Raccomandata |
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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni |
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Giudice Daniele Cattaneo |
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con redattore: |
Maurizio Macchi, vicecancelliere |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
statuendo sul ricorso per denegata giustizia del 23 gennaio 2014 di
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RI 1
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contro
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CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con sentenza 35.2013.32 del 20 giugno 2013 - cresciuta incontestata in giudicato -, il TCA ha accolto ai sensi dei considerandi il ricorso interposto da RI 1 contro la decisione su opposizione dell’8 aprile 2013 della CO 1 e rinviato gli atti a quest’ultima affinché procedesse a “… disporre un approfondimento peritale interdisciplinare (che includa pure l’aspetto psichiatrico; cfr. DTF 134 V 109 consid. 9.5) con lo scopo di appurare se i disturbi denunciati dall’assicurata oltre il 31 gennaio 2013 costituivano ancora una conseguenza naturale del trauma subito il 24 settembre 2012”.
Da notare che, nel corso del mese di marzo 2013, l’assicurata era rimasta vittima di un secondo evento traumatico (caduta a terra con trauma cranico), annunciato anch’esso all’assicuratore LAINF (cfr. allegati al doc. JJ).
1.2. In data 12 luglio 2013, l’assicuratore LAINF ha comunicato al patrocinatore dell’assicurata la propria intenzione di conferire il mandato peritale al Servizio di accertamento medico (SAM) di Bellinzona, accludendo i relativi quesiti (cfr. doc. 7).
Con scritto del 25 luglio 2013, l’avv. RA 1 si é dichiarato d’accordo con la scelta del perito, ricordando che gli accertamenti avrebbero dovuto comprendere anche l’aspetto psichiatrico (cfr. doc. 8).
Il mandato peritale é quindi stato conferito il 6 settembre 2013 (cfr. allegato al doc. 9).
Dalla lettera di convocazione del 18 settembre 2013 del SAM si evince che le visite peritali hanno avuto luogo tra il 7 ottobre e il 4 novembre 2013 (cfr. doc. 9 e doc. 15).
1.3. In data 26 settembre 2013, l’avv. RA 1 ha sollecitato l’Istituto assicuratore a, segnatamente, riprendere il versamento dell’indennità giornaliera a contare dal mese di febbraio 2013, chiedendo al riguardo l’emanazione di una decisione formale in caso di rifiuto (cfr. doc. 12).
Nel mese di ottobre 2013, il patrocinatore dell'assicurata ha inoltre chiesto alla CO 1 d’includere negli accertamenti disposti anche “… una visita per ecografia e una per risonanza magnetica ai seni della mia assistita …”, essendo stata nel frattempo diagnosticata una dislocazione delle protesi mammarie a seguito della caduta del 6 marzo 2013 (doc. 17).
Il 28 ottobre 2013, l’amministrazione si é rifiutata di dare seguito alla richiesta dell’assicurata, vista la pretesa assenza di una causalità diretta tra la dislocazione delle protesi e l’infortunio del 6 marzo 2013 (cfr. doc. 18).
Con scritto del 31 ottobre 2013, l’avv. RA 1 ha in particolare chiesto alla CO 1 di confermare il rifiuto di procedere all’accertamento peritale in questione mediante l’emanazione di una decisione formale (cfr. doc. 19, p. 2).
Infine, in data 9 dicembre 2013, il rappresentante legale dell’assicurata ha di nuovo preteso dall’Istituto assicuratore “… un pronto riscontro in merito alla richiesta di approfondimento peritale ai seni della signora RI 1 (ecografia e risonanza magnetica) e di ricevere in visione il referto peritale interdisciplinare prima che procediate con l’emissione di una nuova decisione” (doc. 23).
1.4. Con ricorso per denegata giustizia del 23 gennaio 2014, Serena Gentili, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto che - accertata l’esistenza di un diniego di giustizia -, la CO 1 venga condannata a ripristinare il versamento delle indennità giornaliere dal 1° febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione della nuova decisione, a disporre l’esecuzione di un’ecografia e di una RM dei seni nonché a trasmettere il rapporto peritale SAM prima che venga rilasciata la nuova decisione formale.
A sostegno dell’esistenza di una denegata giustizia, l’insorgente ha fatto valere in particolare quanto segue:
" (…).
È dunque pacificamente dato un grave diniego di giustizia, individuabile nelle seguenti, peraltro già citate, 3 circostanze:
- nonostante la sentenza 20 giugno 2013 annullante la decisione 18 febbraio 2013 dell’assicurazione, quest’ultima non ha ripreso, foss’anche solo temporaneamente, il versamento delle indennità giornaliere LAINF né tantomeno proceduto con l’emissione di una corrispondente decisione formale, nonostante le diverse richieste avanzate in tal senso dalla ricorrente, l’ultima delle quali avvenuta il 26 settembre 2013 (doc. DD);
- sebbene con sentenza 20 giugno 2013 sia stata in specie disposta una perizia interdisciplinare, ad oggi (a ben 7 mesi di distanza), nonostante vari solleciti, la ricorrente non l’ha ancora ricevuta e non é dato sapere quanto tempo manchi, essendo venuta a conoscenza addirittura dell’esecrabile dimenticanza da parte dello stesso SAM (evidentemente peraltro nemmeno sollecitato a sua volta dall’assicurazione);
- nonostante vari solleciti, l’ultimo dei quali avvenuto il 31 ottobre 2013 (doc. MM), l’assicurazione non ha ancora proceduto ad emettere alcuna decisione formale in relazione al nuovo infortunio 6 marzo 2013 (avvenuto addirittura più di 10 mesi fa), né per quanto attiene alle richieste di procedere con una ecografia e una risonanza magnetica né più in generale sul diritto al versamento di indennità giornaliere LAINF.”
(doc. I, p. 10s.)
1.5. L’Istituto assicuratore, in risposta, ha chiesto che il ricorso per denegata giustizia venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. IV).
1.6. In corso di causa, la ricorrente ha prodotto documentazione destinata a supportare la domanda di assistenza giudiziaria e si é in sostanza riconfermata nelle proprie allegazioni e conclusioni (cfr. doc. VIII).
1.7. In data 3 marzo 2014, la CO 1 ha comunicato al TCA di aver ricevuto la perizia SAM e di averla intimata all’avv. RA 1 per osservazioni (cfr. doc. X + allegato).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se la CO 1 si è resa colpevole oppure no di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1.
2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato a statuire é una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura, essa non é legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 consid. 4.1).
2.4. In una sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
Più di recente, l’Alta Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando é trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale ritardo ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).
2.5. Nella concreta evenienza, questa Corte constata che, dopo l’intimazione della sentenza 35.2013.32 del 20 giugno 2013 e ancor prima della sua crescita in giudicato, l’assicuratore LAINF convenuto ha dato seguito a quanto disposto dal TCA.
In effetti, dagli atti di causa si evince che, già in data 12 luglio 2013, la CO 1 ha informato l’avv. RA 1 della propria intenzione di conferire il mandato al SAM di Bellinzona, concedendogli nel contempo il diritto di esprimersi sulla scelta del perito e sui relativi quesiti da sottoporgli (cfr. doc. 7). L’incarico peritale é stato effettivamente conferito il 6 settembre 2013 (cfr. allegato al doc. 9), una volta ottenuto l’assenso dell’assicurata (cfr. doc. 8).
Gli accertamenti presso il SAM e presso i diversi consulenti si sono svolti il 7, il 17, il 21, il 22 e il 25 ottobre 2013, nonché il 4 novembre 2013 (cfr. doc. 9, 15 e allegato al doc. 15).
Secondo questa Corte, quanto precede dimostra che nella procedura diretta dall’amministrazione non sono ravvisabili quei “tempi morti” atti a fondare il rimprovero di una denegata / ritardata giustizia.
D’altro canto, se é vero che al momento dell’inoltro del ricorso sub judice, trascorsi poco più di quattro mesi e mezzo dal conferimento dell’incarico peritale, rispettivamente poco più di due mesi e mezzo dall’ultimo accertamento, il SAM non aveva ancora consegnato il proprio referto (lo stesso é pervenuto alla CO 1 soltanto all’inizio del mese di marzo 2014 - cfr. doc. X + allegati), é altrettanto vero che l’allestimento di una perizia medica, a maggior ragione se fondata su accertamenti pluridisciplinari, implica dei tempi tecnici dai quali non é possibile prescindere.
Perlomeno da questo profilo, l’assicuratore LAINF convenuto non si é dunque reso colpevole di un ritardo ingiustificato nei confronti dell’assicurata.
2.6. Con la propria impugnativa, RI 1 fa inoltre valere che l’Istituto assicuratore avrebbe commesso un diniego di giustizia per aver omesso di decidere in merito alla sua domanda di estendere gli accertamenti peritali ai seni (cfr. doc. I).
Al riguardo, questo Tribunale ricorda che, in una sentenza U 410/04 del 3 novembre 2006 consid. 4.3, il TFA ha stabilito che né la LPGA né la PA (applicabile in virtù dell’art. 55 cpv. 1 LPGA) prevedono imperativamente l’emanazione di una decisione incidentale allorquando non viene dato seguito a una richiesta d’accertamento medico. Dall’art. 45 cpv. 1 e 2 lett. f PA si desume unicamente che le decisioni incidentali concernenti il rifiuto di assumere prove sono impugnabili autonomamente, a condizione che cagionino all’assicurato un pregiudizio irreparabile. Tuttavia, ciò non esclude che l’assicuratore si pronunci in proposito soltanto con la decisione finale sul diritto alle prestazioni.
Alla luce di questo chiaro principio giurisprudenziale, nel caso di specie, la circostanza che la CO 1 non abbia emesso una decisione (incidentale) in relazione al rifiuto di compiere degli accertamenti anche a proposito della pretesa dislocazione delle protesi mammarie, non é quindi costitutivo di un diniego di giustizia.
L’assicuratore resistente dovrà motivare il proprio rifiuto nel quadro della sua decisione finale concernente il diritto alle prestazioni.
2.7. La ricorrente ravvede infine un diniego di giustizia nel fatto che l’amministrazione, nonostante esplicita richiesta, non abbia emanato una decisione in merito al ripristino dell’indennità giornaliera a decorrere dal 1° febbraio 2013 (cfr. doc. I).
Al riguardo, questo Tribunale rileva che, con scritto del 18 settembre 2013, l’assicurata ha invitato l’assicuratore a riprendere “… senza indugio con il versamento delle indennità giornaliere LAINF con effetto dal mese di febbraio 2013.” (doc. 10).
In data 23 settembre 2013, la CO 1 ha comunicato all’avv. RA 1 che non avrebbe aderito “… alla sua richiesta di versamento delle indennità giornaliere dal 01.02.2013, …” (doc. 11).
Il 26 settembre 2013 il patrocinatore appena citato ha quindi chiesto l’emanazione di una decisione formale su questo aspetto (doc. 12: “Risulta pertanto assolutamente ingiustificato il vostro rifiuto a riprendere i versamenti e sono pertanto a chiedervi al riguardo una decisione formale contro cui potere ricorrere”).
Ora, nella misura in cui dalla documentazione prodotta non risulta che l’amministrazione abbia nel frattempo dato seguito alla domanda di rilascio di una decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera dal mese di febbraio 2013, il TCA ritiene che il ricorso per denegata giustizia meriti accoglimento (per un caso in cui - trattandosi di una richiesta di ripristino del diritto all’indennità giornaliera a seguito di una sentenza di rinvio per complemento istruttorio -, questa Corte ha ritenuto inapplicabile l’art. 52 cpv. 1 in fine LPGA, condannando di conseguenza l’assicuratore interessato a emanare una decisione su opposizione ex art. 52 cpv. 2 LPGA, si veda la STCA 35.2009.20 del 25 marzo 2009 consid. 2.5., cresciuta incontestata in giudicato, nonché i riferimenti alla giurisprudenza federale ivi menzionati).
Con riferimento al tenore del petitum (cfr. doc. I, p. 13: “È fatto ordine alla CO 1 di ripristinare il versamento delle indennità giornaliere con effetto retroattivo al 1° febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione della nuova decisione.”), va sottolineato che, in questa sede, il TCA è chiamato soltanto a stabilire se l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata giustizia e non a statuire nel merito della lite.
In una sentenza pubblicata in SVR 2001 UV 38, p. 109s., l’Alta Corte ha in effetti stabilito che l'oggetto di un ricorso presentato in base all'art. 56 cpv. 2 LPGA, é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di tale procedura.
2.8. L'assicurata ha chiesto di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria con il gratuito patrocinio dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I, p. 12s.).
Visto l'esito del ricorso, l'assicurata, patrocinata da un avvocato, ha diritto al versamento da parte della CO 1 di fr. 1'600.-- a titolo di ripetibili.
Secondo la costante giurisprudenza federale, l'assegnazione di ripetibili rende priva d'oggetto l'istanza di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio (DTF 124 V 309 consid. 6; STF I 911/06 del 2 febbraio 2007).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ È accertata una denegata giustizia in relazione al fatto che la CO 1, nonostante esplicita domanda dell’assicurata, non abbia emanato una decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera a contare dal mese di febbraio 2013.
§§ Alla CO 1 é fatto ordine di emanare - senza indugio - la decisione formale richiesta.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La CO 1 verserà all'assicurata fr. 1'600.-- a titolo di ripetibili (IVA inclusa), ciò che rende priva d'oggetto l'istanza di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti