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redattore: |
Christian Steffen, cancelliere |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
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statuendo sul ricorso del 4 marzo 2024 di
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RI 1
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contro |
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la decisione del 6 febbraio 2024 emanata da |
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Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per l'invalidità |
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ritenuto in fatto
1.1. RI 1, nato nel 1974, da ultimo pittore indipendente, il 20 marzo 2018 ha inoltrato una domanda di prestazioni dell’AI, che l’amministrazione ha respinto con decisione del 7 giugno 2019, cresciuta incontestata in giudicato.
Dopo il calcolo del grado d’invalidità, pari allo 0%, l’Ufficio AI ha aggiunto:
" (…) Le è stata concessa la possibilità di una formazione ad hoc. Dopo valutazione e successiva organizzazione legata all’attivazione di una formazione esigibile, si è preso contatto con lei che ha però comunicato di aver trovato un lavoro e di non essere più interessato a un percorso formativo.
Dalle sue successive e-mail si comprende che l’attività lavorativa potrebbe non essere del tutto adeguata ai limiti funzionali definiti dal medico del Servizio medico regionale e comunicati in sede di colloquio del 22.02.2019. Lei insiste però a non voler aderire al possibile provvedimento e di voler continuare a svolgere l’attività appena trovata.
In considerazione di quanto sopra (rinuncia da parte sua a una formazione ad hoc per attività adeguata), si decide per la chiusura senza l’attivazione di alcun provvedimento AI.
Con e-mail del 16.04.2019, la consulente in integrazione professionale, Sig.ra __________, le ha comunicato che dietro specifica richiesta scritta, l’Ufficio AI rimane a disposizione per l’attivazione del servizio di aiuto al collocamento.” (pag. 129 incarto AI)
1.2. RI 1, che dal 2019 al 2023 ha lavorato come manutentore presso la __________ (pag. 125 e 148 incarto AI), il 27 novembre 2023 ha inoltrato una nuova domanda di prestazioni. Con decisione del 6 febbraio 2024 l’Ufficio AI non è entrato nel merito della nuova domanda.
1.3. RI 1, rappresentato dall’avv. __________ della RA 1, è insorto al TCA contro la predetta decisione, chiedendone l’annullamento e domandando che gli atti siano rinviati all’amministrazione affinché si esprima nel merito della domanda del 27 novembre 2023 (doc. I).
L’insorgente evidenzia che con la decisione precedente era stato deciso di non concedergli una rendita d’invalidità a causa di un grado d’invalidità inferiore al 40%. In tale occasione l’Ufficio AI non ha rifiutato il diritto ad un provvedimento professionale, limitandosi ad evidenziare che nonostante fosse stata concessa all’assicurato la possibilità di beneficiare di una formazione ad hoc, lo stesso vi avrebbe rinunciato e di conseguenza la consulente ha optato per la chiusura della pratica senza attivazione di alcun provvedimento.
L’interessato sostiene che con la nuova domanda non ha chiesto il diritto ad una rendita AI, ma di essere posto al beneficio di provvedimenti di reintegrazione professionale e di conseguenza l’art. 87 cpv. 2 e 3 OAI non è applicabile. Egli non chiede infatti una revisione della decisione che ha negato il diritto alla rendita AI.
Se per ipotesi di lavoro il Tribunale dovesse ritenere applicabile l’art. 87 cpv. 2 e 3 OAI, il ricorrente ritiene comunque che l’amministrazione avrebbe dovuto entrare nel merito della richiesta.
Considerato che nel rapporto della visita ortopedica del 24 gennaio 2024 il dr. med. __________, specialista FMH in chirurgia ortopedica e traumatologia dell’apparato locomotore, ha indicato che era in previsione una risonanza magnetica nucleare (RMN) alla spalla destra con il dr. med. __________, specialista FMH in chirurgia ortopedica e traumatologia, spettava all’UAI, sulla base della DTF 130 V 64, confermata dalla STF 9C_756/2021 del 2 febbraio 2022, chiedere, in applicazione del principio inquisitorio, l’esame mancante. Anche perché il medico SMR nella sua annotazione ha rilevato che “è previsto un esame RM spalla destra, esame che eventualmente comporterà una differente valutazione della situazione”.
In ogni caso, anche se così non fosse, il ricorrente chiede il rinvio degli atti all’UAI per l’entrata nel merito della domanda, poiché l’amministrazione non avrebbe valutato correttamente le prove presentate. Vi è infatti stato un peggioramento del suo stato di salute ed è stata posta una nuova diagnosi rispetto a quella accertata in precedenza dal medico SMR. Ciò è confermato anche da referti prodotti in sede ricorsuale e che non potevano essere trasmessi in precedenza.
Inoltre, sempre secondo il ricorrente, anche se non ci fosse un peggioramento dello stato di salute, gli atti comprovano che vi è stata comunque un’intensificazione delle restrizioni di salute. Queste ultime limitano l’interessato in maniera maggiore, ovvero si manifestano con maggiore intensità, come confermato dal referto del 15 febbraio 2024 del dr. med. __________, secondo cui nella nuova attività l’assicurato sarebbe inabile al lavoro almeno al 50%.
L’insorgente afferma poi che a prescindere dalla questione a sapere se l’UAI si è già pronunciato o meno, con decisione formale, sul riconoscimento di provvedimenti professionali, va evidenziato che la consulente ha proposto di svolgere una formazione breve nell’ambito della logistica, manutenzione/custodia immobili, vendita, ritenendolo idoneo a svolgere un provvedimento professionale. Conclusione confermata nella decisione di nessun diritto alla rendita del 7 giugno 2019 in cui è stato evidenziato che era stata concessa la possibilità di una formazione ad hoc. Per l’insorgente è evidente che una prestazione già riconosciuta in passato per una situazione che secondo l’amministrazione è rimasta immutata, non può che essere esaminata nel merito. A maggior ragione se si considera che una consulente AI il 20 novembre 2019 si era dichiarata disponibile a riconoscere un aiuto al collocamento.
Infine, l’insorgente, per i motivi evocati nel ricorso, contesta di aver rinunciato alla possibilità di beneficiare di una formazione ad hoc per un’attività adeguata nell’ambito della precedente procedura. Egli aveva solo affermato di aver trovato nel frattempo un’altra attività lavorativa per poter far fronte al proprio fabbisogno personale, non garantito in altro modo, visto il dilungarsi della procedura AI.
In ogni caso anche se avesse rinunciato, torna applicabile l’art. 23 LPGA, secondo cui la rinuncia può essere revocata con effetto per il futuro. Ciò vale anche per le prestazioni. La nuova domanda va intesa quale revoca della rinuncia al diritto a prestazioni di reinserimento professionale.
1.4. Con risposta del 13 marzo 2024 l’Ufficio AI ha proposto la reiezione del ricorso con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione (doc. IV).
1.5. L’11 aprile 2024 l’insorgente si è nuovamente espresso in merito, producendo ulteriore documentazione (doc. VI), su cui l’UAI ha preso posizione il 23 aprile 2024 (doc. VIII). Quest’ultimo scritto è stata trasmesso all’assicurato per conoscenza il 25 aprile 2024 (doc. IX).
considerato in diritto
2.1. Nel caso in esame, avendo l’Ufficio AI emanato una decisione di non entrata in materia, questo Tribunale è chiamato a stabilire se l’amministrazione ha correttamente oppure no rifiutato di esaminare il merito della nuova domanda di prestazioni. Infatti, se l'assicurato interpone ricorso contro la decisione di non entrata in materia, il giudice esamina solo se a buon diritto l'amministrazione ha rifiutato di entrare in materia. Se invece – ciò che non corrisponde al caso in esame – essa ha accettato di esaminare la nuova richiesta, il giudice non si pronuncia sulla questione dell'entrata in materia, ma esamina materialmente se la modifica delle circostanze resa attendibile dall'assicurato è effettivamente avvenuta (SVR 2002 IV Nr. 10 consid. 1b; DTF 116 V 265 consid. 2a; RCC 1991 p. 269 consid. 1a).
2.2. Va anzitutto rilevato che il 1° gennaio 2022 è entrata in vigore una (importante) modifica della LAI e dell’OAI denominata “Ulteriore sviluppo dell’AI” e che concerne (anche) il diritto alla rendita (cfr. RU 2021 705).
La Circolare sull’invalidità e sulla rendita nell’assicurazione invalidità (CIRAI), valida dal 1° gennaio 2022 (stato al 1° luglio 2023), prevede alla cifra 9101 che “Se la decisione sulla prima concessione di una rendita è emanata dopo il 1° gennaio 2022, ma il diritto alla rendita è nato prima di questa data, sono applicabili le disposizioni della LAI e dell’OAI nel tenore in vigore fino al 31 dicembre 2021”.
Le cifre 1007 e seg. della Circolare concernente le disposizioni transitorie della riforma Ulteriore sviluppo dell’AI sul sistema di rendite lineare (C DT US AI), edita dall’UFAS, valida dal 1° gennaio 2022 (stato al 1° gennaio 2022) prevedono che:
" Conformemente alle DT LAI, le rendite AI rette dal diritto anteriore sono le rendite il cui diritto secondo l’articolo 29 capoversi 1 e 2 LAI è nato al più tardi il 31 dicembre 2021. Poiché il momento dell’insorgenza dell’invalidità (art. 28 cpv. 1 e 1bis LAI) e quello della nascita del diritto alla rendita non sono necessariamente identici (se la richiesta è tardiva in base all’art. 29 cpv. 1 LAI), una rendita AI è retta dal nuovo diritto, se il diritto alla medesima nasce il 1° gennaio 2022 o successivamente, anche se l’invalidità è insorta prima di questa data. Le rendite AI rette dal nuovo diritto sono pertanto le rendite il cui diritto è nato il 1° gennaio 2022 o successivamente conformemente all’articolo 29 capoversi 1 e 2 LAI.
Per le decisioni di rendita emanate a partire dal 1° gennaio 2022 valgono le regole seguenti:
in caso di insorgenza dell’invalidità e inizio del diritto alla rendita al più tardi il 31 dicembre 2021:
- prima fissazione della rendita → DR in vigore fino al 31 dicembre 2021,
- modifica del grado d’invalidità tra il 1° gennaio 2022 e il 31 dicembre 2031 → C DT US AI;
in caso di nascita del diritto alla rendita secondo l’art. 29 cpv. 1 e 2 LAI il 1° gennaio 2022 o successivamente:
- prima fissazione della rendita → DR in vigore dal 1° gennaio 2022.”
Secondo le citate circolari, dunque, qualora contestualmente ad una prima fissazione di rendita, l’asserita invalidità e l’eventuale diritto alla rendita sono insorti al più tardi al 31 dicembre 2021, torna applicabile il diritto previgente, e ciò anche se la decisione è stata resa nel 2022. Per contro, se l’eventuale diritto ad una rendita è nato il 1° gennaio 2022 o successivamente, torna applicabile il diritto attualmente in vigore.
Nel caso in esame l’assicurato ha presentato una nuova domanda di prestazioni il 27 novembre 2023, ragione per cui l’eventuale diritto a prestazioni sarebbe in ogni caso insorto dopo la modifica legislativa (cfr. art. 28 cpv. 1 lett. b e 29 cpv. 1 LAI).
Visto quanto precede, nel caso concreto è applicabile il nuovo diritto in vigore dal 1° gennaio 2022.
2.3. Giusta l’art. 87 cpv. 2 OAI se è fatta domanda di revisione, nella domanda si deve dimostrare che il grado d'invalidità o di grande invalidità o il bisogno di assistenza o di aiuto dovuto all'invalidità è cambiato in misura rilevante per il diritto alle prestazioni. Qualora la rendita, l'assegno per grandi invalidi o il contributo per l'assistenza siano stati negati perché il grado d'invalidità era insufficiente, perché non è stata riconosciuta una grande invalidità o perché il bisogno di aiuto era troppo esiguo per avere diritto al contributo per l'assistenza, una nuova richiesta è riesaminata soltanto se sono soddisfatte le condizioni previste nel capoverso 2 (art. 87 cpv. 3 OAI).
La giurisprudenza ha avuto modo di stabilire che l’art. 87 cpv. 3 OAI (già art. 87 cpv. 4 OAI) si applica per analogia anche alle prestazioni reintegrative. Se, quindi, una prestazione di reintegrazione è stata rifiutata, una nuova domanda potrà essere esaminata nel merito solo se l'assicurato rende verosimile una modifica rilevante della situazione di fatto tale da influire sul diritto a prestazioni (DTF 149 V 177; DTF 109 V 119 consid. 3a; Kieser, Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, 1999, n. 1006 p. 185; DTF 109 V 262 consid. 3, 109 V 108 consid. 3a).
Scopo di questo requisito è impedire che l'amministrazione debba costantemente chinarsi su domande identiche e non motivate, quando la prestazione in causa è già stata rifiutata da una precedente decisione cresciuta in giudicato (STF 8C_716/2011 del 5 gennaio 2012; DTF 130 V 68 consid. 5.2.3, 117 V 198 consid. 4b con riferimenti).
A tal proposito, nella DTF 136 V 369 (ribadita nella STF 8C_378/2020 del 21 gennaio 2021 consid. 6.2.2.) il Tribunale federale ha stabilito che la forza di crescita in giudicato di decisioni (amministrative, su opposizione o su ricorso) relative a prestazioni ricorrenti (come le rendite AI, cfr. pro multis STF 9C_341/2017 del 27 settembre 2017 consid. 4.1.) nell’ambito delle assicurazioni sociali è di principio temporalmente illimitata, estendendosi sia ai presupposti del diritto alla specifica prestazione che ai fattori che ne determinano l’estensione (ad esempio dal profilo temporale), a condizione che essi si riferiscano a fattispecie conclusesi al momento della decisione. Riservati i casi di revisione processuale o riconsiderazione, gli elementi di motivazione della decisione cresciuta in giudicato non sono suscettibili di riesame nell’ambito di una nuova domanda, né vi si può rinvenire, a meno che non sussista un nuovo caso di assicurazione o la legge preveda altrimenti (consid. 3.1.1. e seg. con molteplici rinvii giurisprudenziali e dottrinali). Ciò comporta che se l’assicurato, pur rilevando (validi) motivi per opporsi, rispettivamente impugnare la decisione rimane passivo, tale omissione non potrà essere successivamente colmata, neppure appellandosi all’obbligo dell’amministrazione di procedere ad una valutazione completa “a tutto tondo” (ted. allseitige Prüfung) (DTF 147 V 213 consid. 6.2.2.).
Se non vi è stata una modifica rilevante, l'amministrazione non entra nel merito della domanda emanando una decisione in tal senso; se per contro è resa verosimile una rilevante modifica suscettibile di influenzare il diritto alla rendita l'amministrazione è obbligata ad entrare nel merito della richiesta (DTF 130 V 64 consid. 3, 117 V 198 consid. 4b, 109 V 108 consid. 2b; SVR 2002 IV Nr. 10; Müller, Die materiellen Voraussetzungen der Rentenrevision in der Invalidenversicherung, 2003, pp. 84ss). La costante giurisprudenza ha stabilito che le rendite AI sono soggette a revisione non solo in caso di modifica rilevante dello stato di salute che ha un influsso sull'attività lucrativa, ma anche quando lo stato di salute è rimasto invariato, se le sue conseguenze sulla capacità di guadagno hanno subito un cambiamento importante (STFA non pubbl. del 28 giugno 1994 in re P. P. p. 4; RCC 1989 p. 323, consid. 2a; DTF 113 V 275, consid. 1a, 109 V 116 consid. 3 b, 105 V 30). Affinché sia possibile la revisione è dunque necessario che le condizioni cliniche e/o economiche dell'assicurato abbiano subito una modifica, tale da influire sulla perdita di guadagno. Una revisione della rendita è possibile unicamente se, posteriormente alla pronuncia della decisione iniziale, la situazione invalidante è effettivamente mutata. Non basta invece che una situazione, rimasta sostanzialmente invariata, sia giudicata in modo diverso (RCC 1987 p. 38 consid. 1a, 1985 p. 336; STFA del 29 aprile 1991 nella causa G.C., consid. 4).
Nella DTF 130 V 64, il TFA ha precisato che nel caso in cui l'assicurato non ha reso verosimile un rilevante cambiamento, il principio inquisitorio, secondo cui i fatti rilevanti per il giudizio devono essere accertati d'ufficio dal giudice, non risulta applicabile. Solo se nella nuova domanda di rendita l'assicurato non rende verosimile la rilevante mutazione, facendo tuttavia riferimento a mezzi di prova, segnatamente rapporti medici, non ancora prodotti o da richiedere dall'amministrazione, quest'ultima deve impartire all'interessato un termine per produrre il mezzo di prova in questione con l'avvertenza che in caso contrario non entrerà nel merito della domanda (cfr. consid. 5.2.5.). Quanto precede è stato confermato anche nella STF 9C_576/2021 del 2 febbraio 2022 (consid. 3.2.; cfr. anche STF 8C_571/2023 del 29 febbraio 2024 = SVR 2024 n. 23, consid. 4.1; STF 8C_6/2024 dell’8 maggio 2024).
