Raccomandata |
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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni |
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Giudice Ivano Ranzanici |
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con redattore: |
Christian Steffen, vicecancelliere |
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segretario: |
Fabio Zocchetti |
statuendo sul ricorso del 9 dicembre 2011 di
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RI 1
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contro |
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CO 1
in materia di assicurazione sociale contro le malattie |
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ritenuto, in fatto
A. RI 1 è affiliato presso CO 1 (di seguito: CO 1) per l’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie.
B. Con scritto del 26 aprile 2011 RI 1, rappresentato dallo RA 1 si è rivolto all’assicuratore rilevando che le prestazioni LAMal gli sarebbero state sospese senza tuttavia l’emissione di alcuna decisione formale. Per una verifica dell’intera fattispecie l'assicurato ha chiesto l’invio di una copia di tutte le attestazioni di sospensione ai sensi dell’art. 64a cpv. 2 LAMal (doc. B).
C. Il 30 maggio 2011 CO 1 ha trasmesso all’interessato 4 decisioni, datate 11 aprile 2007, 6 agosto 2007, 15 ottobre 2007 e 3 marzo 2008 (doc. C).
D. Con scritto del 19 agosto 2011 RI 1 si è nuovamente rivolto all’assicuratore evidenziando di non aver mai ricevuto in precedenza le decisioni prodotte con la lettera del 30 maggio 2011. L’interessato ha chiesto di conseguenza la revoca della sospensione con effetto ex tunc, in via subordinata l’emissione di una decisione formale di mantenimento della sospensione delle prestazioni (doc. F).
E. Il 6 settembre 2011 CO 1 ha nuovamente trasmesso all’interessato copia delle decisioni dell’11 aprile 2007, 6 agosto 2007, 15 ottobre 2007 e 3 marzo 2008 (doc. G).
F. In data 2 novembre 2011 l’assicurato ha ribadito la richiesta contenuta nello scritto del 19 agosto 2011, concedendo a CO 1 un ultimo termine scadente l’11 novembre 2011 (doc. H).
G. Il 9 dicembre 2011 RI 1, sempre rappresentato dallo RA 1, si è rivolto al TCA con un ricorso per denegata giustizia (doc. I). Dopo aver ripercorso l’intera fattispecie, l’interessato chiede in sostanza l’emissione di una decisione formale da parte dell’assicuratore.
H. Con risposta dell’11 gennaio 2012 CO 1 propone la reiezione del ricorso (doc. III). Pur ammettendo che le 4 decisioni formali prodotte in precedenza non sono state inviate tramite raccomandata, evidenzia che dopo aver ricevuto il primo provvedimento il curatore di RI 1 si è rivolto con fax datato 2 maggio 2007 a CO 1 chiedendo ulteriori informazioni. L’assicuratore afferma inoltre di non aver commesso alcuna denegata giustizia avendo già emesso le 4 citate decisioni.
I. Il 28 gennaio 2012 il ricorrente ha preso posizione sulla risposta di causa (doc. VI), mentre il 9 febbraio 2012 le parti sono state sentite nel corso di un’udienza di discussione (doc. VIII).
in diritto
in ordine
1.La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
nel merito
2. In virtù dell’art. 52 cpv. 1 LPGA le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali. A norma dell’art. 52 cpv. 2 LPGA le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato (ciò che vale anche per le decisioni formali richieste).
Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici. Giusta l’art. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso. Secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione. L’art. 56 cpv. 2 LPGA include sia i ricorsi per ritardata giustizia che per denegata giustizia (Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo-Basilea-Ginevra, 2° ed. 2009, art. 56 nota 12 pag. 705). Secondo il Tribunale Federale, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (DTF 114 V 147 cons. 3a e riferimenti ivi menzionati; Kieser, op. cit, art. 56 nota 12 pag. 705). Sempre secondo la giurisprudenza vi è diniego di giustizia nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (DTF 107 Ib 164 cons. 3b e riferimenti). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (DTF 108 V 20 cons. 4c, 103 V 195 cons. 3c). Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 cons. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483). Il principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA) è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr. pure Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
3. Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari.
Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti giurisprudenziali).
In una sentenza pubblicata in DTF 129 V pag. 411 e seg., l’allora TFA (dal 1° gennaio 2007: TF) ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata). Nella DTF 125 V 188ss., l’allora TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza. In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa). In questa stessa pronuncia, l’allora TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
Nella sentenza del 20 settembre 1995, causa A.L. del Tribunale TC Argovia, è stata riconosciuta una ritardata giustizia, poiché un'autorità aveva atteso più di 9 mesi prima di procedere ad ordinare un'ulteriore perizia (Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.). Nel caso giudicato il 22 giugno 1998 dal TC Nidwaldo l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di una perizia (Plädoyer 6/1998, p. 67). Il TFA ha stabilito, in una sentenza pubblicata in SVR 2001 KV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura. Questa giurisprudenza è da considerare valida anche sotto l’imperio dell’art. 56 cpv. 2 LPGA. Il TF ha ripreso gli stessi principi in un recente giudizio in materia di assicurazione infortuni (DTF 22 febbraio 2010 inc. 8C_613/2009) in cui così si è espresso:
" Aux termes de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause et, entre autres critères, sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'assuré ainsi que le comportement de celui-ci et des autorités intimées. A cet égard, il appartient au justiciable d'entreprendre certaines démarches pour inviter l'autorité à faire diligence, notamment en incitant celle-ci à accélérer la procédure ou en recourant pour retard injustifié. Si on ne saurait reprocher à l'autorité quelques "temps morts", elle ne peut invoquer une organisation déficiente ou une surcharge structurelle pour justifier la lenteur de la procédure (ATF 130 I 312 consid. 5.1 et 5.2 p. 331 s. et les références).
2.3 On ajoutera qu'en droit des assurances sociales, la procédure de première instance est gouvernée par le principe de célérité. Ce principe est consacré à l'art. 61 let. a LPGA qui exige des cantons que la procédure soit simple et rapide; il constitue l'expression d'un principe général du droit des assurances sociales (ATF 110 V 54 consid. 4b p. 61)." (sottolineatura del redattore)
Si veda inoltre la sentenza cantonale di Ginevra pubblicata in SJ 2010 pag. 297 in particolare cons. 3.1. pag. 301 secondo cui:
" Selon la jurisprudence, l'autorité qui ne traite pas un grief relevant de sa compétence, motivé de façon suffisante et pertinente pour l'issue du litige commet un déni de justice formel proscrit par l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 134 I 229 c. 2.3 p. 232; ATF 117 Ia 116 c. 3a p. 117 et les références). De même, la jurisprudence a déduit du droit d'être entendu de l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. La motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son raisonnement. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 130 II 530 c. 4.3 p. 540 et les arrêts cités)."
In DTF 130 I 312 e segg. richiamata nelle motivazioni appena riprodotte, il TF ha, più esplicitamente, specificato che:
" Selon l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le caractère raisonnable ou adéquat du délai s'apprécie au regard de la nature de l'affaire et de l'ensemble des circonstances, selon un principe déjà fixé sous l'empire de l'art. 4 al. 1 aCst. (ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191/192; ATF 117 Ia 193 consid. 1c p. 197; ATF 107 Ib 160 consid. 3b p. 164/165).
A l'instar de l'art. 6 par. 1 CEDH - qui n'offre, à cet égard, pas une protection plus étendue que les garanties constitutionnelles nationales (ATF 114 Ia 179 ss; Hottelier, op. cit., p. 810 ch. 5 in fine) - l'art. 29 al. 1 Cst. consacre le principe de la célérité en ce sens qu'il prohibe le retard injustifié à statuer. L'autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable (ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323 ss; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd., p. 505 ss; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, op. cit., p. 200 ss; HOTTELIER, op. cit., p. 810/ 811).
5.2 Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (ATF 124 I 139 consid. 2c p 142; ATF 119 Ib 311 consid. 5b p. 325 et les références indiquées). A cet égard, il appartient au justiciable d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF 107 Ib 155 consid. 2b et c p. 158 s.). Le comportement du justiciable s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative que dans un procès civil, où les parties doivent faire preuve d'une diligence normale pour activer la procédure (HAEFLIGER/ Schürmann, op. cit., p. 203/204; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 1243 p. 594). On ne saurait par ailleurs reprocher à une autorité quelques "temps morts"; ceux-ci sont inévitables dans une procédure (cf. ATF 124 I 139 consid. 2c p. 142). Une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent cependant justifier la lenteur excessive d'une procédure (ATF 122 IV 103 consid. I.4 p. 111; ATF 107 Ib 160 consid. 3c p. 165); il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux règles (ATF 119 III 1 consid. 3 p. 3; JÖRG PAUL MÜLLER, op. cit., p. 506 s.; HAEFLIGER/ SCHÜRMANN, op. cit., p. 204 s.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 1244 et 1245, p. 594/595; HOTTELIER, op. cit., p. 811 ch. 7).
5.3 La sanction du dépassement du délai raisonnable ou adéquat consiste d'abord dans la constatation de la violation du principe de célérité, qui constitue une forme de réparation pour celui qui en est la victime. Cette constatation peut également jouer un rôle sur la répartition des frais et dépens dans l'optique d'une réparation morale (ATF 129 V 411 consid. 1.3 p. 417 et les références). Dans certaines circonstances, si les conditions de la responsabilité civile de la Confédération ou des cantons pour acte illicite sont réalisées, le paiement de dommages-intérêts pour le retard à statuer peut être envisagé. Faute de compétence ratione materiae, il n'appartient pas au Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit administratif, de se prononcer sur cette question, d'autant que les recourantes n'ont pas formulé de conclusions dans ce sens (ATF 129 V 411 consid. 1.4 p. 417/418 et les références)." (sottolineatura del redattore)
Come evidenziato nel giudizio riportato, in caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura (cfr. anche SVR 2001 KV 38 consid. 2b pag. 110). Il giudice non deve analizzare il merito della fattispecie ma semplicemente valutare se sussista in concreto una denegata giustizia od un ritardo ingiustificato da parte della Cassa. Qualora l’amministrazione abbia dato seguito alle domande dei ricorrenti nelle more della procedura occorre verificare, per determinare l’eventuale diritto a ripetibili stante il patrocinio, se il ricorso era necessario e se un ritardo nella reazione della Cassa è sussistito.
Questi principi sono stati recentemente espressi da questo Tribunale cantonale delle Assicurazioni in una sentenza emanata nella composizione completa (sentenza del 14 novembre 2011, inc. 36.2011.72).
4. In concreto l’assicuratore ritiene in sostanza di non dover emanare alcuna decisione sulla sospensione (o sulla revoca della sospensione) delle prestazioni LAMal, avendone già emesse 4, di cui almeno una, secondo la Cassa, sicuramente ricevuta dall’assicurato, come comproverebbe il fax datato 2 maggio 2007 del curatore dell’insorgente dove viene apparentemente fatto riferimento alla prima decisione (cfr. plico doc. 1-9), ciò che, in sede di udienza, è stato contestato dall’insorgente sulla base di un e-mail del proprio curatore (doc. VIII/2).
Va innanzitutto evidenziato che con sentenza pubblicata in DTF 133 V 50, l’Alta Corte ha stabilito che la mancata entrata in materia su una domanda di riconsiderazione di una decisione non è impugnabile mediante opposizione.
Il Tribunale federale ha in quell’occasione rilevato che con la riconsiderazione si impone all’amministrazione di ritornare su decisioni già cresciute in giudicato e un rifiuto della domanda non metterebbe fine al contenzioso giacché l’assicurato potrebbe chiedere nuovamente la riconsiderazione della decisione e renderebbe in sostanza privo di effetto il termine di 30 giorni per inoltrare opposizione (DTF 133 V 50 consid. 4.2).
Nel caso di specie tuttavia non si tratta di decidere circa una riconsiderazione delle decisioni datate 11 aprile 2007, 6 agosto 2007, 15 ottobre 2007 e 3 marzo 2008.
L’insorgente chiede infatti (anche) che l’assicuratore emetta una decisione sul ripristino della copertura delle prestazioni LAMal (o una revoca della sospensione) poiché sostiene che le citate decisioni non gli sono mai state notificate (cfr. doc. VIII).
In questo senso alla richiesta di emanare una decisione formale di ripristino delle prestazioni doveva essere dato seguito tramite un provvedimento in cui la Cassa avrebbe dovuto accogliere oppure rifiutare la domanda, specificandone i motivi.
In altre parole, con la decisione richiesta, l’assicuratore non deve decidere nuovamente circa la sospensione o circa la correttezza della procedura che lo ha condotto a sospendere le prestazioni LAMal, avendo già statuito in merito, ma, nel caso di mantenimento della sospensione, deve semmai indicare per quale motivo un ripristino delle prestazioni nel caso di specie non è possibile, ad esempio sostenendo di aver notificato regolarmente le decisioni dell’11 aprile 2007, 6 agosto 2007, 15 ottobre 2007 e 3 marzo 2008 e verificando che i relativi debiti posti a fondamento delle citate decisioni non sono ancora stati soluti (cfr. a questo proposito la DTF 129 V 455, dove applicando il vecchio diritto, ma il cui principio generale è tuttora valido, l’Alta Corte ha affermato che la sospensione termina con il pagamento di quei premi [incluse le spese accessorie] che hanno fatto l’oggetto dell’attestato di carenza beni [rispettivamente dell’esecuzione] all’origine dell’avvio della procedura [cfr. consid. 2.3: “Ein Leistungsaufschub und die damit einhergehende subsidiäre Leistungspflicht der zuständigen Sozialhilfebehörde rechtfertigt sich nur für Beitragsausstände, welche in einem bestimmten Verlustschein verkörpert und der Sozialhilfebehörde so urkundenmässig ausgewiesen zugegangen sind“].).
Ne segue che nella misura in cui il ricorso per denegata giustizia tende alla condanna della Cassa all’emissione di una decisione formale che statuisca circa il ripristino del pagamento delle prestazioni il ricorso va accolto e l’incarto rinviato all’amministrazione per i suoi incombenti.
Al ricorrente, rappresentato da una persona cognita in materia, vanno assegnate le ripetibili.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
L’incarto è rinviato all’amministrazione per l’emissione di una decisione formale che statuisca circa il ripristino del pagamento delle prestazioni LAMal.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato. CO 1 verserà fr. 1'500.-- (IVA inclusa) al ricorrente a titolo di ripetibili.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti