 15. April 2012 erreicht worden.

 

4.3.3 Unbestritten ist auch, dass die Beklagte in dieser Zeit drei Schwangerschafts- bzw. Mutterschaftsurlaube bezog und an jeden dieser Urlaube einen unbezahlten Urlaub von unterschiedlicher Dauer anschliessen liess. Die Urlaube bezog sie vom 24. Dezember 1988 bis 3. März 1989 (Schwangerschaftsurlaub, besoldet), anschlies­send bis 31. Juli 1989 unbesoldet, vom 18. Oktober 1990 bis 13. Dezember 1990 (besoldet) und anschliessend bis 31. Juli 1991 unbesoldet sowie vom 22. April 1993 bis 17. Juni 1993 (besoldet) und anschliessend bis 31. Januar 1994 unbesoldet.

 

4.3.4 Dass die eigentlichen bezahlten Schwangerschafts- bzw. Mutterschaftsurlaube von (damals) jeweils 8 Wochen Dauer als Urlaube im Sinne der kantonalen Gesetzgebung bzw. des GAV anzusehen wären, welche nicht zu den Dienstjahren zählten, wie die Beklagte behauptet, geht fehl. Die Klägerin macht zu Recht geltend, der Mutterschaftsurlaub gelte nicht als Urlaub im Sinne von § 111 GAV. Er ist im GAV andernorts geregelt, nämlich im Kapitel «Leistungen bei Krankheit, Unfall, Militärdienst und Mutterschaft» (vgl. auch oben Erw. 2.4.2). Wie bei Krankheit, Unfall, Militärdienst wird auch bei Mutterschaft die deswegen versäumte Zeit als Arbeitszeit betrachtet und entlöhnt. Der Mutterschaftsurlaub wird nach § 121 GAV auch nicht an die jährliche Höchstzahl von bezahlten Urlaubstagen angerechnet. Zur Berechnung der Dienstjahre bei Lehrkräften der Volksschule nach § 378 Abs. 1 GAV können also höchstens die unbezahlten Urlaube dienstdauermindernd berücksichtigt werden.

 

4.3.5 Im Jahr 1987 war die Klägerin 8.5 Monate im bezahlten Dienst. Im Jahr 1988 war die Klägerin das ganze Jahr bis zum Weihnachtsurlaub aktiv. Im Jahr 1989 bezog die Klägerin unbezahlten Urlaub vom 4. März bis 31. Juli, sodass sie während mehr als 6 Monaten aktiv bzw. im bezahlten Schwangerschaftsurlaub war. In den Jahren 1991 und 1993 bezog die Klägerin unbestrittenermassen unbezahlten Urlaub von jeweils mehr als 6 Monaten Dauer. Wenn man also die Kalenderjahre zusammenzählt, wären die Jahre 1987 bis 1990 als Dienstjahre zu zählen, dann das Jahr 1992 und schliesslich die Jahre ab 1994 bis 2013. Das gibt jedenfalls spätestens nach der Jahresmitte 2013 25 Dienstjahre.

 

Zählte man effektiv nach den Vorgaben des GAV, käme wohl noch ein Jahr dazu, da die Zeit vor und nach längeren Unterbrüchen ja voll zu berücksichtigen ist (§ 378 Abs. 1 GAV). Das würde wohl bedeuten, dass die Zeit ab 1. August  bis Ende 1991 und vom 1. Januar bis 17. Juni 1993, also insgesamt 10,5 Monate noch dazuzuzählen wären, sodass die 25 Dienstjahre schon im August 2012 erreicht gewesen wären.

 

4.4 Zusammenfassend steht somit jedenfalls fest, dass die Klägerin spätestens nach Mitte des Jahres 2013 25 Dienstjahre bei der Beklagten absolviert und damit Anspruch auf das entsprechende Geschenk nach § 51 DGO der Beklagten hatte.

 

5. Die Klägerin verlangt in ihrer Klage, die Beklagte sei zu verpflichten, ihr ein Dienstaltersgeschenk von bleibendem Wert im Gegenwert von Fr. 1‘120.00 zu gewähren, zuzüglich 5 % Zins seit 16. April 2013. Nach der anwendbaren DGOL bzw. DGO der Beklagten hat sie jedoch Anspruch auf ein Dienstaltersgeschenk, dessen Wert vom Personaldienst der Beklagten bestimmt und über dessen Art nach Anhören der Jubilarin oder des Jubilars entschieden wird. Nach den Angaben der Beklagten in der Klageantwort (BS 15), die von der Klägerin nicht bestritten wurde, hat die Klägerin Anspruch auf ein Naturalgeschenk im Wert von CHF 250.00, auf eine Anerkennungsurkunde und einen arbeitsfreien Tag.

 

Da sich die Klägerin gegenüber dem Personaldienst zu ihrem Anspruch auf das Naturalgeschenk der Gemeinde noch nicht hat äussern können, weil die Beklagte die Voraussetzungen des Anspruchs bisher bestritt und weil sie selber auch nicht davon ausging, darauf Anspruch zu haben, sondern einen Anspruch auf ein Geschenk nach der Regelung des GAV geltend machte, kann ihre Klage nur teilweise gutgeheissen werden, nämlich im Umfang von CHF 250.00.

 

Anspruch auf Zins besteht frühestens ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des Geschenks, also ab dem 23. Januar 2015 (Urkunde 4 der Klägerin).

 

6. Da sich der Anspruch auf einen arbeitsfreien Tag nicht mehr umsetzen lässt, weil die Klägerin nicht mehr bei der Beklagten beschäftigt ist, besteht wohl zudem noch ein Anspruch auf den entsprechenden Gegenwert in Geld, also auf einen Tageslohn in der Höhe, wie er im Jahr 2013 bestand. Dieser ist aber (noch) nicht eingeklagt und deshalb formell nicht Gegenstand des Klageverfahrens, ebenso wie die noch ausstehende Anerkennungsurkunde.

 

7. Die Klage erweist sich daher als teilweise begründet; im Übrigen ist sie abzuweisen. Bei diesem Ergebnis sind die Gerichtskosten von CHF 1‘000.00 zu halbieren und die Parteikosten wettzuschlagen, zumal die Beklagte durch ihre Organe handelte.

 

 

Demnach wird erkannt:

 

1.    Die Klage wird teilweise gutgeheissen und die Gemeinde wird verurteilt, der Klägerin A.___ ein Dienstaltersgeschenk im Gegenwert von CHF 250.00 zu gewähren, zuzüglich Zins zu 5 % seit 23. Januar 2015 auf CHF 250.00. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

2.    Die Gerichtskosten werden auf CHF 1‘000.00 festgesetzt und sind von der Klägerin und der Beklagten je zur Hälfte zu bezahlen.

3.    Die Parteikosten werden wettgeschlagen.

 

 

 

Rechtsmittel: Der Streitwert beträgt maximal CHF 2‘000.00. Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach Art. 85 BGG ausgeschlossen, ausser es handle sich um eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14), soweit die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten geltend gemacht wird. Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Gottesman