Va ancora rilevato che per quanto concerne i capoversi 2 e 3 dell’art. 87 OAI (corrispondenti ai capoversi cpv. 3 e 4 in vigore sino al 31 dicembre 2011) è sufficiente rendere verosimile un rilevante cambiamento. Non è necessario portare la prova piena per convincere l'amministrazione che è subentrato un rilevante cambiamento rispetto all'ultima decisione cresciuta in giudicato. È sufficiente che in tal senso vi siano indizi per una simile modifica, anche se permane la possibilità che un'analisi approfondita dimostri che questo cambiamento in realtà non è subentrato (STF 9C_662/2014 del 23 aprile 2015 consid. 4.2; STF 8C_716/2011 del 5 gennaio 2012 consid. 2.2 e 2.3; STF 9C_688/2007 del 22 gennaio 2008; SVR 2002 IV Nr. 10 consid 1c/aa).
Più la precedente decisione è distante nel tempo, meno esigenze sono poste alla verosimiglianza ex art. 87 cpv. 2 e 3 OAI del rilevante cambiamento; quanto più breve è il lasso di tempo trascorso dalla decisione precedente, tanto più rigorosamente l'amministrazione apprezzerà la plausibilità delle allegazioni dell'assicurato. Su questo aspetto, l’amministrazione dispone di un certo potere di apprezzamento che il giudice è di principio tenuto a rispettare (DTF 109 V 114 consid. 2b, 123 consid. 3b e 264 consid. 3; STFA I 619/04 del 10 febbraio 2005, consid. 3.1; STF 8C_716/2011 del 5 gennaio 2012 consid. 2.3.; v. anche SVR 2003 IV n. 25 p. 76).
2.4. Per costante giurisprudenza (STF 8C_901/2013 del 27 febbraio 2014 consid. 3.1.; STF 8C_457/2012 del 9 luglio 2012 consid. 3.1.; STFA I 734/05 dell’8 marzo 2006 consid. 2.2.1.; DTF 130 V 64 consid. 5.2.5.) nell’ambito di una nuova domanda di prestazioni, l’assicurato deve rendere verosimile che il grado d’invalidità si è modificato in misura rilevante per il diritto alle prestazioni, in alternativa deve fare riferimento a mezzi di prova, segnatamente rapporti medici, non ancora prodotti o da richiedere dall’amministrazione atti a rendere verosimile l’asserita modifica. In questo secondo caso l’amministrazione deve impartire all’assicurato un termine per produrre il mezzo di prova in questione con l’avvertenza che in caso contrario non entrerà nel merito della domanda. Se, per contro, nella nuova domanda l’assicurato non ha neppure fatto riferimento a tali nuovi mezzi di prova, l’Ufficio AI può determinarsi sulla (non) entrata in materia basandosi sulla documentazione agli atti. Nelle citate pronunzie, la nostra Alta Corte ha ribadito che l’intervallo da considerare per la valutazione della modifica rilevante è quello tra l’ultima valutazione materiale del diritto alla rendita e l’emanazione della decisione impugnata, lasciando intendere che la documentazione prodotta con le osservazioni al preavviso deve essere considerata dall’amministrazione. Inoltre, atti prodotti (esclusivamente) in sede di ricorso sono invece, di massima, tardivi e da considerare, se del caso, nell'ambito di una nuova domanda (STF 8C_901/2013 consid. 3.3.2.; STF 8C_457/2012 consid. 3.1. e seg.; STFA I 734/05 consid. 2.2.2. e 3.2.; DTF 130 V 64 consid. 3. e 6.1.; STCA 32.2020.77 del 9 novembre 2020 consid. 2.4. e seg.; Sentenza 720 14 172 / 202 del 21 agosto 2014 della Sezione di diritto delle assicurazioni sociali del Tribunale cantonale di Basilea Campagna, consid. 3.1 e seg.).
2.5. Nella fattispecie in esame, nell’ambito della procedura sfociata nella decisione del 7 giugno 2019, nel rapporto finale del 28 gennaio 2019, il medico SMR, dr. med. __________, aveva posto le diagnosi con ripercussione sulla capacità lavorativa di importante lesione del tendine sovraspinoso, con retrazione del tendine (Goutallier III grado) con importante degenerazione grassa della massa muscolare, lesione dell’infraspinato con risalita della testa omerale e conflitto sottoacromiale, cardiomiopatia ipocinetica di origine incerta (con FE iniziale del 24%, ultimamente FE 47%), stato da operazione per lesione massiva della cuffia dei rotatori della spalla sx: artroscopia con sutura del tendine (18.04.2014), artroscopia spalla destra: sutura del tendine sovraspinoso ed infraspinato (09.04.2018), oltre alla diagnosi senza ripercussione sulla capacità lavorativa di sindrome delle apnee del sonno, sotto terapia C-PAP.
Il medico SMR aveva attestato una completa incapacità lavorativa nella precedente attività di pittore ed in attività leggere dall’8 marzo 2018 ed una completa capacità lavorativa in attività adeguate dal 22 agosto 2018. Quale limitazione figura il carico massimo di 2 kg a destra e “non mansioni con le braccia sopra l’orizzonte/over-head” (pag. 94-96 incarto AI).
Il 22 febbraio 2019 vi è stato il colloquio con la consulente professionale dove sono stati comunicati al ricorrente i contenuti del rapporto finale del SMR, è stata spiegata la procedura di calcolo del grado d’invalidità ed è stato informato circa alcune attività possibili senza necessità di una formazione: operaio di fabbrica, vendita, autista per consegna di merce leggera. Dopo le spiegazioni l’assicurato si è dichiarato interessato e disponibile a svolgere una formazione breve nell’ambito della logistica (con materiale leggero), manutenzione/custodia di immobili, vendita (meglio se do-it), ma assolutamente non in ambito amministrativo (pag. 102-103 incarto AI).
Il 26 marzo 2019 l’assicurato ha informato l’UAI di aver trovato un impiego quale manutentore tuttofare, con contratto di lavoro al 100% (pag. 104 incarto AI).
Dopo uno scambio di email al termine del quale la consulente ha rilevato di aver compreso che RI 1 non intendeva svolgere una formazione ad hoc in un’attività adeguata allo stato di salute ed ha affermato che svolgere un’attività non rispettosa dei limiti funzionali stabiliti potrebbe comportare delle conseguenze in caso di peggioramento dell’attuale danno alla salute e che “come da sua richiesta, ho proceduto con la chiusura della pratica AI”, il ricorrente ha immediatamente reagito affermando che “non è assolutamente vero che non intendo svolgere una formazione ad hoc, ma come le ho detto al colloquio, io ho cercato e continuavo a cercare lavoro, visto la situazione in cui mi trovavo e visto il tempo che la commissione ci ha messo a prendere una decisione avevo bisogno di vivere, non potevo più aspettare” (pag. 114 incarto AI). Dopo aver ricevuto il progetto di decisione ed un’email della consulente secondo cui “è stato lei a rinunciare alla possibilità di procedere con l’attivazione di una formazione inerente un’attività adeguata ai suoi limiti funzionali che nel frattempo mi ero prodigata a definire e organizzare, comunicandomi telefonicamente che aveva trovato un impiego e che, di conseguenza non era più interessato”, il ricorrente ha aggiunto che “non sono stato io a rinunciare alla possibilità di attivare una formazione adeguata ai miei limiti funzionali, sono stato costretto dalla situazione visto il dilungarsi (e di molto), di una vostra decisione negativa (…)” (pag. 122 incarto AI).
Il 7 giugno 2019 l’UAI ha emesso la decisione intitolata “nessun diritto ad una rendita d’invalidità”, dove è stato deciso che la richiesta di prestazioni è respinta. Dopo il calcolo del grado d’invalidità, pari allo 0%, l’UAI ha aggiunto:
" (…) Le è stata concessa la possibilità di una formazione ad hoc. Dopo valutazione e successiva organizzazione legata all’attivazione di una formazione esigibile, si è preso contatto con lei che ha però comunicato di aver trovato un lavoro e di non essere più interessato a un percorso formativo.
Dalle sue successive e-mail si comprende che l’attività lavorativa potrebbe non essere del tutto adeguata ai limiti funzionali definiti dal medico del Servizio medico regionale e comunicati in sede di colloquio del 22.02.2019. Lei insiste però a non voler aderire al possibile provvedimento e di voler continuare a svolgere l’attività appena trovata.
In considerazione di quanto sopra (rinuncia da parte sua a una formazione ad hoc per attività adeguata), si decide per la chiusura senza l’attivazione di alcun provvedimento AI.
Con e-mail del 16.04.2019, la consulente in integrazione professionale, Sig.ra __________, le ha comunicato che dietro specifica richiesta scritta, l’Ufficio AI rimane a disposizione per l’attivazione del servizio di aiuto al collocamento.” (pag. 129 incarto AI)
Dopo la crescita in giudicato della decisione, il 13 novembre 2019 l’assicurato ha scritto all’Ufficio AI per avere informazioni circa la “reintegrazione professionale/collocamento”, chiedendo se è possibile “sapere in cosa consisterebbe il lavoro e quanto verrebbe remunerato se decidessi (ci sto pensando seriamente) di intraprendere questa strada?” (pag. 134 incarto AI). Nella nota relativa alla telefonata del 20 novembre 2019 figura che la funzionaria ha spiegato all’assicurato “di cosa si occupa esattamente il nostro Servizio di Aiuto al collocamento. Quali sono le condizioni e i limiti di questo servizio. Gli spiego che dovrà essere lui stesso attivo nella ricerca di un impiego. Lo informo sui nostri provvedimenti professionali (lavoro a titolo di prova, assegno per introduzione) nel caso in cui trovasse un’occupazione. L’assicurato mi ringrazia e mi dice che ci penserà. Restiamo d’accordo che, nel caso in cui decidesse di richiedere l’Aiuto al collocamento, mi contatterà direttamente”. (pag. 133 incarto AI).
Il 27 novembre 2023 l’assicurato ha inoltrato la nuova domanda di prestazioni, indicando quale professione quella di pittore/manutentore e quale prestazione richiesta quella del riadattamento nella stessa professione (pag. 145 incarto AI), allegando una artro RM della spalla sinistra del 15 maggio 2023 (rottura completa del sovraspinato con risalita testa omerale) e un rapporto del dr. med. __________ del 23 marzo 2018, già agli atti.
Il medico SMR, dr. med. __________ il 29 novembre 2023 ha rilevato che la RM della spalla sinistra mostra una situazione già nota, mentre il rapporto del dr. med. __________ è antecedente alla decisione del 7 giugno 2019 cresciuta in giudicato.
In sede di osservazioni l’insorgente ha prodotto un referto del dr. med. __________, specialista FMH in chirurgia ortopedica e traumatologia dell’apparato locomotore. Dall’anamnesi emerge che lavora “come pittore destrimane, che lamenta oltre dolore alla spalla sinistra da 5-6 mesi. Da un mese lamenta anche algia alla spalla destra” e “si prescrive per sospetta lesione anche alla spalla destra una arto RMN spalla per valutare il paziente nella sua maggior completezza visto la tipologia di lavoro, pittore, con prevalente uso dell’arto destro, sebbene anche del sinistro” (pag. 163 incarto AI).
Il medico SMR, dr. med. __________ il 31 gennaio 2024 ha rilevato che la documentazione presentata è insufficiente per comprovare una sostanziale modifica dello stato di salute ma che è previsto “un esame RM spalla destra, esame che eventualmente comporterà una differente valutazione della situazione” (pag. 166 incarto AI).
Il 6 febbraio 2024 l’Ufficio AI ha emesso la decisione di non entrata in materia.
Con il ricorso l’insorgente ha prodotto l’artro-RM spalla destra del 9 febbraio 2024 dalle cui conclusioni emerge: “in esiti riparazione della cuffia rotatoria si apprezza una lesione transmurale del tendine sovraspinato riparato a livello anteriore con retrazione delle fibre di 1 cm dalla sede inserzionale, lesione parziale dell’infraspinato a livello delle fibre superiori sul versante inserzionale, non lesioni del cercine glenoideo” (doc. A6).
Il 15 febbraio 2024 il dr. med. __________ ha affermato che “il paziente mi riferisce che ha ricevuto l’ennesima risposta negativa da parte dell’AI, in quanto ritengono che non c’è un peggioramento dello stato clinico rispetto a quanto evidenziato nel 2019. Non concordo affatto con quanto espresso dall’AI siccome per un paziente di quasi 50 anni ritrovarsi con due spalle fortemente danneggiate e che limitano in modo importante l’attività lavorativa quale pittore, rende difficile trovare una nuova posizione lavorativa, visto il mondo del mercato del lavoro attuale”. Lo specialista ha aggiunto che “il paziente nell’attività che svolge attualmente sarebbe inabile al lavoro almeno al 50%, cosa che attualmente non può concedersi in quanto non avrebbe altro modo di mantenersi e pertanto, rifiuta qualsiasi forma di inabilità lavorativa. A questo punto, vista comunque la giovane età, il paziente meriterebbe una riqualifica in un’attività lavorativa più consona alle sue importanti limitazioni a carico della spalla sinistra e leggermente meno importanti a carico della spalla destra” (doc. A4).
Il 10 marzo 2024 il medico SMR, dr. med. __________, ha concluso: “situazione funzionale in pratica invariata come nella decisione precedente dove era stata riconosciuta un IL completa quale pittore, quindi superiore a quella indicata attualmente dal Dr. __________ con CL residua in attività confacente” (doc. IV/1).
Il 28 marzo 2024 il dr. med. __________ ha scritto per “confermare che il paziente è inabile all’attività lavorativa almeno al 50% nell’attività svolta come manutentore presso la __________, mentre in quella precedente di pittore in modo autonomo è inabile nell’attività lavorativa al 100%” (doc. A6).
2.6. Preliminarmente va esaminata la censura relativa alla violazione del principio inquisitorio. Il ricorrente sostiene che nel referto del 24 gennaio 2024 il dr. med. __________ ha indicato che era in previsione una risonanza magnetica nucleare (RMN) alla spalla destra e l’UAI, contrariamente a quanto prevede la giurisprudenza relativa alle nuove domande (DTF 130 V 64, consid. 5.2.5.; STF 9C_576/2021 del 2 febbraio 2022, consid. 3.2STF 8C_6/2024 dell’8 maggio 2024), non ha chiesto l’invio di tale documento prima di emettere la decisione.
Per l'art. 29 cpv. 2 Cost. fed., le parti hanno diritto di essere sentite. Tale diritto ha valenza formale. La sua violazione conduce di massima, indipendentemente dalla fondatezza delle censure di merito, all'accoglimento del ricorso e all'annullamento della decisione impugnata (STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 4.3.1; DTF 144 I 11 consid. 5.3 pag. 17 con rinvio alla DTF 137 I 195 consid. 2.2 pag. 197; STF 9C_569/2020 del 4 gennaio 2022, consid. 3)).
Secondo la giurisprudenza (STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 4.3.1; STF 8C_482/2018 del 26 novembre 2018 consid. 4.4.2) una violazione non particolarmente grave del diritto di essere sentito può essere eccezionalmente sanata, quando la persona interessata ha la possibilità di esprimersi dinanzi a un'autorità di ricorso, che valuta liberamente la censura presentata dal ricorrente, ossia nel caso specifico un tribunale, che può esaminare liberamente sia l'accertamento (e l'apprezzamento) dei fatti sia l'applicazione del diritto (DTF 127 V 431 consid. 3d/aa pag. 437; STF 9C_401/2023 del 5 gennaio 2024, consid. 3.1.2).
Si può prescindere da un rinvio della causa all'autorità precedente persino in caso di grave violazione del diritto di essere sentito (STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 4.3.1): una tale eventualità si realizza se l’annullamento della decisione viziata comporterebbe un inutile formalismo e in definitiva una tale soluzione condurrebbe a ritardi superflui, i quali non sarebbero compatibili con l'(equivalente) interesse della parte di essere sentita nell'ambito di una celere trattazione della procedura di merito (STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 4.3.1; DTF 142 II 218 consid. 2.8.1; DTF 133 I 201 consid. 2.2; STF 8C_842/2016 del 18 maggio 2017 consid. 3.1 con riferimenti). Giova comunque ricordare che il principio di celerità (art. 52 cpv. 2 e 61 lett. a LPGA), caposaldo della procedura delle assicurazioni sociali, non è preminente e tale da porre in secondo piano il diritto di essere sentito e l'obbligo di chiarire i fatti con la necessaria diligenza (STF 8C_433/2018 del 14 agosto 2018 consid. 5.1 e STF 8C_210/2013 del 10 luglio 2013 consid. 3.2.1 con riferimenti).
