Raccomandata |
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Incarto
n.
BS |
Lugano
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In nome |
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Il vicepresidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni |
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Giudice Raffaele Guffi |
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con redattore: |
Marco Bischof, vicecancelliere |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
statuendo sul ricorso del 20 ottobre 2022 di
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RI 1
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contro |
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la decisione del 21 settembre 2022 emanata da |
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Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per l'invalidità |
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ritenuto in fatto
1.1. RI 1, classe 1967, da ultimo attiva quale ausiliaria di pulizie a tempo parziale, nel dicembre 2020 ha presentato una domanda di prestazioni AI per adulti (doc. 7 inc. AI, se non indicato diversamente i documenti citati si riferiscono agli atti dell’Ufficio AI prodotti con la risposta di causa).
1.2 Terminate le misure relative all’intervento tempestivo (cfr. rapporto 26 maggio 2021 del consulente AI in doc. 74), dopo aver raccolto la documentazione medica, fra cui la perizia 13 febbraio 2021 del dr. med. __________ eseguita per conto di __________ (agente quale assicuratore perdita di guadagno in caso di malattia) (inc. CM 178), l’Ufficio AI ha ritenuto necessario l’allestimento di una perizia psichiatrica affidata al __________ (cfr. comunicazione 6 ottobre 2021 in doc. 95).
In data 8 febbraio 2022 l’amministrazione ha poi svolto un’inchiesta economica per le persone che si occupano dell’economia domestica (cfr. il relativo rapporto del 15 febbraio 2022 in doc. 110).
Tenuto conto della perizia reumatologica del dr. med. __________, di quella psichiatrica del __________ di data 25 novembre 2021 (doc. 96), nonché della citata inchiesta economica, con progetto di decisione 16 marzo 2022 l’Ufficio AI ha posto l’assicurata al beneficio del diritto ad un quarto di rendita (per un grado d’invalidità del 46%) dal 1° maggio 2021 al 31 ottobre 2021, con versamento dal 1° giugno 2021 trattandosi di una domanda tardiva (doc. 111).
1.3 Con osservazioni 28 aprile 2022 l’assicurata, patrocinata dall’avv. RA 1, ha preso posizione in merito al progetto di decisione (doc. 117). In via preliminare chiede di essere posta al beneficio dell’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio a partire dal 1° aprile 2022. Nel merito, contestando la valutazione medico-teorica e rilevando lacune istruttorie, la ricorrente sostiene la necessità di esperire una perizia reumatologica e una valutazione peritale psichiatrica di decorso, con un confronto tra i due periti per accertare la residua capacità lavorativa.
1.4. Con decisione del 21 settembre 2022 l’Ufficio AI ha respinto l’istanza di assunzione dei costi per il gratuito patrocinio, sostenendo come l’intervento di un legale non sia necessario. L’amministrazione ha infatti ritenuto che:
" (…) le questioni di fatto e di diritto non sono così difficili da necessitare l’intervento di un avvocato. Per tutelare adeguatamente gli interessi dell’assicurata sarebbe stata sufficiente l’assistenza di un rappresentante di un’associazione, di un’assistente sociale o di una persona di fiducia impegnata da un’istituzione sociale.
Anche senza valutare lo stato di bisogno dell’assicurata, la condizione relativa alla necessità dell’assistenza di un legale non è realizzata. Il caso in esame rientra infatti nella casistica più consueta delle pratiche AI. Pertanto l’assistenza di un avvocato, nel caso specifico, non risulta giustificata, essendo possibile di un rappresentante delle istituzioni sociali accreditata e procedere alla corretta interpretazione dei punti controversi. (…)”
1.5 L’assicurata, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, è tempestivamente insorta contro suddetta decisione, chiedendone l’annullamento e postulando il riconoscimento del gratuito patrocinio nella procedura amministrativa. Sostiene come il suo rappresentante sia intervenuto solo in sede di osservazioni al progetto di decisione e, con riferimento alla giurisprudenza in materia, contesta che la fattispecie in esame sia da equiparare alla consueta casistica in ambito AI. Rileva infatti che si tratta di un caso con molteplici problemi di salute somatici e psichici che necessitano di una perizia bidisciplinare (reumatologica e psichiatrica) di decorso, con valutazione dell’eventuale cumulabilità delle incapacità lavorative. Rileva altresì che la complessità della fattispecie è da ascrivere alla valutazione di una sindrome da dolore somatoforme. Evidenzia inoltre che si è confrontati con una problematica riguardante la determinazione del grado d’invalidità mediante il metodo misto. Per questi motivi è dell’avviso che l’ausilio di un legale sia indicato. Ritenute date le altre due condizioni (indigenza e probabilità di esito favorevole), l’assicurata chiede di essere posta al beneficio dell’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio sia per la procedura amministrativa (dal 16 marzo 2022) sia per quella giudiziaria.
L’insorgente ha anche prodotto nuova documentazione medica, sostenendo un peggioramento delle condizioni di salute.
1.6 Con la risposta di causa l’Ufficio AI ha proposto di respingere il ricorso. Ricorda come per giurisprudenza il requisito della necessità di un avvocato sia da valutare con rigore. Ritiene pertanto che nel caso in esame l’assistenza di un legale non sia giustificata, potendo il patrocinio essere svolto da altre figure, quali rappresentanti di associazioni d’invalidi, assistenti sociali o altre persone attive nel settore sociale.
L’Ufficio AI ha poi fatto presente che valuterà la documentazione medica allegata al ricorso, questione che esula dalla presente vertenza.
Qualora il TCA reputasse adempiuta la necessità dell’intervento di un avvocato, l’amministrazione ritiene non assolto il requisito dell’indigenza alla luce dei dati economici risultanti dai documenti prodotti.
1.7. Con scritto 16 dicembre 2022, ribadendo le tesi ricorsuali, il rappresentante dell’assicurata ha allegato la comunicazione 21 novembre 2022 dell’Ufficio AI con la quale è stata ordinata l’esecuzione di una perizia pluridisciplinare di natura internistica, reumatologica, psichiatria e neurologica. Secondo il legale questo comprova la complessità della fattispecie e ha quindi ribadito la necessità di un suo intervento. Ha poi rilevato come la sua assistita non disponga di redditi e sostanza per far fronte alle spese legali, questo anche se si considerano i redditi del suo compagno.
considerato in diritto
in ordine
2.1 La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'art. 49 cpv. 2 LOG (STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015; 8C_855/2010 dell’11 luglio 2011; 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011).
nel merito
2.2. Ai sensi dell'art. 37 cpv. 4 LPGA relativo alla rappresentanza e al patrocinio nella procedura davanti all'assicuratore, se le circostanze lo esigono, il richiedente può beneficiare del patrocinio gratuito.
L'art. 37 cpv. 4 LPGA presuppone che la domanda di gratuito patrocinio debba essere richiesta. Tuttavia, ciò non esclude la possibilità di esaminare d'ufficio questa possibilità in circostanze particolari (Kieser, ATSG-Kommentar, 2020, art. 37 n. 34, pag. 702).
Secondo la dottrina, il fatto che, rispetto all'art. 61 lett. f LPGA, l'art. 37 cpv. 4 LPGA utilizzi la formulazione "se le circostanze lo esigono", anziché quella "se le circostanze lo giustificano", significa che il legislatore ha inteso riprendere la giurisprudenza secondo la quale, quando il gratuito patrocinio viene richiesto nella procedura amministrativa, le relative condizioni devono essere esaminate in maniera rigorosa (Kieser, op. cit., art. 37 n. 36, pag. 702).
Per il resto, quali presupposti del gratuito patrocinio valgono l'indigenza del richiedente, la necessità del patrocinio e la probabilità di esito favorevole e la concretizzazione delle singole condizioni ha luogo in analogia con i corrispondenti criteri applicabili nella procedura giudiziaria ex art. 61 LPGA (Kieser, op. cit., art. 37 n. 38, pag. 703).
Quindi, le tre condizioni cumulative per la concessione dell'assistenza giudiziaria sono adempiute qualora l'assistenza di un avvocato appaia necessaria o comunque indicata, se il richiedente si trova nel bisogno e se le sue conclusioni non sembrano dover avere esito sfavorevole (STF 8C_353/2019 del 2 settembre 2019 consid. 3.1, 8C_669/2016 del 7 aprile 2017 consid. 2.1, 9C_29/2017 del 6 aprile 2017 consid. 1; DTF 132 V 200 consid. 4.1, 125 V 202 consid. 4a, 125 V 372 consid. 5b e riferimenti).
A tal proposito, occorre tenere conto delle circostanze del caso concreto, della particolarità delle regole di procedura applicabili, così come delle specificità della procedura amministrativa in corso. In particolare, occorre menzionare, oltre alla complessità delle questioni di diritto e dei fatti, le circostanze concernenti la persona in oggetto, come la sua capacità di orientarsi in una procedura. Quale regola generale, il gratuito patrocinio è necessario quando la procedura è suscettibile di riguardare in maniera particolarmente grave la situazione giuridica della persona interessata. Altrimenti, una tale necessità esiste soltanto quando alla relativa difficoltà del caso si aggiunge la complessità della fattispecie o dei quesiti giuridici, alla quale il richiedente non è in grado di farvi fronte da solo (STF 8C_669/2016 del 7 aprile 2017 consid. 2.1; DTF 130 I 182 consid. 2.2, 125 V 32 consid. 4b; STF 8C_931/2015 del 23 febbraio 2016 pubblicata in SVR 2016 IV n. 17 pag. 50; cfr. anche SVR 2007 EL Nr. 7 consid. 5.2.2).
La necessità di patrocinio da parte di un legale dipende dalle circostanze oggettive e soggettive del caso concreto, ossia dalla particolarità delle norme procedurali applicabili, dalla complessità delle questioni giuridiche, dalla fattispecie poco chiara, ma anche dal richiedente. Quest’ultimo, ad esempio, non dev’essere capace di difendere i propri interessi. Qualora sussiste la minaccia di un intervento particolarmente grave nello statuto giuridico dell’indigente è di regola data la necessità di un patrocinio, altrimenti soltanto nei casi in cui oltre alla relativa complessità della fattispecie si aggiungono anche difficoltà reali e giuridiche che non possono essere risolte dal richiedente stesso (“Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist”, DTF 125 V 35 consid. 4b) oppure se l’assistenza di rappresentanti di associazioni invalidi, assistenti sociali o altre persone nel settore sociale non può essere presa in considerazione (“…wenn auch eine Verbeiständung durch Verbandsvertreter, Fürsorger oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer Institutionen nicht in Betracht fällt “, DTF 125 V 34 consid. 2). Il criterio per ammettere la necessità dell’assistenza di un legale nella procedura amministrativa va quindi verificato con severità (Kieser, op. cit., art. 37 n. 21 pag. 400; Pratique VSI 2000 pag. 164; DTF 125 V 35s consid. 4b).
Occorre poi ricordare che il gratuito patrocinio, sia in ambito di procedura ricorsuale che amministrativa, può essere riconosciuto solo ad avvocato patentato (STFA I 447/04 del 2 marzo 2005, consid. 4.2 citata in DTF 132 V 201 consid. 4.2 e DTF 132 V 206 consid. 5.1.4; per quanto riguarda un avvocato non impiegato presso un’organizzazione riconosciuta di utilità pubblica e non iscritto in un albo, cfr. DTF 132 V 206 consid. 5.1.4 = SVR 2006 IV Nr. 50 pag. 181; giurisprudenza confermata nella STF 8C_399/2007 del 23 aprile 2008).
2.3. Nella presente fattispecie l’Ufficio AI ha negato all’assicurata il diritto al gratuito patrocinio in sede amministrativa in quanto ha ritenuto – rientrando la fattispecie nella casistica più consueta delle pratiche AI – non necessario o perlomeno non indicato l’intervento di un avvocato.
Come visto, la necessità o meno dell’assistenza di un avvocato durante la procedura amministrativa dipende dalle problematiche trattate.
A giustificazione della necessità dell’intervento di un legale nella STCA 32.2008.152 del 29 aprile 2009 (consid. 2.4) è stato segnatamente rilevato:
" (…) La problematica trattata nella presente fattispecie è da ritenersi complessa in quanto concerne in primis il tema della cumulabilità o meno dei singoli gradi di inabilità lavorativa di un assicurato e il giudizio sul grado complessivo dell’incapacità lavorativa che, di regola, va eseguito nell’ambito di una perizia pluridisciplinare.
Su questo argomento, cfr. D. Cattaneo, “Le perizie nelle assicurazioni sociali”, in Le perizie giudiziarie Ed. CFPG, Lugano e Helbing & Lichtenhahn, Basilea 2008 pag. 203 e segg. (245-249).
In secondo luogo in sede di perizia psichiatrica all’assicurato è stata diagnosticata una sindrome somatoforme da dolore persistente (ICD10-F45.4), per la quale il TFA ha ammesso la necessità dell’assistenza di un avvocato per la procedura di opposizione visto che si trattava di applicare la giurisprudenza relativa a questa patologia, vedi la sentenza I 319/05 del 14 agosto 2006 (cfr. consid. 2.3.).
Il TCA ha ammesso la necessità dell’assistenza di un avvocato in una fattispecie relativa alla valutazione psichiatrica inerente la sindrome da dolore somatoforme in una sentenza dell’8 ottobre 2008 (inc. 32.2007.250).”
Nella STCA 32.2017.106 del 30 gennaio 2018 questa Corte aveva ritenuto complessa la fattispecie in cui, trattandosi di una persona assicurata con molteplici problemi di salute sia somatici che psichici, il patrocinatore aveva evidenziato lacune istruttorie (in particolare l’esecuzione di una sola perizia reumatologica e non in altre discipline mediche) e aveva chiesto l’esecuzione di una perizia pluridisciplinare. A tale richiesta l’amministrazione ha poi dato seguito.
Da ultimo, nella sentenza del 28 febbraio 2019 il Tribunale cantonale amministrativo del Cantone di Zugo (citata in Kieser, op. cit., art. 37 n. 41 pag. 704) ha stabilito che se l'opposizione dell'avvocato al progetto di decisione porta l’Ufficio AI a ritenere necessario un accertamento medico pluridisciplinare, per ulteriormente chiarire fatti dal punto di vista medico, non si può argomentare che il patrocinio dell'avvocato nella procedura di decisione preliminare non sia necessaria. Nel caso trattato dal Tribunale di Zugo era stato raggiunto un grado di complessità della fattispecie che giustificava la nomina di un’assistenza legale gratuita (“Führt der Einwand von Anwältin bzw. Anwalt zum IV-Vorbescheid dazu, dass die IV-Stelle eine polydisziplinäre medizinische Untersuchung als notwendig erachtet, sie mithin den Sachverhalt ergänzend medizinisch abklären lässt, kann nicht mehr gesagt werden, die anwaltliche Interessenwahrung im Vorbescheidverfahren sei nicht notwendig. In diesem Fall ist ein Grad der Komplexität der Sache erreicht, der die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands rechtfertigt (so Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 28. Februar 2019, S 2018 138, E. 7.3)”.
Ora, nel caso concreto, alla luce della suevocata giurisprudenza, questo giudice ritiene adempiuto il requisito della necessità di patrocinio da parte di un legale e ciò dall’inoltro delle osservazioni 28 marzo 2022 da parte dell’avv. RA 1 al progetto di decisione del 16 marzo 2022.
Infatti, anche nella fattispecie concreta si è confrontati con una persona assicurata portatrice di diverse patologie sia somatiche sia psichiatriche. All’assicurata sono stati segnatamente diagnosticati “disturbi da sintomi somatici (…) con dolore predominante” (cfr. perizia __________). Essa è stata peritata separatamente in ambito reumatologico e psichiatrico, motivo per cui si pone la problematica relativa alla cumulabilità delle singole incapacità lavorative.
Inoltre, si tratta di una fattispecie in cui il grado d’invalidità è da determinare secondo il cosiddetto metodo misto previsto per le persone con attività lucrativa a tempo parziale, metodo di non d’immediata comprensione per una persona non versata in ambito delle assicurazioni sociali.
Va da ultimo evidenziato che a seguito delle citate osservazioni 28 aprile 2022 del legale e della documentazione medica da lui prodotta con il presente ricorso, l’Ufficio AI ha ritenuto necessario far esperire una perizia pluridisciplinare (di natura internistica, reumatologica, psichiatrica e neurologica).
Senza nulla togliere alle conoscenze e alle qualifiche di cui possono disporre rappresentanti di associazioni, assistenti sociali e persone designate da istituzioni sociali, non si vede per quale motivo nel caso concreto l’amministrazione possa affermare che la tutela degli interessi dell’assicurata poteva essere assunta da siffatte persone senza dover far ricorso all’assistenza di un legale, quando si consideri che le lacune e le necessità istruttorie pertinentemente evidenziate da quest’ultimo non sono state in precedenza colte neppure dai funzionari dell’amministrazione e dal suo servizio medico.
Pertanto, appurata la necessità dell’assistenza di un legale, tenuto conto che l’agire dell’avv. RA 1 non era da ritenere di primo acchito privo di esito favorevole – tant’è che, come visto, con comunicazione 21 novembre 2022 l’amministrazione ha deciso di esperire una perizia pluridisciplinare –, gli atti vanno retrocessi all’Ufficio AI affinché, tenuto conto della documentazione presente nell’inserto, valuti l’esistenza o meno dello stato d’indigenza dell’assicurata, aspetto non trattato nella decisione contestata e ulteriore presupposto indispensabile per il riconoscimento del gratuito patrocinio in sede amministrativa.
2.4. Giusta l'art. 69 cpv. 1bis LAI in vigore dal 1° gennaio 2021 ed applicabile in concreto (cfr. la disposizione transitoria dell’art. 82a LPGA in combinazione con gli art. 61 lett. a e fbis LPGA nel tenore in vigore dal 1° gennaio 2021) la procedura di ricorso dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni in caso di controversie relative a prestazioni dell’AI è soggetta a spese. L’entità delle spese è determinata fra 200 e 1000 franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso (DTF 138 V 122; 133 V 402; STF 9C_156/2009 del 7 aprile 2009 e 8C_393/2008 del 24 settembre 2008).
Stante l’esito della vertenza, le spese di fr. 500 sono poste a carico dell’Ufficio AI.
2.5. Vincente in causa (il rinvio con esito aperto equivale a piena vittoria: cfr. STF 8C_859/2018 del 26 novembre 2018 consid. 5 con rinvio a DTF 137 V 210 consid. 7.1 pag. 271 con riferimento), la ricorrente, rappresentata da un avvocato, ha diritto a un’adeguata indennità a titolo di ripetibili che appare giustificato quantificare in fr. 2’000 (art. 61 lett. g LPGA e 30 cpv. 1 Lptca).
L’assegnazione di ripetibili rende priva di oggetto la domanda di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio (DTF 124 V 309, consid. 6 e, tra le tante, STF 9C_274/2014 del 30 settembre 2014 consid. 5).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ La decisione del 21 settembre 2022 è annullata e gli atti rinviati all’amministrazione affinché proceda conformemente ai considerandi.
2. Le spese di fr. 500 sono poste a carico dell’Ufficio AI che rifonderà alla ricorrente fr. 2'000 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili, ciò che rende priva di oggetto la domanda di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il vicepresidente Il segretario di Camera
giudice Raffaele Guffi Gianluca Menghetti