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III 2020 11
 
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Entscheid vom 23. September 2020
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Besetzung
Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident
 
Monica Huber-Landolt, Richterin
lic.iur. Karl Gasser, Richter
 
MLaw Joëlle Sigrist, Gerichtsschreiberin
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Parteien
A.________, bestehend aus
\n F.________, und
\n G.________,
\n Beschwerdeführer,
\n vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________,
 
gegen
 
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    \n
  1. Bezirksrat Küssnacht, Seeplatz 2/3, Postfach 176, 6403 Küssnacht,
    2. \n
  2. Amt für Raumentwicklung ARE, Bahnhofstrasse 14,
    \n Postfach 1186, 6431 Schwyz,
    3. \n
  3. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9,
    \n Postfach 1260, 6431 Schwyz,
    4. \n
Vorinstanzen,
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  1. C.________,
    2. \n
  2. Dr. D.________,
    3. \n
  3. E.________,
    4. \n
Beschwerdegegner,
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Gegenstand
Planungs- und Baurecht (Baubewilligung; Ausnützungsziffer,
\n Gemeindeautonomie)
 
 
\n Sachverhalt:
\n A. A.________ bzw. F.________ und G.________ sind Eigentümer (Gesamteigentum) der in der Wohnzone W2A gelegenen Liegenschaft KTN 001 Küssnacht und reichten am 14. Dezember 2018 (Posteingang) beim Bezirk Küssnacht ein Baugesuch für den Ersatzbau eines Zweifamilienhauses ein, welches im Amtsblatt Nr. xy publiziert und öffentlich aufgelegt wurde. Dagegen erhoben C.________, Dr. D.________ sowie E.________ Einsprache.
\n B. Mit Beschluss Nr. 311 vom 12. Juni 2019 wies der Bezirksrat Küssnacht die Einsprachen ab und erteilte A.________ die Baubewilligung für den Ersatzbau des Zweifamilienhauses auf KTN 001 gestützt auf die Erwägungen und unter den darin enthaltenen Auflagen und Nebenbestimmungen. Gleichzeitig wurde der kantonale Gesamtentscheid des Amtes für Raumentwicklung (ARE) vom 8. März 2019 eröffnet.
\n C. Am 28. Juni 2019 liessen Dr. D.________ sowie E.________ beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde einreichen und am 4. Juli 2019 reichte C.________ beim Regierungsrat Beschwerde ein.
\n D. Der Beschluss des Regierungsrates (RRB) Nr. 899/2019 vom 10. Dezember 2019 (versandt am 17.12.2019) lautete wie folgt:
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    \n
  1. Die Beschwerden I und II werden gutgeheissen. Der Beschluss Nr. 311 der Vorinstanz 1 vom 12. Juni 2019 wird aufgehoben.
    2. \n
  2. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 2000.-- werden der Beschwerdegegnerin und dem Bezirk Küssnacht je zur Hälfte (je Fr. 1000.--) auferlegt. (…)
    3. \n
  3. Den Beschwerdeführern I wird eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1800.-- zugesprochen, welche zur einen Hälfte von der Beschwerdegegnerin (Fr. 900.--) und zur anderen Hälfte vom Bezirk Küssnacht (Fr. 900.--) zu tragen ist. Dem Beschwerdeführer II wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
    4. \n
\n 4.-6. Rechtsmittelbelehrung / Zustellung
\n E. Dagegen lassen F.________ und G.________ am 7. Januar 2020 (Postaufgabe) rechtzeitig Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz einreichen, mit folgenden Anträgen:
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    \n
  1. Der Beschwerdeentscheid Nr. 899/2019 des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 10. Dezember 2019 sei aufzuheben.
    2. \n
  2. Die gemäss Beschluss Nr. 311 des Bezirksrats Küssnacht vom 12. Juni 2019 erteilte Baubewilligung sowie die Gesamtbewilligung des Amtes für Raumentwicklung vom 8. März 2019 betreffend Ersatzbau Zweifamilienhaus auf der Liegenschaft KTN 001 seien zu bestätigen, eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat des Kantons Schwyz zurückzuweisen.
    3. \n
  3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Schwyz und / oder der Beschwerdegegner in solidarischer Haftbarkeit, dies für beide Rechtsmittelinstanzen.
    4. \n
\n F. Am 15. Januar 2020 verzichtet das ARE auf die Einreichung einer umfangreichen Vernehmlassung. Mit Vernehmlassung vom 16. Januar 2020 beantragt das den Regierungsrat instruierende Sicherheitsdepartement, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer abzuweisen. Mit Schreiben vom 20. und 21. Januar 2020 verzichten Dr. D.________ sowie E.________ auf die Einreichung einer Vernehmlassung. Mit Vernehmlassung vom 29. Februar 2020 beantragt C.________ was folgt:
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    \n
  1. Der Beschwerdeentscheid Nr. 899/2019 des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 10. Dezember 2019 sei zu bestätigen.
    2. \n
  2. Das gesamte Projekt muss neu gestaltet werden, um mit dem Baureglement und der Einheit der Nachbarschaft kompatibel zu sein.
    3. \n
  3. Alles ohne Kostenfolge für mich.
    4. \n
\n Mit Vernehmlassung vom 22. April 2020 beantragt der Bezirksrat Küssnacht die Gutheissung der Beschwerde, unter Kostenfolgen zulasten des Staates, dies für beide Rechtsmittelinstanzen.
\n G. Am 19. Mai 2020 reichen die Beschwerdeführer die Replik ein. Die Duplik des Beschwerdegegners Ziff. 4 erfolgt am 12. Juni 2020. Am 8. Juli 2020 reicht die Vorinstanz Ziff. 1 die Duplik ein. Mit Duplik vom 7. August 2020 beantragen die Beschwerdegegner Ziff. 5 und 6, die Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 10. Dezember 2019 sei unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer abzuweisen. Am 15. August 2020 ergänzen die Beschwerdegegner Ziff. 6 ihre Duplik.
\n Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
\n 1.1 Der Bezirksrat führt in der Baubewilligung (S. 9) zur Frage der Ausnützung insbesondere aus, dass sich der Regierungsrat in einem Beschwerdeverfahren mit der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b des Baureglements des Bezirks Küssnacht (BauR) vom 1. November 2006 befasst hat. Nach regierungsrätlicher Rechtsprechung gelte der Grundsatz, dass eine Strasse, die dem öffentlichen Verkehr diene, nicht als Hauszufahrt angesehen werden könne. Auf der anderen Seite könne einer rein privaten Zufahrt, die nur von einigen wenigen ganz bestimmten Berechtigten benutzt werden dürfe, dieser Charakter zukommen, womit primär von der Zweckbestimmung einer Fahrbahnfläche auszugehen sei. Weniger bedeutsam sei, ob für die Erreichung einer hinterliegenden Parzelle die davorliegenden Parzellen zwingend durchfahren werden müssten. Das Verwaltungsgericht habe die Ansicht des Regierungsrates gestützt, wonach gemäss BauR des Bezirks Küssnacht eine Feinerschliessungsstrasse auch als Hauszufahrt qualifiziert werden könne. Gestützt auf diesen Entscheid habe der Bezirksrat seine Praxis den regierungsrätlichen Vorgaben angepasst.
\n Im konkreten Fall führte der Bezirksrat aus, dass die Bauliegenschaft im Süden über den H.________ (Strasse) und im Norden vom H.________ (Strasse) her über den die Bauliegenschaft querenden I.________ (Strasse) (Sackgasse) erschlossen werde. Der I.________(Strasse) erschliesse zudem weitere, nordöstlich der Bauliegenschaft gelegene Grundstücke und ende bei den Grundstücken KTN 002, KTN 003 und KTN 004 in einer Sackgasse. Es sei davon auszugehen, dass sich der Verkehr auf die Bewohner sowie Besucher der Gebäude nordöstlich des Baugrundstücks beschränke und der I.________(Strasse) daher einem begrenzten Personenkreis als Zufahrt diene. Aus diesem Grund sei die Fahrbahnfläche auf dem Baugrundstück an die Landfläche anzurechnen. Die zulässige Ausnützung werde eingehalten.
\n 1.2 Der Regierungsrat hat im angefochtenen RRB eine Überschreitung der Ausnützungsziffer geprüft, nachdem die Beschwerdeführer rügten, dass die anrechenbare Landfläche falsch berechnet worden sei, indem die Vorinstanz die Fläche des I.________ (Strasse) auf KTN 001 zur anrechenbaren Landfläche hinzugezählt habe (Erw. 2). Dabei hat der Regierungsrat festgehalten, dass Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR zu interpretieren sei (Erw. 2.2.1). Der vorliegend umstrittene I.________(Strasse) stehe im Eigentum verschiedener privater Eigentümer und erschliesse neben KTN 001 noch etwa 29 weitere Liegenschaften. Er diene somit der Feinerschliessung zahlreicher Baugrundstücke. Im Erschliessungsplan J.________ vom 12. Juli 2001 sei er als bestehende Feinerschliessungsstrasse eingetragen. Wie der Bezirksrat korrekt ausführe, stehe der I.________(Strasse) in erster Linie den Bewohnern und Besuchern der durch ihn erschlossenen Grundstücke und damit einem eingeschränkten Personenkreis offen (Erw. 2.2.2). Der Bezirksrat habe seine Beurteilung auf RRB Nr. 436 vom 27. April 2011 (und VGE III 2011 87 vom 18.8.2011) gestützt (Erw. 2.2.3). Der Sachverhalt, der dem erwähnten RRB zugrunde lag, sei aber nicht vollständig mit dem hier relevanten Sachverhalt vergleichbar. Damals sei es um den nur etwa 100m langen K.________ gegangen, der nebst der Bauliegenschaft lediglich noch ein Grundstück bzw. Gebäude mit fünf Wohneinheiten erschlossen habe. Dass eine Feinerschliessungsstrasse aufgrund der konkreten Umstände auch eine Hauszufahrt darstellen könne, sei grundsätzlich unbestritten. Bei der Beurteilung sei primär von der Zweckbestimmung der Strasse und vom Verkehrsaufkommen auszugehen. Im vorliegenden Fall könne bereits aufgrund der Länge des I.________(Strasse) von 300m und seiner massgeblichen Erschliessungsfunktion für rund 30 Grundstücke offensichtlich nicht mehr von einer blossen Hauszufahrt ausgegangen werden (Erw. 2.2.4). Der Bezirksrat habe deshalb sein Ermessen bei der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR überschritten. Die Auslegung dieser Bestimmung könne nicht mehr als vertretbar erachtet werden. Die Fläche des I.________(Strasse) auf KTN 001 sei deshalb von der anrechenbaren Landfläche in Abzug zu bringen. Das Grundstück KTN 001 weise eine Fläche von 757m2 auf. Nach Abzug der Fläche des I.________(Strasse) von 73m2 betrage die anrechenbare Landfläche noch 684m2. Bei einer AZ von 0.4 betrage die maximal zulässige Bruttogeschossfläche demnach 273.6m2. Das Bauprojekt weise gemäss eigenen Berechnung eine anrechenbare Bruttogeschossfläche von 302.40m2 auf. Damit sei die Ausnützungsziffer um 28.8m2 überschritten (Erw. 2.3).
\n In Erwägung 3 hat der Regierungsrat einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht verneint. Sodann könne sich die Bauherrschaft auch nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen (Erw. 4). Aus diesen Gründen hat der Regierungsrat die Verwaltungsbeschwerden gutgeheissen und den angefochtenen Beschluss des Bezirksrates aufgehoben. Auf die weiteren Rügen ist der Regierungsrat grundsätzlich nicht eingegangen. Er hat lediglich nicht abschliessend festgehalten, dass gegenüber den südöstlichen Strassenparzellen KTN 005 und KTN 006 keine Grenzabstände, sondern einzig der Strassenabstand einzuhalten ist (Erw. 5.5).
\n 1.3 Die Beschwerdeführer rügen eine unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie eine Verletzung der Gemeindeautonomie durch die Rechtsmittelinstanz (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 2 Ziff. 4). Dazu wird ausgeführt, dass sich in der vorliegend fraglichen Thematik keine übergeordneten kantonalen Sicherungsinteressen stellen, welche eine Überprüfung des Ermessensspielraums bzw. des geschützten Autonomiebereichs durch die Rechtsmittelinstanz rechtfertigen würden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 3 Ziff. 4). Der Bezirksrat habe das ihm zustehende Ermessen bei der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR nicht überschritten. Seine Beurteilung sei vielmehr vertretbar (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 3 Ziff. 5). Er verfolge seit dem Jahr 2011 die oberinstanzlich zu respektierende Praxis, die betreffenden Flächenanteile der über Bauliegenschaften führenden Privatstrassen, welche in einer Sackgasse enden, als zur anrechenbaren Landfläche zählende Hauszufahrten zu qualifizieren. Dies insbesondere auch deshalb, weil es auf Sackgassen keinen Durchgangs- und Schleichverkehr gebe und sie einem begrenzten Personenkreis dienten. Zur Untermauerung seiner Praxis habe der Bezirksrat sich im regierungsrätlichen Verfahren (lediglich) auf zwei praxisgemässe Vergleichsfälle berufen und diese belegt. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7. Januar 2020 führen die Beschwerdeführer jedoch noch weitere Beispiele aus unter der Annahme, dass der Bezirksrat diese vernehmlassend bestätigen werde (vgl. S. 4f. Ziff. 6f.). Vor diesem Hintergrund lasse sich den Beschwerdeführern ein Anspruch auf Gleichbehandlung nicht absprechen. Bestritten werde, dass die langjährige und ständige bezirksrätliche Praxis widerrechtlich sei. Der Bezirksrat habe zudem noch gar keine Gelegenheit gehabt, sich über die Fortführung respektive Aufgabe seiner langjährig ausgeübten Praxis zu erklären (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 5f. Ziff. 8). Des Weiteren machen die Beschwerdeführer eine Verletzung des Vertrauensschutzes geltend (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 6 Ziff. 9). Schliesslich verweisen die Beschwerdeführer auf die Zielsetzung einer Siedlungsentwicklung nach innen im Raumplanungsrecht.
\n 1.4 Der Regierungsrat und die Beschwerdegegner halten vernehmlassend fest, dass die meisten von den Beschwerdeführern erwähnten Beispiele mit dem konkreten Fall nicht vergleichbar seien bzw. nicht für das Festhalten des Bezirksrates an der rechtswidrigen Praxis sprechen würden, ansonsten der Regierungsrat aufsichtsrechtlich einschreiten werde. Die Beschwerdegegner Ziff. 6 reichen zudem den (auch vom Bezirksrat) nicht angefochtenen RRB Nr. 902/2019 betreffend ein weiteres Bauvorhaben am I.________(Strasse) ein, gemäss welchem ebenfalls eine Baubewilligung des Bezirksrates aufgehoben wurde, weil die Fläche des I.________(Strasse) zu Unrecht an die anrechenbare Landfläche hinzugerechnet worden sei.
\n 1.5 Mit Vernehmlassung vom 22. April 2020 macht der Bezirksrat geltend, dass er das ihm zustehende Ermessen bei der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR weder überschritten, noch missbraucht habe; auch habe er das Willkürverbot nicht verletzt. Seit Rechtskraft des Beschwerdeentscheides RRB Nr. 436 vom 27. April 2011 bzw. VGE III 2011 87 vom 18. August 2011 habe sich der Bezirksrat eingehend mit der Thematik auseinandergesetzt und seine Praxis in Bezug auf die Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR entsprechend angepasst. Seit nunmehr beinahe zehn Jahren seit Erlass der vorgenannten Entscheide habe der Bezirk Küssnacht als Baubewilligungsbehörde diese Praxis in den entsprechenden Fällen angewendet, weshalb hierbei unumstritten von einer seit vielen Jahren bestehenden, gelebten, ständig gängigen sowie sachgerecht und vertretbar angewendeten Praxis gesprochen werden könne. Diese seit Jahren bestehende Praxis werde betreffend die vorliegend strittige Thematik durch den Bezirk Küssnacht nicht aufgegeben und daher im Rahmen des ihm zustehenden Ermessensspielraums innerhalb seines Gemeindeautonomiebereichs weiterhin so fortgeführt. Der Bezirk Küssnacht wolle an dieser Praxis unbedingt festhalten. Für die Beschwerdeführerin bestehe vor diesem Hintergrund zudem ein Anspruch auf Gleichbehandlung. Der Bezirksrat bestätigte sodann die von den Beschwerdeführern erwähnten Beispiele (inkl. Baubewilligung) und ergänzte sie noch geringfügig (vgl. auch Duplik vom 8.7.2020).
\n 2.1.1 Gemäss