2.7. In una recente sentenza 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 4.3.2, pubblicata in SVR 2024, IV n. 24 e dunque successiva alla decisione qui impugnata del 6 febbraio 2024, il Tribunale federale ha rammentato che vi è una grave violazione del diritto di essere sentito se dopo l’emanazione del progetto di decisione una richiesta di edizione di documenti o una presa di posizione sul progetto non vengono considerati dall’Ufficio AI, che non prende posizione in merito (“[…] Nach der Rechtsprechung erweist sich die Verletzung der Anhörungspflicht schon dann als schwerwiegend, wenn ein nach Erlass des Vorbescheids ergangenes Begehren um Aktenedition oder eine Stellungnahme zum Vorbescheid unberücksichtigt geblieben ist, indem auf die vorgebrachten Einwendungen nicht eingegangen wurde […]”).
Nel caso di specie in sede di osservazioni al progetto di decisione il ricorrente ha prodotto un referto del dr. med. __________, specialista FMH in chirurgia ortopedica e traumatologia dell’apparato locomotore, relativo ad una visita ortopedica del 24 gennaio 2024, in merito alla quale il medico ha affermato che “si prescrive per sospetta lesione anche alla spalla destra una artro RMN spalla per valutare il paziente nella sua maggior completezza visto la tipologia del lavoro, pittore, con prevalente uso dell’arto destro, sebbene anche del sinistro” (pag. 162 incarto AI).
Il 31 gennaio 2024 il medico SMR, dr. med. __________, ha preso posizione, affermando che è “previsto un esame RM spalla destra, esame che eventualmente comporterà una differente valutazione della situazione” (pag. 166 incarto AI, sottolineatura del redattore).
Malgrado l’esplicita indicazione del medico SMR circa una possibile modifica della valutazione in seguito al previsto esame alla spalla destra e dunque la necessità di richiamare la citata documentazione medica, l’Ufficio AI ha emanato la decisione di non entrata in materia, senza considerare la giurisprudenza secondo cui, nell’ambito di una nuova domanda, se l’assicurato fa riferimento a mezzi di prova, segnatamente rapporti medici non ancora prodotti o da richiedere, l’amministrazione deve impartire all’assicurato un termine per produrre il mezzo di prova in questione con l’avvertenza che in caso contrario non entrerà nel merito della domanda (DTF 130 V 63, consid. 5.2.5; cfr. consid. 2.4; cfr. anche la risposta del 14 marzo 2024 dell’UAI al punto 4).
In concreto vi è pertanto stata una grave violazione del diritto di essere sentito del ricorrente (cfr. anche la risposta del 14 marzo 2024 dell’UAI al punto 4), che non può essere sanata in questa sede (cfr. anche la recente STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 4.3.2 = SVR 2024, IV n. 24).
Anche se il caso di specie si scosta da quello giudicato dal Tribunale federale nella più volte citata STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024 = SVR 2024, IV n. 24, nella misura in cui, in concreto, la decisione formale non è stata emanata prima dello scadere del termine di 30 giorni per prendere posizione in merito al progetto di decisione, va sottolineato che, come ricordato dal TF nella recente sentenza del 4 marzo 2024, nell’ambito di una nuova domanda, spetta in ogni caso in primo luogo all’amministrazione l’obbligo di impartire all'interessato un termine per produrre il mezzo di prova richiamato con l'avvertenza che in caso contrario non entrerà nel merito della domanda (cfr. 130 V 64 consid. 5.2.5).
L’Ufficio AI non può demandare questo compito al Tribunale,
altrimenti si svuoterebbe di senso la procedura amministrativa (anche STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 5.3.2 = SVR 2024, IV n. 24: “[…] Anders zu entscheiden hiesse, das Vorbescheidverfahren und den damit verbundene Anspruch auf rechtliches Gehör seines Sinngehalts zu entleeren (vgl. Urteil 9C_555/2020 vom 3. März 2021 E. 5.3) […]”; cfr. anche sul tema, ma in un altro contesto, la STF C_675/2009 del 28 maggio 2010, consid. 8.3: “[…] Come già avuto modo di affermare in altro ambito, l'amministrazione non può infatti rimandare gli approfondimenti necessari all'accertamento dei fatti determinanti alla procedura di opposizione e tanto meno a quella giudiziaria di ricorso senza in questo modo contravvenire allo scopo perseguito dalle relative disposizioni che è quello di sgravare in definitiva i tribunali (cfr. DTF 132 V 368 consid. 5 pag. 374; sul tema cfr. pure RAMI 1999 n. U 342 pag. 410 [U 51/98]) […]”).
In queste condizioni, in presenza di una grave ed insanabile violazione del diritto di essere sentito, la decisione impugnata va annullata e l’incarto rinviato all’amministrazione affinché applichi correttamente la procedura.
Considerato che il ricorrente ha prodotto la chiesta documentazione con il ricorso, il medico SMR, che si è espresso il 10 marzo 2024, dovrà nuovamente chinarsi sui certificati del 9 e del 15 febbraio 2024 (doc. A4 e A5), nonché sulla precisazione fornita dal dr. med. __________ il 28 marzo 2024 (doc. A6), spiegando, in caso di conferma della non entrata in materia, in maniera più approfondita le ragioni per le quali le diagnosi poste dal dr. med. __________ il 15 febbraio 2024 e l’attestata incapacità lavorativa al 50% come manutentore (doc. A6), non rendono verosimile una modifica dello stato di salute con incidenza sulla capacità lavorativa.
Ciò anche tenendo conto del fatto che nell’ambito della precedente procedura l’Ufficio AI aveva stabilito che l’insorgente, completamente inabile nella sua attività di pittore, poteva svolgere, nel mercato equilibrato del lavoro, attività non qualificate, semplici e ripetitive, che rispettavano i limiti funzionali stabiliti dal medico SMR, dr. med. __________, ossia il carico massimo di 2 kg a “destra” e lo svolgimento di mansioni che non comportino il sollevamento delle braccia sopra l’orizzonte/over head (cfr. pag. 96 e 102), mentre nel referto del 15 febbraio 2024 il dr. med. __________ rileva che vi sono “importanti limitazioni a carico della spalla sinistra e leggermente meno importanti a carico della spalla destra” (doc. A4, sottolineature del redattore).
Il rinvio si giustifica ancora di più se si tiene conto del fatto che il 1° gennaio 2022 è entrato in vigore l’art. 49 cpv. 1bis OAI (cfr. anche l’art. 54a cpv. 3 LAI [in precedenza art. 59 cpv. 2bis LAI)], secondo cui nello stabilire la capacità funzionale (art. 54a cpv. 3 LAI) va considerata e motivata la capacità al lavoro attestata a livello medico nell’attività precedentemente svolta e nelle attività adatte, tenendo conto di tutte le risorse fisiche, psichiche e mentali nonché delle limitazioni, in termini qualitativi e quantitativi (su questo aspetto cfr. le disposizioni d’esecuzione relative alla modifica della legge federale sull’assicurazione per l’invalidità (Ulteriore sviluppo dell’AI) Rapporto esplicativo (successivo alla procedura di consultazione) dell’UFAS del 3 novembre 2021, pag. 61: “Le limitazioni dovute al danno alla salute in senso stretto, ovvero quelle qualitative e quantitative nello svolgimento di un’attività lucrativa dovute all’invalidità e comprovate a livello medico secondo l’articolo 8 LPGA, andranno sistematicamente considerate nella valutazione della capacità funzionale”).
Va ancora qui aggiunto che invece la censura del ricorrente secondo cui l’Ufficio AI nell’ambito della precedente procedura avrebbe deciso unicamente circa il diritto ad una rendita d’invalidità, mentre con la domanda di prestazioni del 27 novembre 2023 chiede che gli vengano riconosciuti provvedimenti di reintegrazione professionale e dunque l’art. 87 (cpv. 2 e 3) OAI non troverebbe applicazione, va respinta.
Nella motivazione della decisione del 7 giugno 2019 figura infatti che la questione dei provvedimenti professionali è stata oggetto della decisione impugnata, laddove l’UAI fa riferimento alla formazione ad hoc (“Le è stata concessa la possibilità di una formazione ad hoc. Dopo valutazione e successiva organizzazione legata all’attivazione di una formazione esigibile, si è preso contatto con lei che ha però comunicato di aver trovato un lavoro e di non essere più interessato a un percorso formativo. Dalle sue successive e-mail si comprende che l’attività lavorativa potrebbe non essere del tutto adeguata ai limiti funzionali definiti dal medico del Servizio medico regionale e comunicati in sede di colloquio del 22.02.2019. Lei insiste però a non voler aderire al possibile provvedimento e di voler continuare a svolgere l’attività appena trovata. In considerazione di quanto sopra (rinuncia da parte sua a una formazione ad hoc per attività adeguata), si decide per la chiusura senza l’attivazione di alcun provvedimento AI. Con e-mail del 16.04.2019, la consulente in integrazione professionale, Sig.ra __________, le ha comunicato che dietro specifica richiesta scritta, l’Ufficio AI rimane a disposizione per l’attivazione del servizio di aiuto al collocamento”).
La questione era stata discussa anche nel corso del colloquio del 22 febbraio 2019 con la consulente in integrazione (pag. 102 incarto AI) e nei successivi email con la medesima consulente. Inoltre il dr. med. __________, nel suo referto del 23 marzo 2018 allegato alla domanda di prestazioni del 20 marzo 2018, aveva indicato che l’assicurato necessitava dell’aiuto e dell’appoggio dell’AI per una eventuale reintegrazione in una nuova professione (pag. 12 incarto AI).
Del resto, considerato il principio della “reintegrazione prima della rendita”, ossia il principio secondo cui una rendita d’invalidità è versata soltanto dopo aver verificato se sia possibile l’integrazione (cfr. anche opuscolo 4.01, prestazioni dell’assicurazione invalidità, punto 45, stato 1° gennaio 2024, edito dall’UFAS e consultabile in: https://www.ahv-iv.ch/p/4.01.i), nella misura in cui la richiesta di rendita è stata respinta, significa che altre misure reintegrative, oltre a quelle citate nella decisione del 7 giugno 2019 (tra cui l’aiuto al collocamento, misura che l’UAI ritiene tuttora esigibile [cfr. risposta di causa, doc. IV; pag. 4]), non erano possibili.
Visto l’esito del ricorso, le ulteriori censure del ricorrente non devono essere esaminate (cfr. anche STF 9C_551/2022 del 4 marzo 2024, consid. 5.4 = SVR 2024, IV n. 24).
2.8. Alla luce di quanto sopra esposto, la decisione impugnata va annullata.
2.9. Secondo l'art. 69 cpv. 1bis LAI la procedura di ricorso dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni in caso di controversie relative a prestazioni dell’AI è soggetta a spese. L’entità delle spese è determinata fra 200 e 1000 franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso (cfr. DTF 133 V 402; STF 9C_156/2009 del 7 aprile 2009; STF 8C_393/2008 del 24 settembre 2008).
Visto l’esito del ricorso le spese per complessivi fr. 500 sono poste a carico dell’Ufficio AI, che verserà le ripetibili al ricorrente.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi.
§ La decisione impugnata è annullata e l’incarto rinviato all’UAI affinché proceda come ai considerandi
2. Le spese di fr. 500 sono poste a carico dell’Ufficio AI, che verserà al ricorrente fr. 1'800 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti