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III 2019 207

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Entscheid vom 18. Juni 2020

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Besetzung	lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
	Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin Dr.oec. Andreas Risi, Richter
	lic.iur. Anna Maria Rüesch, Gerichtsschreiberin

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Parteien	A.________, handelnd durch den B.________, \n Beschwerdeführer,
	gegen
	Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, \n Postfach 1260, 6431 Schwyz, \n Vorinstanz,

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Gegenstand

Beitrag an Schulanlagen

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Sachverhalt:
\n A. Mit dem \"Gesuch um Beitragszusicherung - Vorbereitungsphase\" vom 28. Dezember 2015 informierte der A.________ (Planungskommission Schulhaus C.________) das Bildungsdepartement des Kantons Schwyz, dass der B.________ mit Beschluss (________) Nr. 435 vom 12. Juli 2007 die Grundlagen für die Schulraumplanung bis 2020 in einem Schulraumkonzept festgelegt habe. Da in C.________ alle Schulräume zu klein seien und nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprächen, habe man zudem beschlossen, das Schulhaus C.________ vorzu­ziehen. Eine Machbarkeitsstudie habe gezeigt, dass mit vernünftigen Mitteln am bestehenden Standort keine befriedigende Lösung gefunden werden könne. Der Bau eines neuen Schulhauses auf dem neu zu erwerbenden Bauland (5'854 m2 ab Parzelle KTN D.________) sei deshalb die beste Lösung. Im Weiteren beschrieb der A.________ detailliert das Raumprogramm, unter anderem sechs Klassenzimmer (zu je 75 m2) für die Primarschule. Mit Schreiben vom 13. Januar 2016 ergänzte der A.________ unter anderem, dass es im bestehenden Schulhaus (Parzellen KTN E.________ und KTN F.________ mit 2'348 m2) drei Klassenzimmer mit Mehrjahrgangsklassen (je zwei Jahrgänge) gebe. Aufgrund der effektiv in C.________ wohnhaften Schüler (________) und der künftigen Entwicklung werde jede Klasse (jeder Jahrgang) einmal geführt werden können, womit sechs Klassenzimmer gebraucht werden könnten. Er ersuchte das Bildungsdepartement um einen Subventionsbeitrag für die Erstellung des Schulhauses C.________, um Vorprüfung und um Stellungnahme (vgl. Bf-act. 1 und 4). Die Kostenschätzung (Bauwert-, Erstellungs- und Anlagekosten) belief sich auf Fr. 27.4 Mio. (vgl. Bf-act. 4).
\n B. Mit Schreiben vom 29. Februar 2016 bestätigte das Bildungsdepartement den Gesuchseingang und erklärte im Rahmen der Projektanmeldung (Phase 1) den Neubau des Schulhauses C.________ als ausgewiesen, verlangte indes eine Raumprogrammanpassung entsprechend dem Richtraumprogramm. Wenn das neue Raumprogramm den Anforderungen entspreche, könne mit der zweiten Phase (Vorprojekt und provisorischer Beitragszusicherung) begonnen werden (vgl. Bf-act. 5).
\n C. Mit Schreiben vom 14. März 2016 reichte die Planungskommission Schulhaus C.________ dem Bildungsdepartement das geänderte Raumprogramm ein (vgl. Bf-act. 6). Mit Schreiben vom 28. April 2016 und vom 5. Mai 2017 stellte das Bildungsdepartement zwar Abweichungen vom Richtraumprogramm fest, gleichwohl könne der A.________ die zweite Phase mit Vorprojekt und provisorischer Beitragszusicherung \"offiziell\" in Angriff nehmen (vgl. Bf-act. 7 und 8).
\n D. Mit Schreiben vom 26. November 2018 reichte der A.________ beim Bildungsdepartement das \"Gesuch um provisorische Beitragszusicherung - Zweite Phase\" mit zahlreichen Unterlagen ein und ersuchte um Prüfung des Projekts sowie um Mitteilung der voraussichtlichen Höhe der Kantonsbeiträge (vgl. Bf-act. 9ff.).
\n E. Mit Schreiben vom 12. Februar 2019 bestätigte das Bildungsdepartement, dass der Bedarf an zusätzlichem Schulraum in C.________ ausgewiesen sei. Es wies u.a. darauf hin, dass beim seinerzeitigen Neubau im Jahre 1961 bereits drei Schulzimmer, ein Turnraum, diverse Garderobenräume und Toilettenanlagen subventioniert worden seien; beim jetzigen Neubau C.________ handle es sich daher teilweise um einen Ersatzbau (Schulraumerweiterung), da das alte Schulhaus mit den bereits subventionierten Schulräumen aufgegeben werde; mithin seien diese drei Klassenzimmer à je 75m² (mit Verweis auf RRB Nr. 2807 vom 16.10.1961) nicht mehr subventionsberechtigt. Das Bildungsdepartement rechnete daher diese drei Klassenzimmer (mit einer Fläche von insgesamt 225m²) bei der Hauptnutzfläche nicht hinzu und ging in seiner provisorischen Beitragszusicherung von einer Hauptnutzfläche für die Primarschule von 660m² aus. Es wurden dem A.________ 20% der beitragsberechtigten Baukosten von total Fr. 7'140’00.-- - d.h. ein Beitrag von Fr. 1'428'000.-- - zugesichert, wobei Auflagen betreffend die Turnhalle noch nicht berücksichtigt wurden (vgl. Bf-act. 20).
\n F. Mit BRB Nr. 2019.23 vom 13. Februar 2019 erteilte der B.________ gestützt auf den kantonalen Gesamtentscheid des Amtes für Raumentwicklung (ARE) vom 16. Januar 2019 die Baubewilligung für den Neubau Schulanlage C.________ inkl. Pfahlfundation an der ________ -­strasse ________ in C.________ auf GB Nr. G.________ (vgl. Bf-act. 21).
\n G. Mit Schreiben vom 25. März 2019 ersuchte der A.________ das Bildungsdepartement unter Beilage zahlreicher Unterlagen um definitive Beitragszusicherung sowie - aufgrund der anstehenden ungenügenden Schulraumsituation - um vorzeitige Baufreigabe auf den 3. Juni 2019 (vgl. Bf-act. 22).
\n H. Mit Schreiben vom 13. Mai 2019 genehmigte das Bildungsdepartement das Gesuch um vorzeitige Baufreigabe des Bauprojekts «Neubau Schulhaus C.________»; der definitive kantonale Subventionsbeitrag folge nach Abschluss der Phase 3 und werde daher voraussichtlich nach Baubeginn mitgeteilt (Bf-act. 23).
\n I. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 703/2019 vom 15. Oktober 2019 verfügte der Regierungsrat was folgt (vgl. Bf-act. 24):
\n 1. Dem A.________ wird ein Kantonsbeitrag von Fr. 1'357'700.--zugesichert. Nach Vorlage der Schlussabrechnung bleibt die Kontrolle des Neubaus vorbehalten.
\n (2.-4. Rechtsmittelbelehrung; Zustellung)
\n J. Gegen diesen RRB Nr. 703/2019 vom 15. Oktober 2019 (Versand: 22.10.2019) gelangt der A.________ mit Beschwerde vom 29. Oktober 2019 fristgerecht an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit den folgenden Anträgen:
\n 1. Der Beschluss Nr. 703/2019 des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 15. Oktober 2019 sei aufzuheben und dem A.________ sei ein um Fr. 202'500.-- höherer Kantonsbeitrag, d.h. insgesamt Fr. 1'560'200.--, zuzusichern.
\n 2. Unter Kostenfolge zulasten der Vorinstanz.
\n K. Mit Vernehmlassung vom 11. Dezember 2019 beantragt das Bildungs­departement die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers.
\n L. Mit Replik vom 13. Januar 2020 hält der Beschwerdeführer an seinen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. Oktober 2019 gestellten Anträgen und den entsprechenden Ausführungen fest. Das Bildungsdepartement erneuert mit Duplik vom 4. Februar 2020 den Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Am 12. Februar 2020 äussert sich der Beschwerdeführer zur Duplik vom 4. Februar 2020. Das Bildungsdepartement hält am 27. Februar 2020 an seinen Anträgen fest.
\n M. Die zuständige Kammer III des Verwaltungsgerichts hat den Fall am 19. Februar 2020 ein erstes Mal einlässlich beraten. Die zweite Beratung und Beschlussfassung verzögerte sich infolge des \"Corona\"-bedingten Ausfalles von Kammer-Sitzungen und erfolgte daher erst am 18. Juni 2020.
\n Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
\n 1.1 Die Vorinstanz ermittelte im angefochtenen RRB Nr. 703/2019 vom 15. Oktober 2019 den Kantonsbeitrag von insgesamt Fr. 1'357'700.-- differenziert nach einem Beitrag (teils unter Kürzungen) für die Primarschule (Fr. 594'000.--), für die Einfachturnhalle (Fr. 456'850.--), für die Sportanlagen des Primarschulbereichs (Fr. 9'400.--) und für den Doppelkindergarten (Fr. 297'450.--). Bei der Ermittlung des Beitrages für die Primarschule wurden bei der für einen Beitrag anrechen­baren Hauptnutzfläche drei Klassenzimmer zu je 75 m2 nicht berücksichtigt, was einem Minderbeitrag von Fr. 202'500.-- (20% von 3x75 m2 x Flächenpauschale von Fr. 4'500.-- pro m2) entspricht. Zur Begründung wurde auf das Schreiben des Bildungsdepartements vom 12. Februar 2019 verwiesen. In diesem Schreiben wurde unter anderem (und unter Verweis auf den RRB Nr. 2807 vom 16.10.1961) ausgeführt, der Bedarf an zusätzlichem Schulraum sei ausgewiesen. Beim seinerzeitigen Neubau im Jahr 1961 seien bereits drei Schulzimmer, 1 Turnraum, diverse Garderoben und Toilettenanlagen subventioniert worden. Beim jetzigen Neubau handle es sich daher teilweise um einen Ersatzbau (Schulraumerwei­terung), da das alte Schulhaus mit den bereits subventionierten Schulräumen aufgegeben werde.
