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III 2024 41

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Entscheid vom 28. Oktober 2024

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Besetzung	lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
	lic.iur. Karl Gasser, Richter Dr.oec. Andreas Risi, Richter
	MLaw Andrea Reutter, a.o. Gerichtsschreiberin

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Parteien

Brunnengenossenschaft A.________,
c/o Dr.iur.habil. B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
Dr.iur.habil. B.________,
F.________,
G.________,
H.________,

Beschwerdeführer,
\n alle vertreten durch Dr.iur.habil. B.________,
\n dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. I.________ und
\n Dr. J.________

gegen

Gemeinderat Schwyz, Herrengasse 17, Postfach 253, 6431 Schwyz,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. K.________,
\n Postplatz 6, 6430 Schwyz,
\n

Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9,
\n Postfach 1260, 6431 Schwyz,

Vorinstanzen,
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Dorfgenossenschaft Schwyz, Laubstrasse 10, 6430 Schwyz,

Beschwerdegegnerin,
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Umweltdepartement, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1210, 6431 Schwyz,

Beigeladener,

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Gegenstand

Umweltschutzrecht (Aufhebung einer Grundwasserschutzzone)

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Sachverhalt:
\n A. Mit Beschluss (GRB) Nr. 90.21 vom 8. Februar 1988 erliess der Gemeinderat Schwyz die Grundwasserschutzzone (GWZ) Mythenquelle unter Abweisung verschiedener Einsprachen. Nach Abweisung einer hiergegen erhobenen Beschwerde (Regierungsratsbeschluss [RRB] Nr. 1193 vom 7.7.1992) genehmigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz mit RRB Nr. 242 vom 2. Februar 1993 den Schutzzonenplan und das Schutzzonenreglement für die GWZ Mythenquelle. Das Wasser wird in einer Brunnenstube im Dorfbachquartier gefasst und in 38 öffentliche und private Laufbrunnen eingespiesen (vgl. Schreiben der Gemeinde vom 24.3.2023 an die Eigentümer der Laufbrunnen; Kurzbericht zur Aufhebung der GWZ Mythenquelle vom 7.6.2023). Die letzte Sanierung erfolgte im Jahre 2003 (vgl. L________ AG, Nutzung der Mythenquelle für Laufbrunnen, Bauprojekt, vom 18.8.2022, S. 7 Ziff. 2.3, ebenda Anhang A: Liste der 38 Laufbrunnen, Anhang B: Laufbrunnenplan). Seither wird das Wasser mit einer UV-Entkeimungsanlage behandelt mit einer Kapazität von rund 1'000 Litern pro Minute [l/m]; laut Eintrag im webGIS-SZ liefert die nördliche Fassung maximal 460 l/m und minimal 264 l/m, die südliche 400 l/m bzw. 216 l/m; um die 1'500 l/m gemäss Beschwerde S. 9 ff. Rz. 14 ff.; die Limitierung auf 1'000 l/m ist wohl bedingt durch die UV-Entkeimungsanlage).
\n Die Schutzzone S1 beschlägt namentlich (teils) die Grundstücke KTN 01________, 02________, 03________ (________) und 04________, die zum Teil auch in der S2 und (KTN 04________) in der S3 liegen. Das Grundstück KTN 01________ im Halte von 300 m2 liegt mit 199 m2 in der Kernzone B und mit 101 m2 in der Freihaltezone C, das Grundstück KTN 02________ im Halte von 923 m2 liegt mit 727 m2 in der Kernzone B und mit 196 m2 in der Freihaltezone (östlich anschliessend an die Freihaltezone von KTN 01________), der Gütschweg liegt ebenfalls teils in der Freihaltezone und teils in der Kernzone B (südlich anschliessend an KTN 01________ und 02________) und das Grundstück KTN 04________ im Halte von 115 m2 liegt mit 43 m2 in der Freihaltezone und mit 72 m2 in der Kernzone B.
\n B. Mit Schreiben vom 24. März 2023 informierte der Gemeinderat Schwyz die Eigentümer der Laufbrunnen, welche mit Wasser aus der Mythenquelle versorgt werden, die vor Inkrafttreten der Gewässerschutzgesetzgebung \"mit beschränkter Wirkung\" ausgeschiedene GWZ Mythenquelle sei unter anderem wegen der Dimensionierung und den bestehenden Überbauungen in der Schutzzone S2 bundesrechtswidrig. Trotz der beabsichtigten Aufhebung der GWZ könne die Wasserqualität mit entsprechenden Massnahmen weiterhin gewährleistet werden.
\n Mit Schreiben vom 12. April 2023 sprach sich Dr.iur. B.________ gegen die Aufhebung der GWZ aus. Der Gemeinderat wie das kantonale Amt für Umwelt und Energie (AUE, vormals AfU) wüssten nur zu gut, dass mit der Aufhebung der Schutzzonen jede Trinkwasserquelle für immer verloren sei.
\n C. Im Amtsblatt Nr. 24 vom 16. Juni 2023 (S. 1290) wurden die Aufhebung der GWZ Mythenquelle publiziert und der Schutzzonenplan sowie das Schutzzonenreglement, beide vom 18. Dezember 1985, sowie der Kurzbericht zur Aufhebung der GWZ Mythenquelle vom 7. Juni 2023 öffentlich aufgelegt. Hiergegen erhoben die Brunnengenossenschaft A.________ sowie die sieben Mitbeteiligten (vgl. vorstehendes Rubrum) und eine Drittpartei mit einer gemeinsamen Eingabe vom 14. Juli 2023 Einsprache beim Gemeinderat Schwyz mit den folgenden Anträgen:
\n 1. Es sei auf die Aufhebung des Schutzzonenplans Mythenquelle Dorfgenossenschaft Schwyz vom 18. Dezember 1985 sowie des Schutzzonenreglements für die Quellfassung Mythen der Dorfgenossenschaft Schwyz vom 18. Dezember 1985 (am 8. Februar 1988 vom Gemeinderat Schwyz verfügt) zu verzichten.
\n 2. Eventualiter: Die bestehenden Grundwasserschutzzonen der Mythenquelle seien so zu überarbeiten und das Schutzzonenreglement entsprechend anzupassen, dass ein wirksamer qualitativer und quantitativer Schutz der Mythenquelle bestehen bleibt.
\n Zudem stellten sie folgende prozessuale Anträge:
\n 3. Das Auflageverfahren sei, unter Auflage aller erforderlichen Akten, zu wiederholen.
\n 4. Die nicht aufgelegten Akten seien den einsprechenden Personen zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zuzustellen, und es sei ihnen Gelegenheit zu geben, ergänzend zu diesen Akten Stellung zu nehmen.
\n 5. Es seien den einsprechenden Personen die seit dem 8. Februar 1988 erteilten Baubewilligungen für Bauvorhaben innerhalb der Schutzzonen zuzustellen.
\n D. Mit GRB Nr. 325 vom 20. Oktober 2023 beschloss der Gemeinderat was folgt:
\n 1. Die mit gemeinsamer Eingabe vom 14. Juli 2023 eingereichte Einsprache der Brunnengenossenschaft A.________ und Mitbeteiligten wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
\n 2. Die Grundwasserschutzzone Mythenquelle, bestehend aus Schutzzonenplan im Massstab 1:500 vom 18. Dezember 1985 und Schutzzonenreglement vom 18. Dezember 1985, wird aufgehoben. Dies im Sinne einer Suspensivbedingung, indem die Aufhebung erst nach Umsetzung und Abnahme der (nicht baubewilligungspflichtigen) technischen Installationen im Bereich der Brunnenstube gemäss Schutzkonzept mit darauf abgestimmtem Bauprojekt der L________ AG vom 18. August 2022 (Nutzung der Mythenquelle für Laufbrunnen) erfolgt.
\n 3. Vorbehalten bleibt die Genehmigung der Aufhebung der Grundwasserschutzzone Mythenquelle durch den Regierungsrat des Kantons Schwyz.
\n 4. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz wird ersucht, die genehmigte Aufhebung der Grundwasserschutzzone Mythenquelle im Amtsblatt des Kantons Schwyz öffentlich zu publizieren. Dies nach Eintritt der Suspensivbedingung gemäss vorstehender Ziffer 2. Die Dienststellenleitung Planung, Umwelt und Energie wird beauftragt, die Erfüllung der Suspensivbedingung mit separatem Schreiben dem Regierungsrat respektive der Staatskanzlei des Kantons Schwyz mitzuteilen.
\n 5. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
\n 6.-7. (Rechtsmittelbelehrung; Zustellung).
\n E. Gegen diesen gemeinderätlichen Aufhebungsbeschluss erhoben die Brunnengenossenschaft A.________ sowie die sieben Mitbeteiligten mit Eingabe vom 14. November 2023 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Schwyz mit den folgenden Anträgen:
\n 1. Es sei der Entscheid des Gemeinderates Schwyz vom 20. Oktober 2023 (Geschäft Nr. 325; Abweisung der Einsprachen, Aufhebung der Grundwasserschutzzonen der Mythenquelle) vollumfänglich aufzuheben.
\n 2. Die regierungsrätliche Genehmigung der Aufhebung der Grundwasserschutzzonen sei zu verweigern.
\n 3. Den Beschwerdeführenden seien die bisher vorenthaltenen Akten zur Gewährung des rechtlichen Gehörs herauszugeben, und es sei ihnen im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels eine angemessene Frist anzusetzen, um zu den Akten Stellung zu nehmen.
\n 4. Der Entscheid des Gemeinderates Schwyz vom 20. Oktober 2023 sei zudem auch aufsichtsrechtlich aufzuheben, und der Gemeinderat Schwyz sei aufsichtsrechtlich anzuweisen, die Umsetzung des Schutzzonenreglements, insbesondere Art. 5, ohne weiteren Verzug an die Hand zu nehmen.
\n 5. Regierungsrat M.________ habe in der Sache in den Ausstand zu treten.
\n 6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen.
\n Am 9. Januar 2024 beantragten sie zudem ein aufsichtsrechtliches Einschreiten im Sinne von Beschwerdeantrag Ziff. 4 in einem abgeschlossenen Baubewilligungsverfahren für ein Gebäude auf KTN 05________ (teils in der S2 und S3 gelegen).
\n F. Mit RRB Nr. 125/2024 vom 20. Februar 2024 entschied der Regierungsrat unter Ausstand von Regierungsrat M.________ wie folgt:
\n 1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
\n 2. Der Aufsichtsbeschwerde wird nicht Folge geleistet.
\n 3. Die Verfahrenskosten für die Verwaltungsbeschwerde (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 2000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt (…).
\n 4. Für das aufsichtsrechtliche Verfahren werden keine Verfahrenskosten erhoben.
\n 5. Die Beschwerdeführer haben der Gemeinde Schwyz für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1000.-- unter solidarischer Haftbarkeit zu bezahlen.
\n 6. Für das aufsichtsrechtliche Verfahren werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
\n 7. Gegen Dispositiv-Ziff. 1, 3, 5 und 6 dieses Entscheids kann innert 20 Tagen seit dessen Zustellung Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht, Postfach 2266, 6431 Schwyz, erhoben werden.
\n 8.-9. (Zustellung).
\n Die aufsichtsrechtliche Anzeige vom 9. Januar 2024 wurde in ein separates Verfahren verwiesen (Ingress lit. G).
\n G. Gegen diesen RRB Nr. 125/2024 (Versand am 27.2.2024; Zustellung am 4.3.2024) erheben die Brunnengenossenschaft A.________ sowie die sieben Mitbeteiligten mit Eingabe vom 22. März 2024 (Postaufgabe am gleichen Tag) fristgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit den folgenden Anträgen:
\n 1. Es sei der Entscheid des Regierungsrates Nr. 125/2024 vollumfänglich aufzuheben.
\n 2. Eventualiter sei die Sache an den Regierungsrat zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zum Neuentscheid zurückzuweisen.
\n 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin-nen.
\n H. Mit Vernehmlassung vom 26. März 2024 beantragt das Sicherheitsdepartement die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer. Das AUE empfiehlt mit Stellungnahme vom 17. April 2024 die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzulehnen. Der Gemeinderat beantragt vernehmlassend am 18. April 2024 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer bei solidarischer Haftbarkeit. Die Dorfgenossenschaft lässt sich nicht vernehmen.
\n I. Mit Replik vom 12. Juli 2024 ersuchen die Beschwerdeführer um Gutheissung der Beschwerde. Das AUE erneuert mit Duplik vom 2. August 2024 seine Ablehnungsempfehlung. Der Gemeinderat hält mit Duplik vom 5. August 2024 ebenfalls unverändert an seinen mit der Vernehmlassung vom 18. April 2024 gestellten Anträgen fest.
\n J. Am 27. August 2024 reichen die Beschwerdeführer eine Triplik ein. Die Gemeinde entgegnet mit Quadruplik vom 5. September 2024 und das AUE teilt mit Schreiben vom 11. September 2024 seinen Verzicht auf eine weitere Stellungnahme mit. Die Beschwerdeführer liessen sich hernach nicht mehr vernehmen.
\n Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
\n 1.1 Der Gemeinderat hat mit dem GRB Nr. 325 vom 20. Oktober 2023 die Rüge der ungenügenden Auflage als unbegründet erachtet (E. 2). Neben den aufgelegten Unterlagen (vgl. vorstehend Ingress lit. C) seien den Beschwerdeführern auf Ersuchen auch der GRB vom 8. Februar 1988 sowie die RRB Nr. 1193 vom 7. Juli 1992 und Nr. 242 vom 2. Februar 1993 und ebenso das Schutzkonzept der L________ AG vom 18. August 2022 zugestellt worden; hierzu hätten sich die Beschwerdeführer äussern können. Anlass für die Zustellung weiterer Unterlagen habe nicht bestanden.
\n Weiter legte der Gemeinderat unter anderem dar (E. 3), weil die Zonen I und II bereits bei ihrer Ausscheidung teilweise überbautes Gebiet mit bestehenden potentiellen Gefahrenherden umfasst hätten, hätten nur Schutzzonen \"mit beschränkter Wirkung\" ausgeschieden werden können, was gemäss der heute geltenden Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201) vom 28. Oktober 1998 (in Kraft seit 1.1.1999) nicht mehr zulässig sei. Für die Zone ll hätten so weniger strenge Bestimmungen festgelegt werden müssen, indem bezüglich der Erstellung von Hoch- und Tiefbauten die Zone lI grundsätzlich der Zone lll gleichgestellt sei und damit in der Zone ll grundsätzlich dieselben Nutzungsbeschränkungen wie in der Zone lll gegolten hätten (vgl. Art. 4.1 Schutzzonenreglement). Demgegenüber sei für die Zone I das Erstellen von wasserwerksfremden Hoch- und Tiefbauten untersagt worden (vgl. Art. 5.1 Schutzzonenreglement), was schon damals das grösste Problem dargestellt habe, nachdem sich - wie unverändert auch heute noch - zwei private Gebäude in der Zone I befänden.
\n Entscheidend zum Zeitpunkt der Ausscheidung der GWZ sei die Annahme gewesen, dass mit den im Schutzzonenreglement vorgesehenen Beschränkungen die an den Fassungsbereich gestellten Anforderungen in absehbarer Zeit hätten erfüllt werden können. Mit den im Schutzzonenreglement aufgeführten Vorschriften hätte sich die Gefährdung der Mythenquelle so reduzieren lassen, dass aus dieser Fassung trotz des unvollständigen Schutzes weiterhin Wasser ins Netz hätte abgegeben werden können. Aus heutiger Sicht - über 30 Jahre später - sei festzustellen, dass sich die an den Fassungsbereich (Zone l) gestellten Anforderungen als Voraussetzung für die damalige Ausscheidung der Grundwasserschutzzone Mythenquelle nicht verwirklicht hätten: weder sei eine Handänderung der in der Zone I gelegenen Teilflächen der Grundstücke KTN 01________ und 02________ ins Eigentum der Dorfgenossenschaft erfolgt, noch seien die beiden Gebäude auf dem Grundstück KTN 02________ abgebrochen und das Gelände begrünt worden wie auch der Fassungsbereich mit Ausnahme der Strasse nicht eingezäunt worden sei (E. 4).
\n Eine Gefährdung des Grundwassers durch die zahlreichen im Perimeter der Zone S1 und S2 gelegenen Gebäude lasse sich weder ausschliessen noch unbesorgt als unwahrscheinlich bezeichnen. Ausserdem sei vorliegend zu berücksichtigen, dass die Mythenquelle keine privaten Haushaltungen oder der Öffentlichkeit zugänglichen Gebäude mit Trinkwasser versorge, sondern lediglich 38 öffentliche und private Laufbrunnen speise, sowie zudem zur Sicherstellung der Trinkwasserversorgung in Notlagen diene, dies allerdings ergänzend mit dem Hinweis darauf, dass sich im Verlauf der letzten Jahre und Jahrzehnte noch nie eine solche Notlage ereignet habe (E. 5).
\n Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf der GWZ gegeben seien, erscheine es angesichts der Vergleichbarkeit der Festlegung einer GWZ aufgrund ihrer Auswirkungen mit der Nutzungsplanung als angezeigt, auch die Rechtsprechung zu Planänderungen zu berücksichtigen (E. 6). Es sei von veränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen auszugehen, da die schutzzonenreglementarischen Verpflichtungen, welche Voraussetzung für den damaligen Erlass der GWZ gebildet hätten, nicht umgesetzt worden seien, und die GWZ nicht mehr mit den Vorgaben der \"Wegleitung Grundwasserschutz\" des ehemaligen Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; Bern 2004: nachstehend: Wegleitung 2004) sowie dem Merkblatt \"Konfliktbewältigung: bestehende Anlage in Zone S2\" des BAFU zu vereinbaren sei. Ein öffentliches lnteresse am Wasser der Mythenquelle lasse sich zwar nicht in Abrede stellen. Es lasse sich nun allerdings gemäss dem Schutzkonzept der L________ AG vom 18. August 2022 auch bei Aufhebung der GWZ weitgehend gewährleisten. Dieses Schutzkonzept stelle den dauerhaften Weiterbetrieb der Laufbrunnen mit Wasser der Mythenquelle sowie die gebotene Erfüllung der Verordnung des EDI über Trinkwasser sowie Wasser in öffentlich zugänglichen Bädern und Duschanlagen (TBDV; SR 817.022.11) vom 16. Dezember 2016 weitgehend sicher (S. 9 f. E. 7). Es erweise sich, dass im Rahmen einer lnteressenabwägung ausreichende Änderungsgründe gegeben seien, um eine Aufhebung der GWZ Mythenquelle zu verfügen (S. 10 f. E. 7). Vertrauensschutzbegründende Überlegungen liessen sich nicht erkennen, welche im Rahmen der Interessenabwägung der Aufhebung der GWZ entgegenstehen sollten. Für die Aufhebung spreche auch der Vergleich mit der Nutzungsplanung, welche sich an einem Planungshorizont von 15 Jahren orientiere. Zudem falle ins Gewicht, dass das AFU die Gemeinde im Rahmen eines vor Regierungsrat nach wie vor hängigen Beschwerdeverfahrens mehrfach auf die Bundesrechtswidrigkeit der GWZ Mythenquelle als altrechtliche Schutzzone \"mit beschränkter Wirkung\" hingewiesen habe (S. 11 E. 7).
\n 1.2 Der Regierungsrat bestätigte mit dem angefochtenen RRB den Gemeinderatsbeschluss. Unter anderem erwog er, in der Schutzzone S2 seien angesichts der \"beschränkten Wirkung\" derselben das Bauen wie bestehende Bauten bis zum Inkrafttreten der GSchV zulässig gewesen (E. 3). Die GSchV gelte auch für solche Schutzzonen. Das Inkrafttreten der GSchV stelle einen ausreichenden Anlass für die Überprüfung der altrechtlichen GWZ dar; ein Rückkommen sei daher zulässig (E. 3.1). Die GWZ widerspreche den geltenden Gesetzesvorgaben an die drei Schutzzonen in mehrfacher Hinsicht. Unter anderem betrage der Abstand von der Zone S1 bis zum äusseren Rand der Zone S2 zwischen 60 m und 80 m anstatt mindestens 100 m; der Abstand vom äusseren Rand der Zone S2 bis zum äusseren Rand der Zone S3 betrage teilweise sogar nur 20 m (E. 4.2). Die konkrete Situation führe in Beachtung des Merkblattes \"Konfliktbewältigung: bestehende Anlage in Zone S2\" unweigerlich zur Aufgabe der Grundwasserfassung als Trinkwasserfassung und damit der GWZ (E. 4.3 f.). Weiter fehle es am öffentlichen Interesse, welches