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segretario: |
Fabio Zocchetti |
statuendo sul ricorso del 18 febbraio 2009 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su opposizione del 19 gennaio 2009 emanata da |
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CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione del 21 ottobre 2008 la CO 1 ha stabilito che l’evento del 21 aprile 2008 occorso a RI 1 e descritto da questi precisando che ”sollevando delle scatole pesanti ho sentito un crac e un forte dolore alla spalla sinistra” (cfr. doc. M1) non costituisce infortunio ai sensi dell’art. 4 LPGA, né lesione parificabile a infortunio giusta l’art. 9 cpv. 2 OAINF (cfr. doc. M36).
1.2. Il 21 novembre 2008 la RA 1, per conto dell’assicurato, ha inviato all’assicuratore LAINF il seguente scritto:
" in relazione alla summenzionata decisione, ritenuto incompleto il nostro incarto, con la presente formuliamo opposizione a titolo cautelativo, chiedendole nel contempo la trasmissione in visione degli atti costituenti l’incarto in suo possesso.
Postuliamo a tal fine che sia assegnato un termine per poter motivare se del caso (una volta ricevuti gli atti) l’opposizione oppure ritirarla. (…)" (Doc. M42)
La rappresentante di RI 1, il 15 dicembre 2008, ha poi reso attenta la CO 1 che la sua richiesta del 21 novembre 2008 era rimasta inevasa e l’ha invitata a trasmetterle in visione gli atti dell’incarto, nonché a fissarle un termine onde poter motivare, se del caso, l’opposizione interposta il 21 novembre 2008 oppure ritirarla (cfr. doc. M47).
1.3. CO 1, il 19 gennaio 2009, ha emesso una decisione su opposizione con la quale ha deciso di non entrare nel merito dell’opposizione e di non assegnare un termine per motivarla.
L’assicuratore LAINF a sostegno del proprio provvedimento, ha indicato, segnatamente, che la rappresentante dell’assicurato, la cui procura è datata 30 luglio 2008, disponeva di tutto il tempo per chiedere gli atti in visione ed esaminarli al fine di interporre un’opposizione debitamente motivata entro la scadenza del relativo termine (cfr. doc. A).
1.4. Il 18 febbraio 2009 RI 1, sempre assistito dalla RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha postulato l’annullamento della decisione su opposizione, come pure il riconoscimento dell’evento dell’aprile 2008 quale lesione parificabile a infortunio ai sensi dell’art. 9 cpv. 2 OAINF e la conseguente condanna della CO 1 a versare tutte le prestazioni di cura nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni.
A sostegno della propria pretesa ricorsuale, l’assicurato ha addotto, in particolare, di avere chiesto, contestualmente all’inoltro dell’opposizione cautelativa, l’assegnazione di un termine per visionare gli atti, in quanto l’assicuratore LAINF nella decisione del 21 ottobre 2008 ha asserito di aver fatto completare l’incarto medico sottoponendolo al suo medico chirurgo consulente.
Il ricorrente ha precisato che, nonostante la richiesta di visionare gli atti sia stata del tutto volontariamente e ingiustificatamente disattesa, l’assicuratore LAINF neppure ha accordato il termine previsto dall’art. 10 cpv. 5 OPGA.
Inoltre egli ha evidenziato che l’Istituto resistente, emettendo una decisione su opposizione senza entrare nel merito e senza fornire un congruo termine per provvedere all’inoltro degli atti e della motivazione dell’opposizione, gli ha negato il diritto di essere sentito e di addurre mezzi di prova a giustificazione di quanto asserito.
Per quanto attiene al merito della vertenza, l’insorgente ha trasmesso un rapporto del 19 novembre 2008 del Dr. med. __________ e ha fatto valere che, alla luce della dinamica dei fatti, nonché della lesione subita, si è confrontati con una lesione parificabile a infortunio (cfr. doc. I).
1.5. Nella sua risposta di causa del 10 marzo 2009 la CO 1, patrocinata dall’avv. RA 2, ha chiesto di respingere integralmente l’impugnativa nella misura in cui la stessa fosse ricevibile, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.6. Il 18 marzo 2009 la RA 1 ha prodotto copia dei conteggi della Cassa Malati di RI 1 inerenti le prestazioni sino a quel momento non riconosciute dall’assicuratore LAINF resistente.
La rappresentante dell’assicurato ha specificato che i conteggi citati comprovano l’ulteriore danno subito da quest’ultimo a seguito del mancato riconoscimento dell’evento del 21 aprile 2008 quale infortunio (cfr. doc. V).
1.7. L’avv. RA 2, il 2 aprile 2009, ha osservato che quanto prodotto dalla parte ricorrente, in considerazione del tema di causa, si rivela inconcludente (cfr. doc. VII).
1.8. Il doc. VII è stato inviato per conoscenza alla RA 1 (cfr. doc. VIII).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria (cfr. STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Questa Corte, nell'ambito della presente procedura, può pronunciarsi unicamente sull'oggetto della lite determinata dal provvedimento su opposizione 19 gennaio 2009, vale a dire sulla questione di sapere se è a giusta ragione o meno che l'assicuratore LAINF resistente non sia entrato nel merito dell’opposizione, rifiutando al ricorrente l’assegnazione di un termine per visionare gli atti e motivare l’opposizione cautelativa interposta il 21 novembre 2008.
Ogni ulteriore richiesta è improponibile in questa sede.
Al riguardo è utile ricordare che la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) ha stabilito che è la decisione impugnata che costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. STFA C 344/05 dell’11 dicembre 2006 consid. 1.1.; SVR 2005 AHV Nr. 19; DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV 81, p. 294).
In particolare in una sentenza pubblicata in DTF 125 V 4-3 (n. 19) il TFA ha ricordato che:
" 2.- a) Nach der Rechtsprechung (BGE 110 V 48 und seitherige Urteile) bilden Anfechtungsgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren, formell betrachtet, Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG (vgl. BGE 124 V 20 Erw. 1,25 Erw. 2a, je mit Hinweisen) und -materiell - die in den Verfügungen geregelten Rechtsverhältnisse."
2.3. L'art. 52 cpv. 1 LPGA prevede che le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
L'opposizione, che in materia di prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione deve essere inoltrata nella forma scritta (cfr. art. 10 cpv. 2 lett. a OPGA) ed essere firmata (cfr. art. 10 cpv. 4 OPGA) deve contenere una conclusione e una motivazione (cfr. art. 10 cpv. 1 OPGA).
L'art. 10 cpv. 5 OPGA stabilisce che se l'opposizione non soddisfa i requisiti di cui al capoverso 1 o se manca la firma, l'assicuratore assegna un congruo termine per rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel merito.
In una sentenza I 25/06 del 27 marzo 2007 il Tribunale federale ha sviluppato al riguardo le seguenti considerazioni:
" (...)
Si l'opposition ne satisfait pas aux exigences de l'al. 1 ou si elle n'est pas signée, l'assureur impartit un délai convenable pour réparer le vice, avec l'avertissement qu'à défaut, l'opposition ne sera pas recevable (art. 10 al. 5 OPGA).
4.2 Alors que l'art. 108 al. 3 OJ prévoit explicitement qu'un délai supplémentaire ne peut être imparti en procédure fédérale que lorsque les annexes manquent ou que les conclusions ou les motifs du recours ne sont pas suffisamment clairs, sans que le recours soit manifestement irrecevable, on ne retrouve pas pareille limitation en procédure administrative (art. 10 al. 5 OPGA) ou en procédure judiciaire de première instance (art. 61 let. b 2ème phrase LPGA, dont le texte correspond à celui de l'art. 85 al. 2 let. b 2ème phrase aLAVS, abrogé avec l'entrée en vigueur de la LPGA le 1er janvier 2003).
Selon la jurisprudence développée en relation avec l'art. 85 al. 2 let. b 2ème phrase aLAVS - qui s'applique également dans la procédure de recours devant le tribunal cantonal des assurances (art. 61 let. b 2ème phrase LPGA; arrêt I 126/05 du 6 juin 2005, consid. 2) et dans la procédure d'opposition (art. 10 al. 5 OPGA; arrêt I 99/06 du 8 septembre 2006, consid. 2.2; voir également ATF 123 V 128 consid. 3a et b p. 130 et les références) -, un délai permettant à l'intéressé de rectifier son mémoire de recours doit être fixé non seulement si les conclusions ou les motifs manquent de clarté, mais, d'une manière générale, dans tous les cas où le recours ne répond pas aux exigences légales. Il s'agit là d'une prescription formelle, qui oblige le juge de première instance - excepté dans les cas d'abus de droit manifeste - de fixer un délai pour corriger les imperfections du mémoire de recours (ATF 107 V 244 consid. 2 in fine p. 245, 104 V 178; la sottolineatura è del redattore). (...)"
In un'altra sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007 l'Alta Corte ha ricordato che:
" (...)
5.5 Nella recente sentenza citata I 898/06, questo Tribunale ha avuto modo di affermare che il termine supplementare dell'art. 10 cpv. 5 OPGA per rimediare a un vizio dell'opposizione è un termine stabilito da un'autorità e, in quanto tale, è per principio prorogabile (consid. 3.4; Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo 2003, no. 9 all'art. 40; del medesimo autore, Auswirkungen des ATSG - Erste Erfahrungen, in: Schaffhauser/Kieser, Praktische Anwendungsfragen des ATSG, San Gallo 2004, pag. 19 seg.; Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2a ed., Zurigo 1999, § 12 no. 8; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basilea/Francoforte sul Meno 1990, pag. 311). La concessione di una proroga presuppone tuttavia motivi sufficienti. La prassi amministrativa è a tal riguardo generosa e considera motivo sufficiente un sovraccarico di lavoro, un'assenza oppure l'impossibilità di entrare in relazione con la parte patrocinata (Kieser, ATSG-Kommentar, no. 9 all'art. 40; Kölz/Bosshart/Röhl, op. cit., § 12 no. 9). Questa prassi contrasta in un certo qual modo con l'obbligo di celerità della procedura. Nondimeno, sia l'approvazione di domande di proroga del termine formulate dal patrocinatore, sia lo svolgimento rapido della procedura sono nell'interesse della persona assicurata, motivo per cui l'assicuratore deve di principio concedere un breve termine supplementare se intende respingere una domanda di proroga del termine (Kieser, ATSG-Kommentar, no. 9 all'art. 40; Kölz/Bosshart/Röhl, op. cit., § 12 no. 10; Rhinow/Krähenmann, op. cit., pag. 311). Lo stesso principio vale per la procedura di opposizione come pure per quella di ricorso di prima istanza (sentenza citata, consid. 3.4). (...)"
2.4. In una sentenza 9C_853/2007 del 15 aprile 2008, pubblicata in DTF 134 V 162 e SVR 2008 IV Nr. 51 pag. 169, il Tribunale federale ha stabilito che è possibile rinunciare alla fissazione di un termine supplementare per sanare il vizio di un ricorso non motivato o insufficientemente motivato ai sensi dell’art. 61 lett. b LPGA, allorché la medesima costituirebbe un abuso di diritto.
La giurisprudenza in merito è stata precisata nel senso che la concessione di un termine supplementare non comporta un abuso di diritto giusta l’art. 2 cpv. 2 CC qualora una motivazione sufficiente del ricorso non sia possibile senza conoscere gli atti, la parte non cognita in diritto e non in possesso degli atti designi in buona fede un rappresentante legale poco prima della scadenza del termine di ricorso e non sia possibile una trasmissione degli atti a quest’ultimo ancora prima della scadenza del termine di ricorso.
La fattispecie giudicata dalla nostra Massima Istanza riguardava un caso in cui il Tribunale cantonale delle assicurazioni sociali del Canton Zurigo, con sentenza del 13 novembre 2008, non è entrata nel merito del ricorso - denominato “ricorso cautelativo” - inoltrato, il 25 ottobre 2007, contro un provvedimento di diniego di una rendita di invalidità emesso dall’UAI il 26 settembre 2007. La patrocinatrice dell’assicurato aveva chiesto al Tribunale cantonale la concessione di un adeguato termine per motivare l’impugnativa, siccome non aveva potuto visionare l’incarto AI. La stessa, il 5 novembre 2007, ha poi prodotto un allegato di complemento al ricorso.
L’Alta Corte ha deciso che, a torto, l’istanza cantonale non è entrata nel merito del ricorso.
In effetti la rappresentante dell’assicurato aveva ricevuto mandato da questi il 18 ottobre 2007 e la relativa procura il 23 ottobre 2007. Al momento in cui ha ricevuto il mandato di rappresentanza la patrocinatrice non aveva conoscenza della fattispecie, né della documentazione agli atti. Nemmeno durante il colloquio con il cliente - poco informato sui fatti - aveva ricevuto sufficienti elementi per motivare il ricorso. Del resto la rappresentante, dopo aver visionato gli atti AI, ha trasmesso l’allegato di complemento al ricorso già il 5 novembre 2008.
L’Alta Corte ha ritenuto che il comportamento della parte ricorrente non risultava, nel caso specifico, abusivo.
Contestualmente il TF ha precisato che:
" (…)
2.
Nach Art. 61 lit. b ATSG muss die Beschwerde eine gedrängte Darstellung des Sachverhaltes, ein Rechtsbegehren und eine kurze Begründung enthalten. Genügt sie diesen Anforderungen nicht, so setzt das Versicherungsgericht der Beschwerde führenden Person eine angemessene Frist zur Verbesserung und verbindet damit die Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten wird. Diese Vorschrift stimmt inhaltlich überein mit dem bis 31. Dezember 2002 in Kraft gestandenen Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts H 305/03 vom 6. Mai 2004 E. 3.2), mit Art. 52 VwVG (vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2b S. 635) sowie mit Art. 10 Abs. 1 und 5 ATSV (für das Einspracheverfahren; Urteil I 898/06 vom 23. Juli 2007 E. 3.2). Die zu diesen Bestimmungen ergangene Rechtsprechung ist somit auch im Anwendungsbereich des Art. 61 lit. b ATSG von Bedeutung.
Nach dem Wortlaut von Art. 61 lit. b ATSG und der Rechtsprechung ist grundsätzlich in jedem Fall einer ungenügenden Begründung eine Nachfrist anzusetzen, sofern der Beschwerdewille rechtzeitig und in prozessual gehöriger Form klar bekundet worden ist. Die Einräumung einer solchen Frist steht nicht im Belieben des kantonalen Versicherungsgerichtes. Vorbehalten ist der Fall eines offenbaren Rechtsmissbrauchs (Art. 2 Abs. 2 ZGB; BGE 116 V 353 E. 2b S. 356; BGE 112 Ib 634 E. 2b S. 635; Urteil I 898/06 vom 23. Juli 2007 E. 3.2 und Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 99/06 vom 8. September 2006 E. 2.2).
3.
Der Beschwerdeführer war im vorinstanzlichen Verfahren durch eine Rechtsschutzversicherung vertreten. Das Mandat betreute eine Juris-tin (lic. iur.), welche als rechtskundig zu gelten hat. Dieser war bewusst, dass in der mit «vorsorgliche Beschwerde» bezeichneten Eingabe vom 25. Oktober 2007 das Begehren um Zusprechung mindestens einer Viertelsrente nicht begründet war. Den Mangel der fehlenden Begründung rechtfertigte sie damit, sie sei vom Beschwerdeführer erst kurz vor Ablauf der Frist kontaktiert und mandatiert worden. Sie habe die IV-Akten noch nicht einsehen und deshalb die Annahmen und Berechnungen der Verwaltung nicht rechtzeitig überprüfen können.
Die Vorinstanz hat diese Argumentation nicht als stichhaltig erachtet. Nach ihrer Auffassung wäre die Vertreterin gehalten gewesen, zumindest eine summarische Begründung einzureichen. Dass sie erst am 23. Oktober 2007 mandatiert worden und bis zur Beschwerdeerhebung keine einlässliche Instruktion erfolgt sei, ändere nichts. «Entweder hätte sich die Rechtsvertreterin Zeit für eine Instruktion nehmen müssen, welche es ihr auch ohne Einsicht in die Akten der Beschwerdegegnerin erlaubt hätte, eine summarische Begründung einzureichen. Oder aber sie hätte das Mandat nicht annehmen dürfen.»
4.
4.1 Ein die Anwendung von Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG ausschliessender offenbarer Missbrauch ist zu bejahen, wenn ein Anwalt oder eine sonstige rechtskundige Person eine bewusst mangelhafte Rechtsschrift einreicht, um damit eine Nachfrist zur Begründung zu erwirken (RKUV 1988 Nr. U 34 S. 31; ferner BGE 108 Ia 209 E. 3 S. 212; Urteil I 898/06 vom 23. Juli 2007 E. 3.3). Das formelle Erfordernis der Begründung des Rechtsbegehrens gemäss Satz 1 von Art. 61 lit. b ATSG würde sonst seines Sinnes entleert, wenn jede Beschwerde führende Person dadurch, dass sie die Anträge nicht oder nicht rechtsgenüglich begründet, über die Nachfrist von Satz 2 zusätzlich Zeit für die Begründung erwirken könnte (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 126/05 vom 6. Juni 2005 E. 4.2).
4.2 Rechtskundigkeit für sich allein genommen lässt indessen nicht den Schluss auf Rechtsmissbrauch zu (vgl. Urteile des Eidgenössischen Versicherungsgerichts H 270/85 vom 7. März 1986 [ZAK 1986 S. 425] E. 3 und H 176/92 vom 21. Januar 1993 E. 2 [Nachfristansetzung bei fehlender Anwaltsvollmacht]; ferner zu Art. 52 VwVG ZBl 107/2006 S. 504 [1A.253/2005] E. 3.4 und BGE 112 Ib 634 [wo der damalige Beschwerdeführer anwaltlich vertreten war]). Selbst bei Fehlen einer Begründung ist die Ansetzung einer Nachfrist nach Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG nicht ausgeschlossen. Massgebend sind die jeweiligen konkreten Umstände, wie die - allerdings nicht ganz einheitliche - Gerichtspraxis zeigt:
4.2.1 In den Urteilen U 30/87 vom 15. September 1987 (RKUV 1988 Nr. U 34 S. 31) und I 467/97 vom 29. Oktober 1998 war entscheidend, dass die jeweiligen Rechtsvertreter schon im Verwaltungsverfahren für die Beschwerdeführer tätig gewesen waren. Sie hatten somit die Akten gekannt oder sie hätten diese zumindest rechtzeitig edieren können. Es wäre den Rechtsvertretern, so das Eidgenössische Versicherungsgericht, daher zumutbar gewesen, eine begründete oder wenigstens summarisch begründete Beschwerde zu verfassen. Die Einreichung einer Beschwerde ohne Begründung kurz vor Ablauf der Beschwerdefrist sei rechtsmissbräuchlich. Ein solches Verhalten verdiene keinen Rechtsschutz in Form der Gewährung einer Nachfrist für die Begründung der Beschwerde (E. 2b [U 30/87] und E. 4b [I 467/97]).
4.2.2 Im Urteil I 77/00 vom 15. Mai 2000 war der rechtskundige Vertreter sieben Arbeitstage vor Ablauf der Beschwerdefrist mandatiert worden und hatte noch am selben Tag bei der IV-Stelle unter Hinweis auf die Dringlichkeit die Akten einverlangt. Nachdem er diese nicht fristgerecht erhalten hatte, reichte er am letzten Tag der Frist eine Beschwerde ohne Begründung ein. Das kantonale Sozialversicherungsgericht trat auf das Rechtsmittel nicht ein, was das Eidgenössische Versicherungsgericht bestätigte. Es erwog, der Rechtsvertreter hätte aus dem Beiblatt zur Verwaltungsverfügung wesentliche Begründungselemente (Einkommensvergleich, zumutbare Tätigkeit, Einschränkung der Arbeitsfähigkeit) ersehen können. Zudem habe der Beschwerdeführer bereits im Vorbescheidverfahren eine Eingabe gemacht. Zusätzliches Wissen habe der Rechtsvertreter auch anlässlich des Instruktionsgesprächs erlangt. Mit diesem Wissen wäre es möglich und zumutbar gewesen, innert der Rechtsmittelfrist mindestens eine summarische Beschwerdebegründung abzugeben (E. 4).
4.2.3 Im Urteil C 271/97 vom 28. November 1997 erachtete das Eidgenössische Versicherungsgericht den Vorwurf des überspitzten Formalismus - willkürliche Anwendung einer Art. 61 lit. b ATSG entsprechenden Vorschrift des kantonalen Rechts - gegenüber der Vorinstanz, welche auf eine nicht begründete Beschwerde nicht eingetreten war und es abgelehnt hatte, eine Nachfrist für die Begründung anzusetzen, als nicht gerechtfertigt. Es stellte fest, nichts deute darauf hin, dass es der Rechtsvertreterin trotz der geltend gemachten Zeitknappheit - Mandatierung am Freitag, Ablauf der Rechtsmittelfrist am folgenden Montag - nicht zumutbar gewesen wäre, die Beschwerde wenigstens summarisch zu begründen (E. 2d; in gleichem Sinne auch Urteil C 38/99 vom 27. Dezember 1999 E. 2b). Schliesslich erachtete das Bundesgericht im Urteil 2P.348/1996 vom 31. Oktober 1996 die Weigerung des zürcherischen Regierungsrates, gestützt auf § 23 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes eine Nachfrist zur Begründung der Beschwerde zu gewähren, unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots als nicht überspitzt formalistisch. Nach Auffassung des Gerichts wäre es dem Rechtsbeistand auch ohne die Verfahrensakten zumutbar gewesen, den Rekurs innert Frist aufgrund des anzufechtenden Entscheids und der Instruktion mit den Beschwerdeführern summarisch zu begründen. Die Annahme der Vorinstanz, das Verhalten des Rechtsbeistandes ziele insoweit möglicherweise auf eine unzulässige Verlängerung der nicht erstreckbaren Rekursfrist ab, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (E. 4d).
4.2.4 Nach dem Inkrafttreten des ATSG bestätigte das Bundesgericht im Urteil I 790/06 vom 14. Juni 2007 das Nichteintreten der Vorinstanz auf eine vorsorglich erhobene Beschwerde und deren Weigerung, gestützt auf Art. 61 lit. b ATSG (und die damit inhaltlich übereinstimmende einschlägige kantonale Vorschrift; vgl. Art. 82 Abs. 2 ATSG und BGE 130 V 320 E. 2.1 S. 324) eine Nachfrist zur Einreichung der Begründung anzusetzen, sobald ein erwarteter Arztbericht eingetroffen sei. Das kantonale Versicherungsgericht hatte dieses Vorgehen der rechtskundigen Vertreterin des Beschwerdeführers als offensichtlich rechtsmissbräuchlich erachtet, was das Bundesgericht als mit dem Gesetz und der Rechtsprechung vereinbar bezeichnete.
Anders entschied das Eidgenössische Versicherungsgericht im Urteil I 711/06 vom 8. November 2006. Die Vorinstanz hatte die Ansetzung einer Nachfrist mit der Begründung abgelehnt, die von einer rechtskundigen Person verfasste Beschwerdeschrift setze sich in keiner Weise mit dem formellen Gesichtspunkt des Nichteintretens der IV-Stelle auf die Einsprache der Versicherten auseinander. Das Gericht liess offen, ob die Vorinstanz das Vorliegen einer rechtsgenüglichen Beschwerdebegründung in der Sache zu Recht verneint habe. Es stellte fest, das kantonale Gericht wäre so oder anders gehalten gewesen, der Beschwerdeführerin eine Nachfrist zur Verbesserung der den gesetzlichen Anforderungen nicht genügenden Eingabe zu setzen, mit der Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten werde. Nur ein offensichtlicher Rechtsmissbrauch vermöchte den Verzicht auf die Einräumung einer Nachfrist zu begründen. Ein solcher liege aber nicht vor. Der Umstand allein, dass die Beschwerdeführerin vertreten gewesen sei und die Rechtsvertreterin eine mangelhafte Rechtsschrift eingereicht habe, stelle keinen Rechtsmissbrauch dar, geschweige denn einen offensichtlichen. Es bestünden keine Anhaltspunkte, dass sie die - unstreitig vorhandene - Beschwerdebegründung bewusst so gefasst habe, um damit eine Nachfrist zu erwirken (E. 3.2).
5.
5.1 Der Sinn der Nachfrist nach Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG besteht im Schutz der rechtsunkundigen Partei, welche erst kurz vor Ablauf der Anfechtungsfrist in Unkenntnis der formellen Anforderungen eine namentlich ungenügend begründete Beschwerdeschrift einreicht. Sie soll - bei klar bekundetem Anfechtungswillen - nicht deshalb um die Rechtsmittelmöglichkeit gebracht werden (vgl. BGE 108 Ia 209 E. 2b S. 210). Mit dieser ratio legis verträgt es sich nicht, diejenige Partei schlechter zu stellen, welche kurz vor Ablauf der Anfechtungsfrist einen Rechtsvertreter mandatiert, sei es weil sie sich erst dann zu einer Beschwerde entschliessen konnte, sei es aus Nichtwissen darum, dass eine substanziierte Begründung in der Regel genügende Aktenkenntnis erfordert, und diesem damit verunmöglicht, eine hinreichend begründete Eingabe zu verfassen. Die Ablehnung des Mandats in einem solchen Fall, was gemäss Vorinstanz als eine mögliche Alternative in Betracht zu ziehen ist (E. 3 in fine), wird dem Schutzgedanken von Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG nicht gerecht. Kann anderseits der kurz vor Ablauf der Anfechtungsfrist beauftragte Rechtsvertreter nicht rechtzeitig in die Akten Einsicht nehmen, läuft es im Ergebnis auf dasselbe hinaus, ob er eine summarische oder überhaupt keine Begründung einreicht. In beiden Fällen ist entweder gestützt auf Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG eine Nachfrist zur Behebung des formellen Mangels einer nicht rechtsgenüglichen (unvollständigen oder fehlenden) Begründung anzusetzen, oder es liegt ein zu Lasten der Beschwerde führenden Person gehendes rechtsmissbräuchliches Verhalten ihres Rechtsvertreters vor (in diesem Sinne für das Einspracheverfahren Franz Schlauri, Grundstrukturen des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens in der Sozialversicherung, in: Schaffhauser/ Schlauri [Hrsg.], Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1996, S. 9 ff., 68 f.). Insoweit erscheint die von der Rechtsprechung bisweilen statuierte, vorliegend ebenfalls von der Vorinstanz bejahte Pflicht, die Beschwerde auch ohne zumutbare Aktenkenntnis wenigstens summarisch zu begründen, nicht konsequent und sachgerecht. Im Übrigen kann allfälligen Missbräuchen auch dadurch vorgebeugt werden, dass die Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerde in Bezug auf die Begründung entsprechend knapp bemessen wird (vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2c S. 636).
Bei rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen Personen ist zwar Rechtsmissbrauch eher anzunehmen, weil ihnen das korrekte Vorgehen bekannt sein muss. Indessen kann im Rahmen der Anwendung von Art. 61 lit. b ATSG ein offensichtlicher Rechtsmissbrauch nicht schon darin erblickt werden, dass zunächst die Akten eingeholt und gleichzeitig eine vorsorgliche Beschwerde ohne oder lediglich mit summarischer Begründung eingereicht wird. Ohnehin ist Aktenkenntnis in aller Regel erforderlich, um überhaupt beurteilen zu können, ob eine Beschwerde Aussicht auf Erfolg hat, was wiederum mit zur sorgfältigen Mandatsausübung gehört. Ein solches Vorgehen scheint jedenfalls für das Einspracheverfahren in der Praxis nicht selten zu sein (vgl. BGE 115 V 422 E. 3a S. 426 f.) und wird auch in der Lehre nicht grundsätzlich als rechtsmissbräuchlich betrachtet (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, N 15 zu Art. 52; Franz Schlauri a.a.O. S. 67 f.; Hansjörg Seiler, Rechtsfragen des Einspracheverfahrens in der Sozialversicherung [Art. 52 ATSG], in: Schaffhauser/Schlauri [Hrsg.], Sozialversicherungsrechtstagung 2007, S. 65 ff., 84 f.).
5.2 Im Lichte des Gesagten ist die Rechtsprechung dahin zu präzisieren, dass ein Rechtsmissbrauch, der einen Verzicht auf die gesetzlich vorgesehene Nachfrist zu rechtfertigen vermöchte, in der Regel dann nicht vorliegt, wenn aufgrund der Sachlage eine rechtsgenügliche Beschwerdebegründung praktisch nicht ohne Aktenkenntnis möglich ist, die rechtsunkundige Partei, welche selber die Akten nicht besitzt, in gutem Glauben erst kurz vor Ablauf der Beschwerdefrist einen Rechtsvertreter mandatiert, und diesem weder eine rechtzeitige Aktenbeschaffung noch eine sonstige hinreichende Beurteilung des Sachverhalts (z.B. aufgrund eines Instruktionsgesprächs mit dem Klienten) möglich ist. In solchen Fällen muss es als genügend betrachtet werden, wenn der Rechtsvertreter unverzüglich die Akten einholt und nach deren Eingang die innert Frist vorsorglich eingereichte Beschwerde mit einer Begründung ergänzt. Die I. sozialrechtliche Abteilung hat dieser Präzisierung der Rechtsprechung im Verfahren nach Art. 23 BGG nicht opponiert.“
2.5. Questa Corte, chiamata a pronunciarsi in merito alla presente evenienza, rileva dapprima che la sentenza 9C_853/2007 del 15 aprile 2008, pubblicata in DTF 134 V 162 e SVR 2008 IV Nr. 51 pag. 169 e citata al precedente considerando, contrariamente quanto sostiene il ricorrente (cfr. doc. I pag. 4), è applicabile anche ai casi di opposizione.
Al riguardo va osservato che con giudizio I 25/06 del 27 marzo 2007, già menzionato al consid. 2.3., il TF ha indicato che la giurisprudenza sviluppata relativamente all’art. 85 cpv. 2 lett. b vLAVS (“l’atto di ricorso deve contenere una esposizione dei fatti concisa, le conclusioni e una breve motivazione. Se il ricorso non soddisfa tali requisiti, l’autorità di ricorso assegna al ricorrente un termine sufficiente per l’adeguamento, con la comminatoria che, altrimenti, essa non entrerà nel merito”) - valido fino al 1° gennaio 2003, corrispondente alla data di entrata in vigore della LPGA - si applica sia alla procedura di ricorso dinanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni (art. 61 lett. b LPGA), che alla procedura di opposizione (art. 10 cpv. 5 OPGA).
Detta giurisprudenza prevede proprio che, qualora il ricorso non soddisfi i requisiti contemplati dalla legge, deve essere fissato all’interessato un termine per completare l’impugnativa, ad eccezione dei casi di abuso di diritto manifesto (cfr. consid. 2.3.).
In dottrina U. Kieser (ATSG Kommentar, Schulthess, Zurich-Basel-Genf 2009) sottolinea che:
" (…)
Sind bei der Einsprache formelle Erfordernisse nicht erfüllt (vgl. dazu N 18 ff.), ist eine Nachfrist anzusetzen (vgl. SCHLAURI, Verwaltungsverfahren, 68 f.). Die entsprechende Verpflichtung ergibt sich aus einer analogen Anwendung von Art. 61 lit. b ATSG (dazu BGE 132 V 376 oben), wobei die Rechtfertigung dieses Bezugs darin liegt, dass für das Einspracheverfahren nicht strengere formelle Anforderungen gelten können als für das nachfolgende Gerichtsverfahren (vgl. dazu BGE 123 V 131; dazu auch N 20). Diese Nachfrist kann verlängert werden (vgl. SEILER, 84, mit Hinweis auf den Entscheid des Bundesgerichts vom 23. Juli 2007, I 898/06, E. 3.4).“ (U. Kieser, ATSG Kommentar, ad art. 52, n. 17)
L’applicazione per analogia dell’art. 61 lett. b LPGA, relativo alla procedura di ricorso, all’opposizione per evitare che contestualmente alla procedura di opposizione vigano delle esigenze formali più severe rispetto alla procedura ricorsuale implica che nel caso di manifesto abuso di diritto non venga assegnato un termine supplementare.
2.6. In concreto la RA 1 ha assunto il mandato di rappresentanza da parte di RI 1 per quanto concerne la vertenza LAINF inerente all’evento dell’aprile 2008 nel mese di luglio 2008, come risulta dalla relativa procura sottoscritta dall’assicurato il 25 luglio 2008 (cfr. doc. M 24).
In effetti l’avv. __________, per la patrocinatrice dell’insorgente, già il 30 luglio 2008 ha inviato alla CO 1 delle osservazioni, a cui è stata allegata della documentazione medica, afferenti a uno scritto del 16 luglio 2008 dell’assicuratore LAINF resistente.
Con lettera del 16 luglio 2008 la CO 1 aveva prospettato il rifiuto del caso, in quanto non trattatasi di infortunio, né di lesione parificabile a infortunio (cfr. doc. M25, M22).
Il 7 agosto 2008 l’Istituto assicuratore ha, poi, informato la RA 1 che, in riferimento al suo scritto del 30 luglio 2008, stava riesaminando la propria presa di posizione del 16 luglio 2008 e che sarebbe ritornata sulla questione il più presto possibile (cfr. doc. M 26).
La CO 1, il 21 ottobre 2008, ha emesso una decisione formale con cui ha negato l’assunzione dell’evento dell’aprile 2008 per le ragioni già ventilate nello scritto del 16 luglio 2008. In questo provvedimento è stato, inoltre, indicato il relativo rimedio giuridico (cfr. doc. M36).
La decisione del 21 ottobre 2008 è stata notificata alla patrocinatrice dell’insorgente il 22 ottobre 2008 (cfr. doc. M44).
Il termine di 30 giorni per inoltrare opposizione è iniziato a decorrere il 23 ottobre 2008 (cfr. art. 38 cpv. 1 LPGA) ed è scaduto venerdì 21 novembre 2008.
L’opposizione cautelativa con la richiesta di assegnazione di un termine per visionare gli atti e motivare la stessa è stata interposta dalla RA 1 per il proprio assistito il 21 novembre 2008 (cfr. doc. M41, M42).
2.7. Alla luce di tutto quanto sopra esposto, il TCA ritiene che la parte ricorrente non avesse validi motivi per attendere il 21 novembre 2008 prima di interporre un’opposizione cautelativa e richiedere la concessione di un termine per visionare gli atti, come pure per motivare l’opposizione.
Quanto asserito dalla rappresentante dell’assicurato, ossia che non aveva preso visione del complemento medico esperito dall’assicuratore LAINF prima dell’emanazione della decisione formale (cfr. doc. I), non è tale da giustificare il fatto che tali documenti siano stati richiesti, contestualmente all’atto di opposizione cautelativa, soltanto il 21 novembre 2008, ultimo giorno del relativo termine.
La patrocinatrice dell’insorgente, al contrario, a cui la decisione formale del 21 ottobre 2008 è stata notificata il 22 ottobre 2008, avrebbe dovuto richiedere all’assicuratore LAINF l’incarto completo ben prima della scadenza del termine di 30 giorni.
Inoltre e soprattutto la patrocinatrice dell'assicurato visto che aveva assunto il mandato di rappresentanza già nel mese di luglio 2008 e che era al corrente della fattispecie afferente all’assicurazione contro gli infortuni, come peraltro dimostrato dallo scritto di osservazioni del 30 luglio 2008 (cfr. doc. M25), avrebbe comunque potuto motivare in modo sufficiente, fondandosi sulla documentazione a sua disposizione, l’opposizione contro la decisione del 21 ottobre 2008.
In seguito la rappresentante avrebbe potuto semplicemente inviare un allegato di complemento.
L’attesa dell’ultimo giorno del termine di 30 giorni ex art. 52 cpv. 1 LPGA per interporre opposizione cautelativa con richiesta di un termine per motivare la medesima dopo aver preso visione degli atti in possesso dell’assicuratore LAINF resistente si rivela, nel caso di specie, abusiva (cfr. consid. 2.4.).
La CO 1 a ragione, pertanto, non è entrata nel merito dell’opposizione, né ha assegnato al ricorrente un termine supplementare per motivarla.
Ne discende che la decisione su opposizione del 19 gennaio 2009 deve essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti