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segretario: |
Fabio Zocchetti |
statuendo sul ricorso del 17 ottobre 2005 di
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RI 1
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contro |
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Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona 1 Caselle
in materia di assicurazione federale per l'invalidità |
ritenuto, in fatto
1.1. Il 1° luglio 2003, RI 1, nato nel __________, attualmente disoccupato, ha presentato una richiesta di prestazioni AI per adulti (doc. AI 2).
1.2. Dagli atti di causa risulta che l’Ufficio AI ha avviato immediatamente la fase istruttoria e che, richiamato dalla SUVA l’incarto dell’assicurato, dopo vari solleciti e diffida finale del 17 ottobre 2003, il 13 aprile 2004 ha ricevuto anche il richiesto rapporto medico del Dr. __________ (doc. AI 3, 4, 8, 9 e 11).
Il 3 maggio 2004 l’Ufficio AI ha posto delle domande al datore di lavoro dell’assicurato e in seguito ha sospeso il caso in attesa di ulteriori comunicazioni da parte della SUVA che stava procedendo ad ulteriori accertamenti (doc. AI 14, 15, 16, 17 e 20).
Con lettera 27 settembre 2004 l’assicurato ha informato l’Ufficio AI che il suo stato di salute sarebbe peggiorato e che una visita del Dr. __________ era stata fissata per il 16 dicembre 2004 (doc. AI 22).
Il 23 novembre 2004 il datore di lavoro ha trasmesso all’Ufficio AI le schede di salario richieste (doc. AI 23).
Il 3 gennaio 2005 l’Ufficio AI ha chiesto alla SUVA la conferma dei periodi di inabilità lavorativa dell’assicurato e copia degli atti dal 17 maggio 2004 (doc. AI 25).
Il 15 febbraio 2005 il caso è stato quindi sottoposto al Servizio Medico Regionale (SMR) dell’AI (doc. AI 28).
Il 15 febbraio 2005 il rappresentante dell’assicurato ha chiesto all’Ufficio AI, che glielo ha trasmesso il 17 febbraio 2005, copia dell’incarto AI del suo assistito (doc. AI 29 e 30).
Lo stesso legale, il 4 marzo 2005, ha formulato delle osservazioni e ha chiesto il riconoscimento di un grado d’invalidità del 72% con diritto a rendita intera dal 1° gennaio 2005 (doc. AI 32).
Una decisione è poi stata sollecitata il 2 maggio e il 6 giugno 2005 (doc. AI 33 e 36).
Con lettera 7 giugno 2005 l’Ufficio AI ha comunicato al rappresentante dell’assicurato che la pratica, sollecitata quel giorno, era ancora pendente presso il SMR (doc. AI 34).
Con note mediche 7 giugno e 5 luglio 2005 il medico del SMR ha indicato che non vi sono elementi extra-infortunistici invalidanti e che la decisione della SUVA ha un carattere preponderante trattandosi di affezioni puramente infortunistiche (doc. AI 35 e 40).
Con scritto del 15 settembre 2005, vista la prevista chiusura del caso, l’Ufficio AI ha quindi comunicato alla SUVA di sospendere la pratica fino ad una loro decisione (doc. AI 41).
1.3. Con il ricorso in oggetto, tramite il suo rappresentante, RI 1 ha chiesto l’intervento dello scrivente Tribunale affinché assegni all’Ufficio AI un ultimo termine fino al 14 novembre 2005 per emettere una decisione formale circa la rendita AI del suo assistito (doc. I).
L’assicurato sostiene che:
" (…)
All’occorrenza, l’Ufficio AI poteva e doveva statuire sulla concessione di una rendita di invalidità al più presto il 17 luglio 2003, ossia ad un anno di distanza dall’infortunio occorso il 17 luglio 2002 con susseguente e duratura incapacità lavorativa del ricorrente (cfr. art. 29 LAI).
Con scritto 17/18 agosto 2004 (inc. richiamato Ufficio AI) la __________ informò ulteriormente l’Ufficio AI dell’inidoneità definitiva del ricorrente a svolgere l’attività di macchinista ferroviario, confermando la residua capacità del 50% nell’esecuzione di semplici lavori di pulizia.
Già con rapporto 25 agosto 2004 il Dottor __________ confermava una permanente inabilità al lavoro del 50% (in attività di pulizia) a far tempo dal 12 maggio 2003 (doc. G, pag. 5 in fine). L’Ufficio AI è venuto a conoscenza di tale rapporto al più tardi con scritto 4 marzo 2005 di questo legale.
A prescindere, dunque, dal lungo tempo trascorso dal momento dell’infortinio (7 luglio 2002) sino ad oggi senza che l’Ufficio AI adottasse alcuna misura né emettesse alcuna decisione formale (ciò che si presta ad evidenti censure), al più tardi il 5 marzo 2005 esso disponeva di tutti gli elementi definitivi per procedere, entro breve tempo, segnatamente non più di alcune settimane (avuto riguardo del periodo trascorso) per l’emanazione della decisione sulla rendita AI del ricorrente.
Il deferimento della pendenza al Servizio medico regionale dell’Ufficio AI (cfr. doc. F) risulta dunque essere un provvedimento superfluo atto a procrastinare sine die e inutilmente il disbrigo definitivo della pratica del Signor RI 1.
Del resto, il Servizio regionale dipende direttamente dall’Ufficio AI, cosicché un ritardo del primo è inevitabilmente imputabile pure a quest’ultimo.
Posto quanto sopra, e in particolare il silenzio ingiustificato da parte dell’Autorità che già da tempo possiede o avrebbe dovuto possedere tutti gli elementi necessari per potere decidere, sussiste all’occorrenza un manifesto caso di ritardata giustizia.
Ne discende che questo Tribunale deve impartire un ultimo termine all’Ufficio AI per emettere una decisione formale circa la rendita AI al ricorrente, che può essere quantificato in un mese da oggi.
(…).” (doc. I)
1.4. Con la risposta di causa l’Ufficio AI ha descritto i passi che hanno portato alla sospensione della pratica fino alla decisione dell’assicuratore LAINF e ha chiesto la reiezione del ricorso facendo presente che:
" (…)
Per lo stesso danno alla salute non si può presumere per l’AI un grado d’invalidità diverso da quello per l’AINF o per l’AM (Pratique VSI 2001 p. 79). Esaminato accuratamente il caso, l’Ufficio AI emana una decisione di rendita. Se l’invalidità è dovuta esclusivamente ad infortunio, l’Ufficio AI si accorda precedentemente con l’assicuratore infortuni (cfr. Convenzione fra l’AI e l’INSAI, in vigore dal 1° maggio 2003, e la Convenzione tra l’AI e gli assicuratori infortuni, conformemente all’art. 68 cpv. 1 lett. a LAINF, in vigore dal 1° settembre 2001).
Nella fattispecie, ritenuto che il danno alla salute patito dall’assicurato è di natura puramente infortunistica, l’assicurazione invalidità deve adeguarsi a quanto deciso dall’AINF. Nel caso quindi non vi è diniego di giustizia considerato che l’amministrazione AI deve attendere la soluzione del caso da parte dell’assicuratore LAINF. Non sono realizzati pertanto i presupposti per definire, in concreto, l’esistenza della denegata giustizia. Si ribadisce che non appena verrà definito il caso dalla SUVA, l’amministrazione AI emetterà senza ulteriori indugi la decisione formale sul diritto a prestazioni AI dell’assicurato.
(…).” (doc. III)
1.5. Con scritto 21 febbraio 2006, dopo aver preso visione dell’incarto completo, il rappresentante dell’assicurato ha inoltrato le proprie osservazione di cui, se necessario, se ne dirà nel merito (doc. X).
Le osservazioni dell’assicurato sono state notificate all’Ufficio AI per conoscenza con facoltà di presentare eventuali osservazioni scritte (doc. XI).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2. Giusta l’art. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso. Secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Tale disposizione include sia i ricorsi per ritardata giustizia che per denegata giustizia (Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo-Basilea-Ginevra 2003, art. 56 nota 10 pag. 560).
Prima dell'entrata in vigore della LPGA, spettava all’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), quale autorità di vigilanza, pronunciarsi in merito ai ricorsi inoltrati da assicurati contro il rifiuto di statuire da parte dell’Ufficio AI o in merito ad un ingiustificato ritardo da parte del medesimo ufficio (DTF 114 V 145; STFA inedita 7 agosto 2002 nella causa B consid. 2, I 629/01).
Con l’entrata in vigore della LPGA, secondo il già citato suo art. 56 cpv. 2, spetta ora al competente Tribunale cantonale delle assicurazioni statuire in merito ad un ricorso per denegata/ritardata giustizia (Kieser, op. cit., art. 56 nota 11 pag. 560 s; STFA inedita 23 ottobre 2003 nella causa D., consid. 3, I 387/03).
2.3. Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati; Kieser, op. cit, art. 56 nota 10 pag. 560).
Sempre secondo la giurisprudenza, vi è diniego di giustizia nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (DTF 108 V 20 consid. 4c, 103 V 195 consid. 3c).
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA) è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr. pure Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
2.4. Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari.
Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti giurisprudenziali).
In una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa Q., I 841/02, pubblicata in DTF 129 V pag. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In questa stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
In dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L. del Tribunale delle assicurazioni del Canton Argovia, nella quale è stata riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva atteso più di 9 mesi prima di procedere ad ordinare un'ulteriore perizia (Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di una perizia (Plädoyer 6/1998, p. 67).
2.5. Il TFA ha stabilito, in una sentenza pubblicata in SVR 2001 KV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura.
Questa giurisprudenza è da considerare valida anche sotto l’imperio dell’art. 56 cpv. 2 LPGA (Kieser, op. cit., art. 56 nota 12 pag. 56).
Da ultimo va rilevato che, in caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura (Kieser, Verwaltungsverfahren, cit., nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR 2001 KV 38 consid. 2b pag. 110).
2.6. Oggetto del contendere è sapere se all’Ufficio AI può essere imputato un ingiustificato ritardo nell’evasione della domanda di prestazioni presentata da RI 1.
La domanda di prestazioni AI è stata inoltrata dall’assicurato il 1° luglio 2003 (doc. AI 2), per cui effettivamente sino al momento dell’inoltro del ricorso per denegata giustizia sono passati quasi 28 mesi.
Come riportato al consid. 1.2, l’Ufficio AI ha tuttavia dato seguito con sollecitudine agli accertamenti che s'imponevano per appurare l'attuale stato di salute dell'interessato.
In particolare, dopo aver ricevuto dalla SUVA, il 31 gennaio 2005, i loro atti concernenti l’assicurato e posteriori al 17 maggio 2004, l’Ufficio AI, il 15 febbraio 2005, ha sottoposto il caso al SMR, chiedendo un parere circa la questione a sapere se l’incapacità lavorativa è solo infortunistica (doc. AI 28).
Con note mediche 7 giugno e 5 luglio 2005 il medico del SMR, Dr. __________, ha indicato che non vi erano elementi extra infortunistici invalidanti e che, ritenuta la natura delle affezioni (prettamente infortunistiche), la valutazione con la quale la SUVA ha ritenuto l’assicurato totalmente abile al lavoro dal 1° gennaio 2005 prevale (doc. AI 40 e 35).
Il 15 settembre 2005 l’Ufficio AI ha quindi comunicato alla SUVA che, vista la prevista chiusura del caso da parte loro, manteneva sospesa la pratica fino ad una loro decisione concernente l’assicurato (doc. AI 41).
In simili circostanze, sulla scorta dei dettami giurisprudenziali e dottrinali suevocati, questo Tribunale ritiene che l'autorità amministrativa convenuta non si è resa colpevole di un ingiustificato ritardo nei confronti di RI 1.
Questo vale a maggiore ragione se si considera che la nozione di invalidità in ambito AI coincide di massima con quella vigente in materia LAINF (e di assicurazione militare), motivo per cui la determinazione della stessa, anche se viene apprezzata indipendentemente dal singolo assicuratore sociale, addebitabile ad un medesimo danno alla salute, conduce in via generale ad un uguale tasso (DTF 127 V 135, 126 V 291, 119 V 470 consid. 2b con riferimenti). Il TFA ha quindi ribadito la funzione coordinatrice del concetto unitario dell’invalidità nei diversi settori delle assicurazioni sociali. Questo per evitare che, in presenza della medesima fattispecie, diversi assicuratori apprezzino in modo differente il grado d’incapacità al guadagno (DTF 131 V 120).
Ora, ritenuto che la SUVA era già avanzata nella trattazione del caso concernente l’assicurato (confronta al riguardo il rapporto della visita medica di chiusura del 3 giugno 2004 e lo scritto del 9 dicembre 2004 con il quale la SUVA ha comunicato all’assicurato che a partire dal 1° gennaio 2005 lo considera abile al lavoro nella misura massima possibile; doc. AI 5-2 e 5-11/13), a mente del TCA, è a ragione che l’Ufficio AI ha deciso di sospendere la pratica in attesa di una decisione da parte della SUVA.
In ogni caso, pur comprendendo l’ingente (nota) mole di lavoro cui è confrontato, considerato anche il tempo trascoro dalla visita medica di chiusura del 3 giugno 2004, l’Ufficio AI dovrà sollecitare ulteriormente una decisione (che si auspica venga presa al più presto) da parte della SUVA e in seguito senza indugio procedere a statuire sulla richiesta di prestazioni AI inoltrata dall’assicurato il 1° luglio 2003.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso é respinto.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
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terzi implicati |
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Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il vicepresidente Il segretario
Raffaele Guffi Fabio Zocchetti