\n 1.2.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, das Bildungsdepartement habe den Bedarf mit Schreiben vom 29. Februar 2016 und vom 28. April 2016 für ein neues Schulhaus in C.________ als ausgewiesen betrachtet und zwar ohne Vorbehalte bezüglich der im Jahre 1961 subventionierten Schulräumlichkeiten. Erst mit Schreiben vom 12. Februar 2019 habe es drei Schulzimmer als nicht mehr beitragsberechtigt erachtet, da diese bereits im Jahre 1961 subventioniert worden seien. Dagegen habe sich der A.________ nicht zur Wehr setzen müssen, da der provisorischen Beitragszusicherung gemäss VGE III 2019 56 vom 25. September 2019 keine Verfügungsqualität zukomme (vgl. Beschwerde vom 29.10.2019 S. 6 Ziff. 2.5 und Replik vom 13.1.2020 S. 2 II. Ziff. 1).
\n 1.2.2 Die vorinstanzliche Auslegung finde im Gesetz über die Beiträge an Schulanlagen keine Stütze und verstosse daher gegen den Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung (vgl. Beschwerde vom 29.10.2019 S. 4 Ziff. 2.1f. und Replik vom 13.1.2020 S. 3f. Abs. 3). Auch die Richtlinien über Baubeiträge vom 1. August 2013 sähen in lit. F nicht vor, dass die Anwendung von § 7 Abs. 3 des Beitragsgesetzes die Zustimmung des Kantons zur Zweckentfremdung bzw. zu einem Verkauf als Bedingung voraussetzt (vgl. Beschwerde vom 13.1.2020 S. 4 Ziff. 3 Abs. 2). Zudem sei im Rahmen der Teilrevision der Verordnung über Beiträge an Schulanlagen gemäss RRB Nr. 1203/2012 die Bestimmung zur Rückerstattung von Beiträgen wegen Zweckentfremdung gemäss § 7 Abs. 3 des Beitragsgesetzes unverändert geblieben. Daraus sei zu schliessen, dass an der geltenden Praxis und der Amortisationsdauer von 20 Jahren für zweckentfremdete, subventionierte Schulanlagen durch den Kanton festgehalten werde. Eine Amortisationsdauer von 20 Jahren als massgebende Dauer für eine Rückzahlung subventionierter, zweckentfremdeter Schulanlagen mache auch unter Berücksichtigung der vom Kanton für seine eigenen Liegenschaften gemäss § 45 Abs. 2 lit. c der Verordnung über den kantonalen Finanzhaushalt (FHV; SRSZ 144.111) vom 9. Dezember 2015 festgelegten Amortisation über eine Nutzungsdauer von 40 Jahren sowie der über die Jahre veränderten Unterrichtsformen durchaus Sinn (vgl. Beschwerde vom 29.10.2019 S. 5f. Ziff. 2.3 und Replik vom 13.1.2020 S. 4 f. Ziff. 3 Abs. 4f.). Schliesslich habe der Subventionsbeitrag des Kantons im Umfang von damals 15% der Gesamtkosten im Jahre 1961 Fr. 55'200.-- und mithin einen Bruchteil von 20% der Kosten betragen, welche drei Schulzimmer heute kosten würden. Bei einer Zweckentfremdung des Schulhauses C.________ innerhalb von 20 Jahren (1961 bis 1981) seit dem Neubau im Jahre 1961 hätte der A.________ ohnehin lediglich Fr. 55'200.-- zurückerstatten müssen. Daher mache es umso weniger Sinn, nach einer Dauer von über 60 Jahren eine diesen Betrag um ein Vielfaches übersteigende Summe von Fr. 202'500.-- vom Kantonsbeitrag in Abzug zu bringen (vgl. Replik vom 13.1.2020 S. 5 Abs. 1f. und Ziff. 4 Abs. 2).
\n 1.2.3 Mithin seien auch die drei Schulräume im Umfang von 225m² als subven­tionsberechtigte Hauptnutzfläche anzurechnen, welche damit um 225m² von 660m² auf 885m² zu erhöhen sei. Folglich sei die von der Vorinstanz ermittelte beitragsberechtigte Summe für die Primarschule C.________ um
\n Fr. 1'012'500.-- von Fr. 2'970'000.-- auf Fr. 3'982'500.-- und mithin der Kantonsbeitrag im Umfang von 20%, d.h. um Fr. 202'500.--, von Fr. 594'000.-- auf
\n Fr. 796'500.-- zu erhöhen. Dem A.________ sei ein um Fr. 202'500.-- höherer Kantonsbeitrag von insgesamt Fr. 1'560’200.-- zuzusprechen (vgl. Beschwerde vom 29.10.2019 S. 6 Ziff. 2.4 und Replik vom 13.1.2020 S. 5 Ziff. 4).
\n 1.3.1 Vernehmlassend bringt die Vorinstanz vor, dass erst mit der provisorischen Beitragszusicherung vom 12. Februar 2019 klargeworden sei, dass drei Klassenzimmer bereits subventioniert worden seien und es sich daher beim neuen Schulhaus teilweise um einen Ersatzbau handle (vgl. hierzu auch Duplik vom 4.2.2020 S. 2 oben). Das alte Schulhaus C.________ habe 1961 kantonale Subventionen für drei Klassenzimmer erhalten, sei auch heute noch funktionstüchtig und könnte daher weiterhin für den Schulunterricht benutzt werden. Dies bestätige der Beschwerdeführer, indem er das alte Schulhaus zu verkaufen gedenke. Mit dem Neubau, der nicht am Standort des bisherigen Schulhauses gebaut werde, würden auch die bisherigen Schulzimmer ersetzt. Da das neue Projekt den Abriss der bisherigen Schulräume nicht verlange und diese weiterhin benützt werden können, seien diese nicht subventionsberechtigt. Anders sehe es aus, wenn das neue Schulhaus am Standort des bisherigen gebaut und dieses daher abgebrochen werden müsste. In diesem Fall würde die Subvention für alle Schul­zimmer ausgerichtet, wobei bei den drei bereits subventionierten Klassenzimmern der Restwert der Zimmer berechnet und in Abzug gebracht werden würde (vgl. Vernehmlassung vom 11.12.2019 S. 2 Ziff. 2).
\n 1.3.2 Komme hinzu, dass zwar die Amortisationsdauer von 20 Jahren eingehalten sei, die drei Klassenzimmer bzw. der Schulraum jedoch zweckentfremdet würden bzw. würde - verkauft für andere Vorhaben wie Wohnbauten, da eine attraktive Lage vorliege. Daher brauche es Ersatz an einem anderen Ort. Mit diesem System könnten die Schulträger Schulbauten an attraktiven Lagen zweckentfremden und gut verkaufen und als Ersatz an einem anderen Ort den gleichen Schulraum wieder erstellen und erneut Kantonsbeiträge erlangen. Mithin würden Schulräume, die benötigt, aber aufgegeben und an anderer Stelle wieder gebaut werden, nicht erneut subventioniert (vgl. Vernehmlassung vom 11.12.2019 S. 2 Ziff. 3; vgl. Duplik vom 4.2.2020 S. 2 Ziff. 2).
\n 1.3.3 Sollte das Gericht gleichwohl eine Subvention in Betracht ziehen, müsste der Restwert der Schulzimmer in Abzug gebracht werden, wie das bei anderen Projekten, die Gesamtlösungen am bisherigen Standort verwirklichen, der Fall sei (vgl. Vernehmlassung vom 11.12.2019 S. 3 oben).
\n 1.4 Die Anspruchsberechtigung eines Kantonsbeitrags an den Neubau des Schulhauses C.________ mit Turnhalle und Aussenanlage auf der Basis von 20% der subventionsberechtigen Kosten ist grundsätzlich unbestritten. Strittig und mithin nachfolgend zu beurteilen ist namentlich die für den Kantonsbeitrag massgebliche, subventionsberechtigte Hauptnutzfläche (HNF) für die Primarschule bzw. deren Erhöhung um insgesamt 225m² für die drei von der Vorinstanz nicht angerechneten drei Schulzimmer à je 75m² von 660m² auf 885m².
\n 2.1.1 Nach dem verfassungsmässigen Grundsatz der Subsidiarität übernimmt der Kanton jene Tätigkeiten, welche die Kräfte der Bezirke und Gemeinden übersteigen oder einer einheitlichen Regelung bedürfen (§ 5 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Schwyz [KV; SRSZ 100.100] vom 24.11.2010). Im von der Ver­fassungskommission am 17. Dezember 2009 verabschiedeten Bericht und Vorlage an den Kantonsrat (S. 31) wird auf die Analogie zum Verhältnis zwischen Bund und Kantonen verwiesen (