accomandata |
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Incarto
n.
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Lugano
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In nome |
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Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni |
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Giudice Daniele Cattaneo |
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con redattore: |
Maurizio Macchi, vicecancelliere |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
statuendo sul ricorso per denegata giustizia del 10 dicembre 2014 di
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RI 1
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contro
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CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni |
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ritenuto, in fatto
1.1. Nel gennaio 2008, RI 1, dipendente della ditta __________ di __________ in qualità di direttore e, perciò, assicurato d’obbligo contro gli infortuni presso la CO 1, nell’attraversare le strisce pedonali, é stato urtato da un’autovettura e ha riportato contusioni/distorsioni a livello del rachide cervicale, della spalla e del ginocchio sinistro.
L’assicuratore LAINF ha assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
1.2. Con decisione formale del 10 maggio 2010, poi confermata in sede di opposizione, l’amministrazione ha dichiarato estinto il proprio obbligo a prestazioni a decorrere dal 1° aprile 2008 (rinunciando a pretendere la restituzione delle prestazioni corrisposte sino al mese di maggio 2009).
1.3. Con sentenza 35.2011.19 del 19 novembre 2012, cresciuta incontestata in giudicato, il TCA ha ammesso l’esistenza di una relazione di causalità naturale e adeguata tra l’evento infortunistico del 16 gennaio 2008 e i disturbi localizzati al ginocchio sinistro e ha rinviato l’incarto alla CO 1 affinché definisse il diritto a prestazioni dal profilo sia materiale che temporale.
1.4. Con pronunzia 35.2013.30 del 13 giugno 2013, questo Tribunale ha accertato l’esistenza di una denegata/ritardata giustizia “… in relazione al fatto che l’amministrazione ha procrastinato senza valida ragione l’esecuzione degli accertamenti volti a definire il diritto a prestazioni dell’assicurato.”.
1.5. Pronunciandosi su un ulteriore ricorso per denegata giustizia interposto dall’assicurato, con sentenza 35.2014.15 del 30 aprile 2014, il TCA ha ritenuto che fossero “… dati gli estremi per riconoscere, una volta ancora, una denegata/ritardata giustizia.” In quella sede, esso ha in particolare osservato che la documentazione agli atti denotava “… una confusione nella gestione della pratica da parte dei funzionari preposti, e ciò nonostante che le questioni che si pongono siano puntuali e non particolarmente complesse. Ora, va ricordato che, secondo l’art. 43 cpv. 1 LPGA, spetta all’amministrazione dirigere la procedura e a porre in atto tutti i provvedimenti necessari per garantire una spedita evasione della pratica.”.
1.6. Dalle carte processuali si evince che, in data 28 novembre 2014, l’assicuratore ha emanato una decisione formale mediante la quale ha dichiarato di non essere in grado di determinare il diritto alle indennità giornaliere a decorrere dal 4 maggio 2012 (cfr. doc. 18).
1.7. Con ricorso del 10 dicembre 2014, RI 1, rappresentato dall’avv. RA 1, ha chiesto che “… accertato il ritardo inammissibile della convenuta, (…) le é fatto obbligo di statuire entro 5 giorni dalla ricezione della presente sentenza una decisione sulle prestazioni di corta durata più volte sollecitata”, argomentando in particolare che:
" (…).
Nel frattempo la convenuta chiedeva un incontro con lo scrivente che aveva luogo il 21 maggio 2014.
La CO 1 si diceva sostanzialmente d’accordo con il riconoscimento delle prestazioni richieste nello scritto del 7.11.2013, oltre al versamento di IG in misura del 10% sino al 31.12.2015.
Con scritto del 6.8.2014 (doc. T), RI 1 non accedeva alla proposta e ne proponeva un’altra, alla quale a sua volta la CO 1 non aderiva (doc. U).
Quindi l’assicurato, con scritto del 2.10.2014 (doc. V), chiedeva il versamento degli arretrati sulla base del conteggio discusso, vale a dire le pretese così come quantificate nello scritto del 7.11.2013 ed alle IG del 10% sino al 30.9.2014 (vale a dire quelle nel frattempo maturate). Inoltre chiedeva che venissero istruite le pretese di lunga durata.
Nel prosieguo, lo scrivente, per conto dell’assicurato, ha sollecitato a più riprese l’emanazione della decisione in punto alle pretese di corta durata (IG), inutilmente.
, in particolare, ha dato tempo alla convenuta per determinarsi in proposito, dapprima con tempi lunghi, cosciente che nel frattempo vi era stata una discussione transattiva e che quindi, durante quella fase i tempi erano sospesi: circostanza di cui si da atto.
Comunque a far tempo dalla fine di agosto 2014, il termine per dar seguito alla decisione sulle IG per la quale era stata condannata in occasione della sentenza del 30.4.2014 iniziava a decorrere, ma nulla é occorso sino ad oggi nonostante svariati ulteriori solleciti (cfr. docc. V, AA, BB, CC, EE, GG).
Nel caso di specie, la denegata giustizia é abbondantemente data. Non solo. È data sull’accertamento di un diniego formale già incorso.(…).” (doc. I)
1.8. L’assicuratore convenuto, in risposta, ha chiesto, in via principale, che il ricorso per denegata giustizia venga dichiarato inammissibile e, in via subordinata, che esso venga respinto, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.9. In data 27 gennaio 2015, l’assicurato si é in sostanza riconfermato nelle proprie allegazioni e conclusioni ricorsuali (cfr. doc. V).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria
(cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se la CO 1 si è resa colpevole oppure no di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1.
2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato a statuire é una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura, essa non é legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 consid. 4.1).
2.4. In una sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
Più di recente, l’Alta Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando é trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale ritardo ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).
2.5. Nel caso di specie, il TCA ricorda che, già in due occasioni, precisamente con le pronunzie 35.2013.30 del 13 giugno 2013 e 35.2014.15 del 30 aprile 2014, ha accertato l’esistenza di una denegata/ritardata giustizia per il modo con il quale l’amministrazione ha gestito la pratica riguardante RI 1 a seguito della sentenza di rinvio del 20 novembre 2012. In particolare, con la sentenza dell’aprile 2014, questa Corte ha rilevato che, trascorso oltre un anno e tre mesi, la CO 1 non aveva “… ancora definito, in una decisione formale secondo quanto prescritto all’art. 49 cpv. 1 LPGA, il proprio obbligo a prestazioni a contare dal 1° aprile 2009, sebbene, già con la sentenza 35.2013.30 del 13 giugno 2013, il TCA le avesse intimato di procedere celermente con gli accertamenti del caso e di emanare - senza indugio - la decisione formale sollecitata dall’assicurato …”.
In sede di risposta di causa, l’Istituto assicuratore sostiene di aver già proceduto a definire il diritto all’indennità giornaliera per il periodo 1° aprile 2009 - 4 maggio 2012, di modo che rimarrebbe aperta ormai soltanto la questione per il periodo successivo (cfr. doc. III, p. 4).
In proposito, questa Corte osserva che, con scritto del 2 ottobre 2013, la CO 1 ha comunicato all’assicurato che avrebbe riconosciuto indennità giornaliere del 20% dal 1° giugno al 25 novembre 2009, del 100% dal 26 novembre al 31 maggio 2010, del 50% dal 1° giugno al 31 luglio 2010 e del 10% dal 1° agosto 2010 al 4 maggio 2012 (cfr. doc. N).
Sennonché, in data 7 novembre 2013, RI 1 ha contestato i tassi d’incapacità lavorativa ritenuti dall’amministrazione a far tempo dal 1° aprile 2009 (e, pertanto, pure le prestazioni fondate su di essi - cfr. doc. C), di modo che quest’ultima avrebbe semmai dovuto confermare la propria posizione mediante l’emanazione di una decisione formale.
Del resto, nella sentenza 35.2014.15 del 30 aprile 2014, questo Tribunale ha rilevato che la CO 1 non aveva “… ancora definito, in una decisione formale secondo quanto prescritto all’art. 49 cpv. 1 LPGA, il proprio obbligo a prestazioni a contare dal 1° aprile 2009, … (il corsivo é del redattore).
Non risulta che ciò sia stato fatto (nemmeno con la decisione formale datata 28 novembre 2014, di cui si dirà qui di seguito - cfr. doc. 18: “…, actuellement vous souhaitez que nous nous prononcions sur le versement des indemnités journalières au-delà du 4 mai 2012.” - il corsivo é del redattore).
Già per questa ragione il ricorso per denegata/ritardata giustizia merita accoglimento.
Dagli atti si evince poi che, il 28 novembre 2014, l’assicuratore convenuto ha emanato una decisione formale (cfr. doc. 18).
In proposito, la CO 1 fa valere che, con essa, avrebbe rifiutato il versamento d’indennità giornaliere a decorrere dal 4 maggio 2012, cosicché il ricorso per denegata/ritardata giustizia sub judice andrebbe dichiarato inammissibile (cfr. doc. III, p. 3 e p. 5).
Il TCA osserva che, in realtà, con la decisione in questione l’amministrazione non ha negato il diritto all’indennità giornaliera dal 4 maggio 2012, ma ha piuttosto deciso di non decidere (cfr. doc. 18: “…, CO 1 n’est pas en mesure de se déterminer sur le droit à des indemnités journalières depuis le 4 mai 2012.”).
Così facendo, l’Istituto assicuratore ha commesso un manifesto diniego di giustizia.
Infatti, qualora riteneva di non avere a disposizione sufficienti elementi per decidere, esso avrebbe dovuto ordinare gli accertamenti giudicati necessari (cfr. art. 43 cpv. 1 LPGA) e, in caso di rifiuto dell’assicurato a sottoporvisi (in proposito, si veda lo scritto 6 novembre 2014 dell’avv. RA 1 indirizzato alla CO 1: “… dovete corrispondere le prestazioni di breve durata ad oggi senza la necessità di dar seguito ad una perizia …” - il corsivo é del redattore), seguire la procedura prevista all’art. 43 cpv. 3 LPGA, con la possibilità, in ultima analisi, di pronunciare le sanzioni ivi contemplate (decisione in base agli atti oppure decisione di non entrata nel merito).
L’assicurato avrebbe così la possibilià di impugnare la relativa decisione, contestando la necessità dell’accertamento e/o l’esigibilità oggettiva e soggettiva dello stesso (su questo tema, cfr. la STCA 35.2013.22 del 30 gennaio 2014 consid. 2.5., pubblicata nel sito www.sentenze.ti.ch).
In queste condizioni, il TCA ritiene che il ricorso per denegata/ritardata giustizia interposto da RI 1 vada accolto.
Considerato che si tratta di una vertenza che si trascina ormai da troppo tempo (la sentenza di rinvio é del 19 novembre 2012), questa Corte raccomanda alla CO 1 di procedere alle proprie incombenze osservando scrupolosamente il principio di celerità.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é accolto.
§ È accertato che la CO 1 ha commesso una denegata/ritardata giustizia.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La CO 1 verserà all'assicurato l'importo di fr. 3'000 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti