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segretario: |
Fabio Zocchetti |
statuendo sul ricorso del 25 novembre 2008 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su opposizione del 28 ottobre 2008 emanata da |
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Sezione del lavoro Ufficio giuridico, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 28 ottobre 2008 la Sezione del lavoro ha confermato la propria decisione del 19 settembre 2008 con la quale ha ritenuto RI 1 inidonea al collocamento dal 7 maggio al 31 agosto 2008, in quanto l'assicurata è rimasta a disposizione del mercato del lavoro soltanto per un breve periodo, ossia dall’iscrizione in disoccupazione del 7 maggio 2008 alla sua partenza per la __________ inizi di agosto 2008, dove ha soggiornato per circa quattro settimane (cfr. doc. 5, B).
1.2. Contro la decisione su opposizione l’assicurata, rappresentata dall’RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA con cui ha postulato l’annullamento della stessa. A motivazione della pretesa ricorsuale l’insorgente ha, segnatamente, addotto che, a seguito del suo annuncio per il collocamento del 7 maggio 2008 - quale cameriera senza AFC, barmaid, cameriera ai piani/lingerista, commessa di vendita a tempo pieno -, le sono state regolarmente versate le indennità per i mesi di maggio, giugno e luglio 2008 e che durante tale periodo ha profuso il massimo impegno per la ricerca di un nuovo posto di lavoro. Al riguardo nel ricorso viene precisato che in effetti ogni mese ha fornito oltre 12 ricerche quantitativamente e qualitativamente pregevoli. L’assicurata ha, inoltre, evidenziato di essersi sempre presentata con puntualità agli appuntamenti con la consulente del personale e che il 27 giugno 2008, su invito di quest’ultima ha pure eseguito un test per la frequentazione di un corso intensivo atto a migliorare le conoscenze della lingua italiana presso la __________ di __________.
La ricorrente ha, poi, rilevato che il 16 luglio 2008 ha indicato alla propria collocatrice di avere contratto matrimonio, il 14 marzo 2008, con un cittadino svizzero e che nel corso del mese di agosto (dal giorno 15), per due settimane, si sarebbe recata in __________, sua terra nativa, per richiedere il rilascio del passaporto a seguito dell’acquisto del cognome del coniuge e per recarsi presso i differenti uffici pubblici per assolvere gli obblighi scaturenti dal nuovo stato civile.
Essa ha, altresì, indicato che alla fine del mese di luglio 2008, durante una conversazione telefonica con la madre, residente in __________, ha appreso che occorrevano più di due settimane per far fronte alle diverse incombenze burocratiche. L’assicurata ha osservato di essersi conseguentemente recata, il 31 luglio 2008, presso l’URC indicando quanto appena menzionato e di aver formalizzato, il 2 agosto 2008, tramite e-mail inviata dal marito, quanto discusso in precedenza. Essa ha puntualizzato che con mail del 4 agosto 2008 la collocatrice le ha indicato che le avrebbe fissato un appuntamento per il colloquio seguente in settembre, che la sua disponibilità al lavoro sarebbe rimasta del 100% anche durante il corso e che si sarebbero riviste in settembre.
L’insorgente ha rilevato che in un messaggio di posta elettronica del 26 agosto 2008 la consulente ha avvisato suo marito che il caso sarebbe stato sottoposto per una verifica dell’idoneità al collocamento, poiché ciò è previsto da un loro regolamento nel caso di assenza per almeno 4 settimane nei primi 3 mesi di disoccupazione. La collocatrice ha, però, aggiunto di aver pensato che il caso non dovesse essere sottoposto in quanto iscritta dal 7 maggio 2008, ma che l’ispettore ha ritenuto meglio farlo.
La ricorrente ha sottolineato che la Sezione del lavoro ha emesso la decisione di inidoneità senza considerare le ampie delucidazioni sul susseguirsi dei fatti da lei fornite il 9 settembre 2008.
Nell’impugnativa è, inoltre, stato rilevato che se l’assicurata avesse ricevuto dalla propria consulente puntuale informazione circa le conseguenze della sua assenza, resasi necessaria non per fruire di vacanza ma per il disbrigo delle pratiche relative al recente matrimonio, nulla le avrebbe impedito di lasciare la Svizzera dal 7 agosto 2008, ossia superati i tre mesi dall’annuncio in disoccupazione. A mente dell’insorgente l’amministrazione non ha rispettato il proprio obbligo di informazione derivante dall’art. 27 cpv. 2 LPGA, in quanto in occasione del colloquio del 31 luglio 2008, allorché ha comunicato alla collocatrice la sua prossima partenza per il disbrigo degli atti legati al nuovo stato civile, quest’ultima avrebbe dovuto informarla che il diritto all’indennità di disoccupazione poteva essere pregiudicato, tenuto conto che era a disposizione del mercato del lavoro da 2 mesi e 26 giorni.
Infine l’assicurata ha fatto valere che la sua assenza dalla Svizzera è stata dal 1° al 29 agosto 2008, ossia di durata inferiore a 4 settimane considerando che il 1° agosto è un giorno festivo. Essa ritiene, quindi, che non possa tornare applicabile al suo caso la Circolare del SECO relativa all’esame dell’idoneità in caso di vacanze superiori a quattro settimane. La medesima ha pure evidenziato che in ogni caso una settimana deve essere considerata come vacanza di diritto, avendo al 31 luglio 2008 beneficiato di 61 indennità giornaliere (cfr. doc. I).
1.3. In risposta la Sezione del lavoro ha chiesto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria (cfr. STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Oggetto del contendere è la questione di sapere se correttamente o meno la Sezione del lavoro ha ritenuto l’assicurata inidonea al collocamento dal 7 maggio al 31 agosto 2008.
2.3. Fondamentale presupposto per il riconoscimento del diritto all'indennità di disoccupazione è, tra l'altro, che l'assicurato sia idoneo al collocamento (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. f LADI).
Il nuovo tenore dell'art. 15 cpv. 1 LADI, in vigore dal 1° luglio 2003, non ha modificato le condizioni necessarie per poter considerare un assicurato idoneo al collocamento e quindi la giurisprudenza sviluppata in precedenza mantiene tutta la sua validità.
Infatti,
secondo l'art. 15 cpv. 1 LADI, nel tenore in vigore fino al 30 giugno 2003,
"Il disoccupato è idoneo al collocamento se è disposto, capace e
autorizzato ad accettare un'occupazione adeguata". A questa formulazione
il nuovo testo, in vigore dal
1° luglio 2003, aggiunge solo "(…) e a partecipare a provvedimenti di
reintegrazione".
Inoltre, nel Messaggio concernente la revisione della legge federale sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, il Consiglio federale, circa l'art. 15 LADI, ha rilevato che:
" Art. 15 Idoneità al collocamento
Secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, l’idoneità al collocamento comporta in particolare anche la
disponibilità dell’assicurato a essere collocato, vale a dire la sua volontà di
accettare un lavoro adeguato e di seguire le istruzioni degli organi dell’AD in
materia di ricerca di un posto di lavoro, assegnazione a un posto di lavoro o a
un programma di lavoro temporaneo (PLT) ecc.
E' pertanto decisivo il comportamento dell’assicurato. L’idoneità al
collocamento che è stata negata può quindi essere nuovamente ottenuta se
l’assicurato modifica radicalmente il suo comportamento e non solo se accetta
di partecipare a un provvedimento isolato.
E' quanto intende esprimere la nuova nozione di «provvedimenti di
reintegrazione» che comprende tutti i provvedimenti (compresi i colloqui di
consulenza e di controllo)."
(cfr. FF N 23 del 12 giugno 2001, pag. 2002
L'idoneità al collocamento deve essere valutata da un duplice punto di vista.
Oggettivamente l'assicurato deve essere idoneo al collocamento per le sue condizioni fisiche e mentali (cfr. STFA del 3 gennaio 2005 nella causa T., C 119/04; DLA 2001 consid. 1 pag. 146; DLA 1998 consid. 3a pag. 101-102, DLA 1998 consid. 1a pag. 265, DLA 1995 pag. 173, DLA 1995 pag. 63; DTF 125 V 51, consid. 6a, pag. 58 e DTF 123 V 214, consid. 3 pag. 216, entrambe con riferimenti; U. Stauffer "Die Arbeitslosen-versicherung", Schultess Polygraphischer Verlag, Zurigo 1984, pag. 34 - 41 e, per il vecchio diritto: DTF 110 V 208 consid. 1).
Soggettivamente la sua situazione personale deve essere tale da non impedirgli praticamente di essere collocato. Ciò implica, dunque, oltre che la volontà, anche la disponibilità dell'assicurato a cercare ed accettare un'occupazione adeguata ai sensi dell'art. 16 LADI, senza restringere oltremodo le possibilità di collocamento, ponendo ad esempio condizioni di orario, di durata ed altre ancora più strettamente legate alla sua persona (cfr. STFA del 3 gennaio 2005 nella causa T., C 119/04; DLA 2001 consid. 1 pag. 146; DLA 1998 consid. 3a pag. 101-102, DLA 1998 consid. 1b pag. 265, DLA 1995 pag. 54; DLA 1993/1994 pag. 222; DTF 125 V 51, consid. 6a pag. 58 e DTF 123 V 214, consid. 3 pag. 216, entrambe con riferimenti; DTF 120 V 388; DTF 115 V 436; DLA 1993/94, pag. 54; DLA 1992 pag. 123; DLA 1992 pag. 127; DLA 1992 pag. 131-132; DLA 1992 pag. 135-136; DTF 112 V 137 consid. 3; DTF 112 V 217 consid. la; DLA 1986 n. 21; DLA 1986 n. 26; per il vecchio diritto cfr. DTF 109 V 275 consid. 2.a, 108 V 101; DLA 1977 n. 15, 1979 n. 7, 1980 n. 24, 38, 40, 1982 n. 2).
L'assicurato dimostra una sufficiente disponibilità al collocamento quando può dedicare un ragionevole tempo all'esercizio di un'attività lucrativa e quando il numero di datori di lavoro in grado di assumerlo non è eccessivamente esiguo
(cfr. DTF 113 V 137 consid. 3 = DLA 1986 n. 20).
Vi è invece inidoneità al collocamento, ad esempio, quando un assicurato per motivi personali o familiari non può o non vuole impegnare la sua capacità lavorativa come normalmente lo pretende un datore di lavoro.
Assicurati che, a causa di ulteriori impegni o di particolari circostanze personali, vogliono lavorare soltanto durante certi giorni o durante un certo numero di ore settimanali, possono essere riconosciuti idonei al collocamento soltanto molto condizionatamente.
Quando l'assicurato è talmente limitato nella scelta di un’occupazione da rendere molto incerto il ritrovamento di un posto di lavoro occorre pronunciare l'inidoneità al collocamento. Il motivo della limitazione nelle possibilità di lavoro non ha nessuna importanza (STFA del 10 febbraio 2005 nella causa M., C 245/04; STFA del 3 gennaio 2005 nella causa T., C 119/04; DLA 1998 consid. 3a pag. 101-102, DLA 1998 consid. 1b pag. 265, DLA 1995 pag. 59; DTF 120 V 388, DLA 1992 pag. 123, DTF 112 V 137 consid. 3, DTF 112 V 217, DLA 1986 n. 21 e n. 26; per il vecchio diritto cfr.: DTF 110 V 208, 109 V 275 consid. 2; DLA 1982 n. 10, 1980 n. 38, 1979 n. 7, 1977 n. 16 e n. 27).
L'idoneità al collocamento dell'assicurato non deve inoltre essere ostacolata dal mancato rispetto di norme di diritto pubblico
(cfr. Stauffer, op. cit., pag. 37 e pag. 53-56).
Riguardo
a quest'ultimo aspetto va sottolineato che se e fintanto che l'assicurato non
beneficia di un'autorizzazione di lavoro l'idoneità al collocamento, e, di
conseguenza, il diritto all'indennità di disoccupazione, deve essere negato
(cfr. SVR 2001 ALV Nr. 3, pag. 5, DTF 125 V 465; DTF 120 V 379 - 380; DTF 120 V
395; DLA 1993/1994, pag. 12; vedi inoltre Nussbaumer, op. cit., cifra marginale
217, pag. 87 e Gerhards, "Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz", Vol. I, note 10 e 55 all'art. 15).
2.4. La nostra Massima Istanza ha comunque stabilito che l'idoneità al collocamento non è soggetta a graduazioni nel senso che esisterebbero situazioni intermedie tra l'idoneità al collocamento e l'inidoneità al collocamento (idoneità parziale).
E' invece dal profilo della perdita di lavoro computabile (art. 11 cpv. 1 LADI) che occorre esaminare in che misura una persona assicurata è disposta o in grado di assumere un'occupazione adeguata a tempo pieno (cfr. DLA 2001 N. 5, consid. 2, pag. 78; DTF 126 V 124, consid. 2, pag. 126, DTF 125 V 51, consid. 6a, pag. 58 e riferimenti).
Al riguardo, in una decisione C 287/03 del 12 maggio 2004 il TFA ha, tra l'altro, ribadito che:
" (…)
On ajoutera que, selon la jurisprudence, l'aptitude au placement n'est pas sujette à fractionnement. Il convient en effet de distinguer entre aptitude au placement et perte de travail à prendre en considération. La seconde est déterminée, en principe, en relation avec le dernier rapport de travail (ATF 126 V 126 consid. 2, 125 V 58 s. consid. 6); mais si, par la suite, la disponibilité de l'assuré est réduite, en ce sens, par exemple, qu'il n'est plus en mesure d'accepter qu'un emploi à mi-temps, il subit une perte de travail partielle, ce qui entraîne une réduction proportionnelle de l'indemnité journalière (voir l'exemple chiffré in : ATF 125 V 59 consid. 6c/aa ; v. aussi DTA 2001 n° 5 p. 78 consid. 2).
Si un assuré n'est disposé à accepter qu'un travail à temps partiel, on pourra admettre son aptitude au placement dans le cadre d'une perte de travail partielle. Il appartiendra alors à l'assuré de démontrer sa disponibilité pour un emploi à temps partiel en effectuant les recherches d'emploi adéquates (arrêt non publié H. du 15 janvier 2004 [C 313/02], consid. 2.2). (…)."
(cfr. STFA del 12 maggio 2004 nella causa G., C 287/03)
Al riguardo cfr. pure STFA C 313/02 del 15 gennaio 2004, pubblicata in DLA 2004 N. 11 pag. 118 segg.
2.5. In una sentenza C 215/97 del 29 aprile 1998, confermando il precedente giudizio del TCA, il TFA ha negato l’idoneità al collocamento nel caso di un assicurato che era disponibile per il mercato del lavoro per soli due mesi prima di partire per un perfezionamento linguistico all'estero.
In un'altra sentenza C 236/05 del 10 novembre 2005 il TFA ha confermato una decisione del TCA che aveva ritenuto inidoneo al collocamento un assicurato che aveva seguito un corso di tedesco in Germania e che era stato disponibile sul mercato del lavoro soltanto per un breve periodo di circa un mese prima dell'inizio del corso. L'Alta ha in particolare rilevato:
" Ad ogni modo si osserva che anche nel merito l'atto sottoposto a questo Tribunale risulta comunque sprovvisto di fondamento, questa Corte avendo già avuto modo di stabilire che una persona assicurata che a causa di impegni prestabiliti risulta disponibile sul mercato del lavoro solo per un periodo limitato, non può di regola essere considerata idonea al collocamento (DTF 123 V 217 consid. 5° e riferimento; cfr. inoltre DTF 126 V 520, nel cui ambito si è pure trattato di esaminare - e negare - la collocabilità di un assicurato annunciatosi al collocamento poco più di otto settimane prima di un periodo di formazione presso una scuola di lingue di tre mesi e mezzo)."
In una sentenza pubblicata in DTF 131 V 473 consid. 1 il TFA è arrivato alla stessa conclusione nel caso di un assicurato che era a disposizione del mercato del lavoro per due mesi e mezzo prima di recarsi all'estero per cinque mesi per effettuare un perfezionamento linguistico.
In una sentenza C 37/05 del 6 luglio 2005 il TFA ha stabilito che un assicurato, iscrittosi per il collocamento il 15 dicembre 2003 e che il 13 febbraio 2004 è stato dichiarato abile al servizio ed ha poi iniziato la scuola reclute il 15 marzo 2004, doveva essere ritenuto idoneo al collocamento fino al 13 febbraio 2004 (visto che in un primo tempo aveva pensato di svolgere il servizio miliare nell'estate 2005). Per il periodo successivo egli doveva invece essere ritenuto inidoneo al collocamento.
L'Alta Corte si è in particolare così espressa:
" 2.1 Das kantonale Gericht hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung erwogen, dass zufolge der Umdisposition in Form der Nachrekrutierung am 13. Februar 2004 die Vermittlungsfähigkeit ab diesem Zeitpunkt bis zum Beginn der Rekrutenschule am 15. März 2004 unter der Annahme zu prüfen sei, der Versicherte hätte die betreffende Disposition bereits vor oder spätestens bei der Anmeldung zum Bezug von Arbeitslosenentschädigung getroffen, wohingegen die Vermittlungsfähigkeit bis zum Zeitpunkt der Nachrekrutierung in der Annahme zu prüfen sei, der Beschwerdegegner hätte die Rekrutenschule - wie ursprünglich geplant - erst im Sommer 2005 absolviert. Im Gegensatz zum AWA bejahte das kantonale Gericht daher die Vermittlungsfähigkeit bis zum 13. Februar 2004 mit der Begründung, der Zeitraum von rund 18 Monaten bis im Sommer 2005, während welchem der Versicherte der Arbeitsvermittlung zur Verfügung gestanden wäre, begründe keine Vermittlungsunfähigkeit. Für die Zeit nach der Nachrekrutierung bis zum Beginn der Rekrutenschule hingegen sei die Vermittlungsfähigkeit auch unter der Hypothese, der Beginn der Rekrutenschule am 15. März 2004 sei für den Beschwerdegegner bereits am 15. Dezember 2003 festgestanden, zu verneinen, da die konkreten Aussichten, in der zur Verfügung stehenden Zeit von rund 13 Wochen eine qualifizierte Tätigkeit als kaufmännischer Angestellter zu finden, äusserst gering seien.
Auf die sorgfältigen und überzeugenden Erwägungen kann verwiesen werden.
(...)
2.3 Dementsprechend kann auch im vorliegenden Fall - wie dies die Vorinstanz korrekt erwogen hat - die Umdisposition erst auf die Vermittlungsfähigkeit ab diesem Zeitpunkt einen Einfluss haben. Dabei erstreckt sich die Prüfung der konkreten Aussichten, in der zur Verfügung stehenden Zeit angestellt zu werden, zugunsten des Versicherten auf die gesamte Zeitspanne ab Anmeldung zum Bezug von Arbeitslosenentschädigung bis Beginn der Rekrutenschule, nicht
nur auf die Zeit ab Umdisposition bis Beginn der Rekrutenschule, was unter den konkreten Umständen jedoch die Vermittlungsfähigkeit ab dem Zeitpunkt der Nachrekrutierung trotzdem nicht zu begründen vermag. Für den Zeitraum bis 13. Februar 2004 ist die Vermittlungsfähigkeit mit dem kantonalen Gericht indessen zu bejahen. Vor der Nachrekrutierung war einerseits ungewiss, ob der
Beschwerdegegner überhaupt militärdiensttauglich sei, und andrerseits - bejahendenfalls - wann er in die Rekrutenschule einrücken müsste. Insofern kann für diese Periode nicht von einer anderweitigen Disposition auf einen bestimmten Termin und einer daraus resultierenden (zu) kurzen Zeit für eine neue Beschäftigung ausgegangen werden. Allfällige ungenügende Arbeitsbemühungen sodann wären - wie dies die Vorinstanz ebenfalls korrekt darlegt -mit einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu sanktionieren."
Infine, in una sentenza C 169/06 del 9 marzo 2007, il Tribunale federale ha negato l'idoneità al collocamento ad un'assicurata disponibile sul mercato del lavoro per soli due mesi, argomentando:
" Erschwerend war insbesondere, dass die Monate Juli und August für kaufmännische Tätigkeiten - nicht wie beispielsweise für das Gastgewerbe - typische Ferienmonate sind (vgl. auch den nicht publizierten Teil der E. 3b des Urteils BGE 126 V 520). Daran vermag nichts zu ändern, dass die Versicherte ab 27. Juni 2005 eine befristete Stelle gefunden hat, denn angesichts der damaligen Lage auf dem Arbeitsmarkt konnte - wie das kantonale Gericht dargelegt hat - bei prospektiver Beurteilung nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit von einer Anstellung ausgegangen werden, sondern musste eine solche als Glücksfall bezeichnet werden."
2.6. In una direttiva pubblicata nella Prassi LADI 2006 / 29 la Segreteria di Stato dell'economica (SECO) si è così espressa:
" L'assicurato che, all'inizio della disoccupazione, può mettersi a disposizione del mercato del lavoro soltanto per un periodo relativamente breve poiché ha pianificato il proprio tempo a partire da una determinata data (p.es. prima di un viaggio all'estero, del ritorno definitivo al proprio Paese per uno straniero, del servizio militare o di una formazione oppure se l'assicurato si lancerà in un'attività indipendente, ecc.) non è in genere idoneo al collocamento, poiché le possibilità di essere assunto sono troppo esigue.
Se l'assicurato è disponibile durante almeno tre mesi, egli è considerato idoneo al collocamento. In caso di disponibilità inferiore a tre mesi, l'idoneità al collocamento può eccezionalmente essere riconosciuta a un assicurato se, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro e della flessibilità dell'assicurato (p. es. se è disposto a esercitare un'attività al di fuori della professione appresa e ad accettare occupazioni temporanee), egli ha presumibilmente qualche possibilità di trovare un impiego."
Questa direttiva è stata ripresa nella Circolare relativa all'indennità di disoccupazione (Circolare ID) in vigore dal 1° gennaio 2007, marginale B 227 nella quale la SECO ha inoltre rilevato:
" (…)
Se invece un assicurato si ritira dal mercato del lavoro durante il periodo in cui percepisce l’indennità di disoccupazione in quanto ha pianificato il proprio tempo a partire da una certa data, ad esempio per trasferirsi definitivamente all’estero o per prestare servizio militare, la sua idoneità al collocamento va esaminata come se avesse annunciato questa circostanza al momento dell’iscrizione alla disoccupazione. In tal caso la cassa terrà conto dell’intera durata della disoccupazione e non soltanto del tempo rimanente prima della sua cancellazione dalla disoccupazione.”
La cifra marginale B377 della Circolare ID menzionata prevede peraltro che:
" L’assicurato non ha diritto all’indennità di disoccupazione durante le vacanze non pagate”. Egli deve avvertire in anticipo l’URC della sua assenza.
Se le vacanze non pagate di una durata superiore a 4 settimane iniziano nei primi 3 mesi di disoccupazione, l’idoneità al collocamento deve essere esaminata per il periodo che precede l’interruzione della disoccupazione rispetto alla disponibilità dell’assicurato ad assumere una nuova occupazione durante il lasso di tempo che precede l’inizio delle vacanze (cfr. cifra marg. B227)
Sulla portata delle direttive amministrative, cfr. DTF 132 V 121 consid. 4.4 pag. 125; STF E 1/06 del 26 luglio 2007 consid. 4.3.
2.7. L'art. 27 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA), in vigore dal 1° gennaio 2003, regola la “Informazione e consulenza”.
Questa importante disposizione legale ha il seguente tenore:
" 1 Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2 Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
3 Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo, generale e permanente di fornire informazioni (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare STFA del 14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, consid. 4.1., pubblicata in DTF 131 V 472; STFA del 9 maggio 2006 nella causa V., C 241/04, consid. 6; STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid. 4.2.; E. Imhof - CH Zünd, "ATSG und Arbeitslosenversicherung" in SZS 2003 pag. 291 seg. (306); E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315 seg. (315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales art. 27 LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg. (527); U. Kieser, "ATSG - Kommentar", ad art. 27 pag. 317 e pag. 318-321).
In materia di assicurazione contro la disoccupazione questa disposizione della LPGA ha apportato notevoli miglioramenti per gli assicurati nel senso che l'obbligo di informare non è più limitato ad alcuni aspetti puntuali, fissati nelle disposizioni legali (cfr. DTF 124 V 125, in particolare 221-222; DLA 2000 pag. 95) ma è stato generalizzato (cfr. E. Imhof - Ch. Zünd, art. cit, in STZ 2003 pag. 307).
Il capoverso 1 dell’art. 27 LPGA prevede un obbligo di informazione generale e permanente nei confronti di una cerchia indeterminata di persone, che non deve avvenire unicamente su richiesta degli interessati, bensì regolarmente e d’ufficio, e a cui viene fatto fronte ad esempio tramite la consegna di opuscoli informativi, direttive, inserzioni, internet, ecc. (cfr. STFA del 9 maggio 2006 nella causa V., C 241/04, consid. 6; DTF 131 V 476 consid. 4.1.; DLA 2002 pag. 194).
Per quanto attiene al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli fornisca consulenza in merito ai suoi diritti e obblighi. Quest'obbligo concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (cfr. U. Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 18 pag. 321).
Riguardo, più specificatamente, all’art. 27 cpv. 2 LPGA, il Tribunale federale delle assicurazioni in una sentenza del 14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, pubblicata in DTF 131 V 472, nel caso di un assicurato ritenuto inidoneo al collocamento, in quanto il lasso di tempo fra la presentazione della domanda e l’inizio del soggiorno linguistico che avrebbe effettuato all’estero - di cui aveva peraltro informato i funzionari dell’ufficio regionale di collocamento durante il primo colloquio - era troppo breve per poterlo collocare, ha stabilito che ai sensi dell’art. 27 cpv. 2 LPGA, gli assicurati devono essere resi attenti che il loro comportamento può pregiudicare il diritto alle prestazioni. Nella fattispecie l’ufficio regionale di collocamento avrebbe dovuto avvertire l’assicurato che la prevista partenza a breve scadenza non permetteva di collocarlo.
Il TFA ha, tuttavia, accolto il ricorso dell’ufficio regionale di collocamento e rinviato gli atti al Tribunale cantonale, al fine di appurare se il soggiorno avrebbe potuto essere rinviato e se l’assicurato secondo la verosimiglianza preponderante era disposto a posticiparlo.
In caso affermativo, l’amministrazione deve rispondere della sua omissione - che implica la tutela della buona fede dell’assicurato - ed erogare, quindi, a quest’ultimo le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione.
In proposito cfr. pure STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05; STFA dell’8 maggio 2006 nella causa B., C 301/05.
Inoltre con sentenza C 36/06, C 39/06 del 16 aprile 2007, pubblicata in DTF 133 V 249 e DLA 2007 N. 10 pag. 193, l’Alta Corte ha stabilito che fintanto che, nel prestare l'usuale attenzione, non può riconoscere che la situazione in cui si trova la persona assicurata è tale da pregiudicarne il diritto alle prestazioni, l'assicuratore non ha un obbligo di informazione e di consulenza ai sensi dell'art. 27 LPGA.
2.8. Nella presente evenienza dalle carte processuali emerge che l’assicurata, di nazionalità __________, si è iscritta in disoccupazione il 7 maggio 2008, dichiarando di ricercare un impiego al 100% quale cameriera senza AFC, cameriera ai piani, commessa di vendita (cfr. doc. 12).
La ricorrente risulta coniugata, dal 14 marzo 2008, con un cittadino svizzero (cfr. doc. 11).
Il 16 luglio 2008 ha avuto luogo un colloquio di consulenza con la propria collocatrice, __________.
Nel relativo verbale, sottoscritto dall’insorgente, è stato attestato che “se si dovesse assentare per agosto le chiedo di notificare l’assenza a noi e poi le diremo quando sarà esonerata dalle ricerche e quando invece dovrà farle” (Doc. 7).
L’URC di __________, il 16 luglio 2008, ha assegnato all’assicurata un posto di lavoro, libero dal 1° agosto 2008, quale cameriera al 50% presso l’ex __________ di __________ (cfr. doc. 7).
Nell’”Esito dell’assegnazione” la ricorrente, il 23 luglio 2008, ha indicato di non avere mai preso contatto con il potenziale datore di lavoro, in quanto sarebbe andata in vacanza nel suo Paese di origine (__________) per due settimane (dal 15 al 29 agosto 2008).
Il 30 luglio 2008 l’URC ha inviato all’assicurata una Richiesta di giustificazione, precisando che, anche se aveva deciso di andare in vacanza dal 15 al 29 agosto 2008, era tenuta a prendere contatto con il datore di lavoro. E’ stato, inoltre, sottolineato che il suo comportamento poteva portare a una sospensione del diritto all’indennità di disoccupazione ex art. 30 cpv. 1 lett. d LADI (cfr. doc. 7).
Con un messaggio di posta elettronica del 30 luglio 2008 l’insorgente ha affermato che:
" come d’accordo telefonico le scrivo questa e-mail per confermarle che, in data 28.07.2008 dopo la vostra lettera di comunicazione del 23.7.2008, mi sono recata personalmente presso il bar __________, in via al __________, constatando che il bar è chiuso e incompleta ristrutturazione senza nessun responsabile a cui poter chiedere informazioni in merito a una eventuale assunzione.
Mi scuso anticipatamente se la mia procedura di contatto con il datore di lavoro non è stata corretta, non sapendo bene come comportarmi visto che nel mese di agosto partirò per il mio paese di origine per alcune settimane di vacanza.
Sarei in ogni caso interessata a svolgere quel lavoro da voi offerto al 50% o un altro ma a partire dal mese di settembre, visto che incomincerò il corso di lingua che mi terrà occupata durante la mattinata e lasciandomi libero solamente il pomeriggio.
La contatterò domani per dirle esattamente la mia data di partenza, di modo che potremo fissare una data per il prossimo colloquio che presumo slitterà oramai in settembre (…)” (Doc. 6).
Il 2 agosto 2008 l’assicurata ha inviato un ulteriore messaggio di posta elettronica alla propria consulente, da cui si evince che:
" giovedì 31 luglio mi sono recata agli sportelli del vostro ufficio per comunicare che sarei partita per le vacanze già dal 1.8.2008 fino al 29.8.2008. Le chiedo gentilmente di spostarmi l’appuntamento per il colloquio di consulenza fissato per il 5.8.2008 dopo il mio ritorno. Allo sportello ho pure consegnato le mie ricerche di lavoro per il mese di luglio, nel frattempo sono passata alla mia cassa disoccupazione per comunicare anche a loro che sarei stata assente per le vacanze per il periodo sopraccitato. Sono cosciente che ho diritto a soli 5 giorni di indennità, e che gli altri andranno persi, ma sono costretta a rimanere nel mio paese di origine così a lungo per poter sbrigare tutte le faccende burocratiche (annuncio allo stato civile, nuovo passaporto, ecc.) che un matrimonio comporta, con i tempi molto lunghi degli uffici __________. (…)” (Doc. 6)
La collocatrice, il 4 agosto 2008, ha risposto alla ricorrente che le avrebbe mandato la convocazione per un appuntamento in settembre insieme al faut di agosto, che la sua disponibilità al lavoro sarebbe rimasta al 100% anche durante il corso e che si sarebbero riviste in settembre (cfr. doc. 6).
Il 26 agosto 2008 la consulente del personale ha scritto al marito dell’assicurata un messaggio di posta elettronica del seguente tenore:
" le scrivo per avvisarla che il caso di sua moglie è stato sottoposto per verifica dell’idoneità al collocamento in quanto, per nostro regolamento (LADI), una persona che si assenta per almeno 4 settimane nei primi tre mesi di permanenza in disoccupazione, deve essere sottoposta a verifica presso il nostro ufficio giuridico. Pensavo che il caso di sua moglie non dovesse essere sottoposto in quanto è iscritta dal 07.05.08, ma l’ispettore mi ha detto che era meglio farlo. (…)” (Doc. 6)
Il 28 agosto 2008 la Sezione del lavoro ha trasmesso all’insorgente uno scritto afferente a dubbi sulla sua idoneità al collocamento, essendo iscritta in disoccupazione dal 7 maggio 2008 e avendo iniziato il periodo di vacanza, durato fino alla fine di agosto 2008, il 1° agosto 2008. L’amministrazione le ha dato la possibilità di formulare eventuali osservazioni in proposito (cfr. doc. 9).
L’assicurata, il 9 settembre 2008, ha precisato, segnatamente, che inizialmente il suo periodo di “vacanze” era previsto dal 15 al 29 agosto 2008, come annunciato alla consulente URC, ma che in seguito, informandosi meglio sulla tempistica per il rinnovo del suo passaporto, si è accorta che due settimane non erano sufficienti. Essa, al riguardo, ha specificato, da un lato, che il ministero degli affari interni __________ a __________ richiede un minimo di tre settimane per il rinnovo e il cambiamento di stato civile. Dall’altro, che prima della richiesta del nuovo passaporto doveva tradurre in lingua __________ il suo atto di matrimonio e farlo verificare dall’ufficio notarile (altri 5 giorni). La ricorrente ha indicato di essersi così ritrovata costretta ad anticipare la partenza al 1° agosto 2008 che ha potuto comunicare alla sua consulente solo all’ultimo momento, e meglio il 31 luglio 2008.
Essa ha, altresì, addotto che il mese di agosto era l’ultimo mese nel quale poteva avere il passaporto in tre settimane, dopodiché, passati sei mesi dal matrimonio, sarebbero occorse nove settimane per il rilascio, settimane di assenza dalla Svizzera che l’avrebbero penalizzata sicuramente maggiormente per la ricerca di un impiego rispetto alle 4 settimane.
L’insorgente ha, poi, rilevato che del resto nessun funzionario dell’URC e neppure la sua collocatrice l’ha avvertita del fatto che, se si fosse assentata per più di 4 settimane nei primi 3 mesi di disoccupazione, si sarebbe proceduto a una verifica della sua idoneità al collocamento. Essa ha osservato che solo il 26 agosto 2008, a partenza avvenuta, la consulente, tramite un messaggio di posta elettronica, ha spiegato che pure lei era sorpresa del fatto che il suo caso fosse stato sottoposto a esame.
In proposito l’assicurata ha asserito che la sua partenza era obbligata, ma che avrebbe comunque potuto gestire la situazione in maniera differente, partendo con 5 giorni di ritardo e prendendosi i rischi pagando una tassa supplementare per ridurre di qualche giorno i tempi del rilascio (cfr. doc. 6).
La Sezione del lavoro, il 19 settembre 2008, non ritenendo valide le motivazioni addotte dalla ricorrente, ha emesso una decisione di inidoneità al collocamento dal 7 maggio al 31 agosto 2008 (cfr. doc. 5).
Tale provvedimento è stato confermato con decisione su opposizione del 28 ottobre 2008 (cfr. doc. B).
2.9. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte ricorda a titolo preliminare che, in una sentenza C 37/05 del 6 luglio 2005, citata al consid. 2.5., il TFA ha stabilito che un assicurato, iscrittosi per il collocamento il 15 dicembre 2003, che il 13 febbraio 2004 è stato dichiarato abile al servizio e ha poi iniziato la scuola reclute il 15 marzo 2004, doveva essere ritenuto idoneo al collocamento fino al 13 febbraio 2004 (visto che in un primo tempo aveva pensato di svolgere il servizio militare solo nell'estate 2005). Per il periodo successivo egli doveva, invece, essere ritenuto inidoneo al collocamento.
Dalla documentazione agli atti emerge che l’insorgente ha accennato a un periodo di assenza in agosto in occasione del colloquio di consulenza del 16 luglio 2008.
Dal relativo verbale non risulta la durata di tale lasso di tempo, né la data di partenza della ricorrente (cfr. doc. 7).
Tuttavia nell’Esito dell’assegnazione di un posto di lavoro avvenuta il 16 luglio 2008, compilato il 23 luglio 2008, l’assicurata ha indicato di non avere contattato il potenziale datore di lavoro, in quanto “vado in vacanza nel mio paese di origine (__________) per 2 settimane (dal 15.08 al 29.08)” (Doc. 7)
Dal messaggio di posta elettronica del 2 agosto 2008 risulta, poi, che la partenza ha avuto luogo il 1° agosto 2008 e che l’assenza dalla Svizzera si sarebbe prolungata fino al 29 agosto 2008 (cfr. doc. 6).
La ricorrente, al riguardo, sostiene che inizialmente la sua intenzione era quella di recarsi in __________ unicamente per un periodo di due settimane al fine di adeguare i suoi documenti al mutato stato civile di coniugata. E’ stato solo, in seguito, e meglio alla fine di luglio 2008, che dalle informazioni fornitele dalla madre ha appreso che per il rinnovo e il rilascio dei documenti erano necessarie circa quattro settimane, tre per il rinnovo e il cambiamento di stato civile e altri 5 giorni per tradurre in lingua __________ il suo atto di matrimonio e farlo verificare dall’ufficio notarile (cfr. doc. I, 6, 4).
Alla luce della sentenza menzionata appena sopra, occorre domandarsi se nel caso in esame l’assicurata debba o meno essere ritenuta idonea al collocamento nel periodo dall’iscrizione in disoccupazione fino al momento in cui ha realizzato che avrebbe dovuto soggiornare nel suo Paese di origine per quattro settimane.
Ora, questo Tribunale, ritiene che la documentazione contenuta nell'incarto non consente di risolvere tale questione.
In effetti, da una parte, non risulta alcun elemento a sostegno dell’asserita iniziale intenzione di assentarsi dalla Svizzera solo per due settimane. Agli atti non vi è, ad esempio, la prenotazione di un volo per la metà del mese di agosto 2008, quando invece sono stati prodotti sia la conferma del 30 luglio 2008 afferente al volo del 1° agosto, che il talloncino della carta di imbarco relativa al rientro del 29 agosto 2008 (cfr. doc. H).
Dall’altra, non è dato sapere quando esattamente avrebbe avuto luogo il cambiamento della data di partenza, e meglio il momento preciso in cui l’assicurata avrebbe ricevuto le informazioni circa la durata più lunga del previsto delle procedure di rinnovo e rilascio dei documenti in Patria.
Infine non emerge se l’assicurata è effettivamente stata costretta a partire anzitempo. Più precisamente nulla risulta circa la possibilità o meno di svolgere tali incombenze amministrative presso l’Ambasciata di __________ a __________ o perlomeno per il suo tramite (cfr. www.eda.admin.ch).
L’assicurata potrà essere ritenuta idonea al collocamento dal 7 maggio 2008 alla data in cui ha saputo che avrebbe imperativamente dovuto soggiornare quattro settimane in __________ per adeguare i propri documenti al nuovo stato civile, solamente nel caso in cui la stessa non aveva altre vie in Svizzera per procedere al cambiamento dei documenti e, cumulativamente, se risulta comprovato che la partenza, inizialmente, avrebbe dovuto avvenire effettivamente il 15 agosto 2008 e solo in seguito è stata anticipata.
Nell’ipotesi in cui uno di questi due presupposti non fosse ossequiato la ricorrente non può essere considerata idonea al collocamento.
Se non risultasse documentata la partenza del 15 agosto 2008, l’assicurata va ritenuta inidonea al collocamento, poiché significa che sin dall'inizio non escludeva la possibilità di assentarsi dalla Svizzera anche antecedentemente al periodo dei primi tre mesi di disoccupazione (cfr. consid. 2.6.).
L’idoneità in tal caso non andrebbe peraltro riconosciuta nemmeno eccezionalmente, poiché l’insorgente ha dimostrato di non avere buone possibilità di essere assunta da un datore di lavoro nel breve tempo in cui era a disposizione del mercato del lavoro (cfr. consid. 2.6.).
L’assicurata, come già evidenziato, ha indicato di non avere contattato il potenziale datore di lavoro relativo all’occupazione assegnatale il 16 luglio 2008, in quanto sarebbe partita in vacanza nell’agosto 2008 (cfr. doc. 7). E’ irrilevante quanto asserito dall’assicurata circa il fatto che il locale fosse chiuso (cfr. doc. 6), poiché, in ogni caso tale circostanza è stata appurata dopo essersi rifiutata di prendere contatto con il Bar __________ di __________ (cfr. doc. 6, 7).
Se, invece, dovesse emergere che l’assicurata avrebbe potuto adeguare i documenti in Svizzera tramite l’Ambasciata __________ a __________, l’inidoneità si impone a prescindere dal fatto che all’inizio avesse o meno stabilito la data di partenza solo al 15 agosto 2008.
L’insorgente, in simili circostanze, non è stata costretta a un soggiorno più lungo in __________. L’assenza all’estero dal 1° al 29 agosto 2008 risulta piuttosto quale vacanza non pagata nei primi tre mesi di disoccupazione (cfr. consid. 2.6.).
Il periodo dal 1° al 29 agosto 2008, corrisponde, peraltro, a un lasso di tempo di poco più di quattro settimane, indipendentemente dal numero di giorni di vacanza maturati dalla ricorrente secondo l’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. doc. I). E’ l’assicurata stessa, d’altronde, che alla collocatrice, il 30 luglio 2008, pur non avendole ancora comunicato la data di partenza, ha indicato che presumeva che la data del prossimo colloquio sarebbe slittata a settembre (cfr. doc. 6).
2.10. Nel caso in cui l’assicurata risultasse inidonea al collocamento per il periodo dal 7 maggio al 31 agosto 2008 o per un lasso di tempo più breve, andrà allora verificato quando la collocatrice è venuta a sapere, per la prima volta, che l’assicurata avrebbe soggiornato in __________ dal 1° al 29 agosto 2008 e, se del caso, se qualche altro funzionario dell’URC ne era al corrente e da quando.
In effetti dagli atti, al riguardo, emerge solo il messaggio di posta elettronica del 2 agosto 2008 da cui emerge, segnatamente, che:
" giovedì 31 luglio mi sono recata agli sportelli del vostro ufficio per comunicare che sarei partita per le vacanze già dal 1.8.2008 fino al 29.8.2008. Le chiedo gentilmente di spostarmi l’appuntamento per il colloquio di consulenza fissato per il 5.8.2008 dopo il mio ritorno. (…)” (Doc. 6; consid. 2.8.)
Una violazione dell’art. 27 cpv. 2 LPGA (cfr. consid. 2.7.) può, infatti, palesarsi solo nel caso in cui l’amministrazione ha saputo della partenza del 1° agosto 2008 prima della stessa.
Inoltre, nell’ipotesi in cui effettivamente l’amministrazione abbia assunto un comportamento contrario a quanto contemplato dall’art. 27 cpv. 2 LPGA, andrà esaminato se la buona fede della ricorrente può o meno essere tutelata.
Infatti la violazione del disposto legale citato va equiparata, secondo la giurisprudenza, al rilascio di un’informazione errata (cfr. DTF 131 V 472, consid. 5; STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid. 5).
2.11. Il diritto alla protezione della buona fede di cui all’art. 9 Cost., consente al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi, è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal principio della legalità, allorché i seguenti presupposti, precisati da una lunga e consolidata giurisprudenza, sono cumulativamente adempiuti
1. l'autorità deve essere intervenuta in una situazione concreta nei riguardi di persone determinate;
2. l'autorità ha agito o creduto di agire nei limiti delle proprie competenze;
3. l'assicurato non deve essersi reso conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione ricevuta;
4. l'informazione errata ha indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione che gli è pregiudizievole;
5. la legge non è stata modificata dal momento in cui l'informazione è stata data.
(cfr. STF 9C_918/2007 del 14 gennaio 2009 consid. 3.1.; STFA K 107/05 del 25 ottobre 2005 consid. 3.1.; STFA C 270/04 del 4 luglio 2005 consid. 3.3.1.; STFA C 218/03 del 28 gennaio 2004 consid. 2; STFA C 25/02 del 29 agosto 2002; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67 e la giurisprudenza ivi citata; RAMI 1993 pag. 120-121, Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195 consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979 pag. 155, DLA 1992 p. 106, DTF 118 V 76 consid. 7, RDAT I-1992 n° 63; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 390ss; Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109; Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217ss).
La condizione secondo cui l'informazione errata deve avere indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione non reversibile senza pregiudizio in una sentenza C 344/00 del 6 settembre 2001 è stata così precisata:
" (…) Bei der Prüfung des Kriteriums, ob Dispositionen getroffen
wurden, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, ist zu berücksichtigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein muss. Ein Kausalzusammenhang zwischen der behördlichen Auskunft und dem darauf folgenden Handeln der betroffenen Person ist gegeben, wenn angenommen werden kann, diese hätte sich ohne die Auskunft anders verhalten. Die Kausalität fehlt, wenn der Adressat bereits vor der Auskunftserteilung nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat, er sich auch ohne die Auskunft zu den gleichen Dispositionen entschlossen hätte, oder wenn ihm eine andere, günstigere Handlungsmöglichkeit gar nicht offen stand (Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 102 f.; dies., Falsche Auskünfte von Behörden, in: ZBl 1991 S. 16; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 75 B III Ziff. 3c/2 S. 242).“
Tale presupposto è stato riconosciuto dal Tribunale federale in una sentenza C 25/02 del 29 agosto 2002, relativa a una vertenza di restituzione di prestazioni erogate a un assicurato che aveva ceduto la propria attività - nella cui fase di progettazione aveva ricevuto dall’assicurazione contro la disoccupazione delle indennità giornaliere speciali - alla moglie, per la quale aveva continuato a lavorare. L’assicurato, sulla base delle informazioni che ha indicato di avere ricevuto da un collocatore prima dell’annuncio in disoccupazione, ossia che trasferendo la ditta alla moglie avrebbe avuto diritto alle indennità di disoccupazione, e dei successivi versamenti di tali prestazioni, ha rinunciato a liquidare la ditta individuale. Se avesse ricevuto la corretta informazione, egli avrebbe potuto interrompere definitivamente l’attività e beneficiare del prolungamento del termine quadro per l’eventuale versamento di altre indennità giornaliere ai sensi dell’art. 71d cpv. 2 LADI e 95e cpv. 2 OADI. La sua buona fede è stata quindi tutelata.
L’Alta Corte non ha, invece, considerato ossequiata questa condizione in una sentenza C 177/04 del 25 ottobre 2005. In quel caso l’assicurato aveva effettivamente ricevuto un’informazione erronea circa il momento in cui avrebbe dovuto richiedere le indennità speciali ai fini del promovimento di un’attività lucrativa indipendente ai sensi degli art. 71a segg. LADI. Tuttavia egli aveva avviato la propria attività già precedentemente alla disoccupazione. Anche nel caso in cui avesse inoltrato la domanda di indennità tempestivamente, egli non avrebbe quindi avuto in ogni caso diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione, siccome la fase di progettazione era già stata ultimata. L’assicurato, dunque, non ha subito alcun pregiudizio a seguito dell’errata informazione da parte dell’autorità.
2.12. Nella presente fattispecie, dunque, nel caso in cui dovesse emergere che l’amministrazione ha violato l’art. 27 cpv. 2 LPGA, dovrà ancora essere appurato se vi è oppure no un nesso causale fra l’eventuale omessa informazione (cfr. consid. 2.10.) e il comportamento della ricorrente.
L’assicurata ha affermato che, se avesse saputo delle conseguenze connesse con il suo soggiorno in __________ dal 1° al 29 agosto 2008, avrebbe posticipato di una settimana la partenza. Essa ha inoltre asserito che vi era la possibilità di pagare un tassa supplementare per accelerare le procedure (cfr. doc. I, 6, 4).
Al riguardo, andrà perciò, verificato se, al momento in cui l’amministrazione avrebbe dovuto fornire le adeguate informazioni circa il rischio di essere ritenuta inidonea al collocamento connesso al soggiorno dal 1° al 29 agosto 2008 in __________, vi era ancora disponibilità di voli per la settimana seguente, se era possibile posticipare il volo e quale costo ciò avrebbe comportato oppure se l’assicurata avrebbe perso il denaro pagato per il volo del 1° agosto 2008 (cfr. doc. H).
Inoltre andrà acclarato, con la collaborazione dell’assicurata, se era effettivamente possibile ottenere il rinnovo dei documenti in tre settimane e a quale costo, al fine di decidere se, secondo il grado della verosimiglianza preponderante, l’assicurata avrebbe realmente posticipato il viaggio oppure no (cfr. consid. 2.7.).
2.13. Secondo la giurisprudenza federale, il giudice cantonale che considera che i fatti non sono stati sufficientemente chiariti ha, di principio, la scelta fra due soluzioni: o rinviare la causa all'assicuratore per un complemento istruttorio o procedere personalmente a tale complemento.
Un rinvio all'assicuratore non viola né il principio della semplicità e della rapidità della procedura né il principio inquisitorio.
In una sentenza pubblicata in RAMI 1993 U 170, p. 136ss., il TFA ha comunque stabilito che un simile rinvio può costituire un diniego di giustizia, in particolare quando una semplice perizia giudiziaria o una misura di istruzione puntuale basterebbe a chiarire un fatto.
In proposito cfr. pure STF I 327/06 del 17 aprile 2007 consid. 5.
Tale giurisprudenza è stata criticata dalla dottrina.
In particolare, da G. Aubert, nella nota pubblicata in SJ 1993,
p. 560.
L'autore ha centrato la sua critica sull’art. 47 LAINF che pone il principio secondo cui è compito dell'assicuratore accertare d'ufficio i fatti, se necessario disponendo delle perizie mediche (Ghélew, Ramelet, Ritter, op. cit., p. 176).
Il risultato della giurisprudenza citata è - secondo l'autore - quello di ribaltare tale onere sui tribunali e, visto il principio della gratuità della procedura, di porre a carico dello Stato - a meno che una parte abbia agito temerariamente o per leggerezza - costi che, invece, incombono agli assicuratori.
Nemmeno l'argomento fondato sulla rapidità della procedura convince G. Aubert: da una parte, non occorre più tempo all'assicuratore che al giudice per ordinare una perizia e, d'altra parte, la stessa giurisprudenza federale rischia di diventare fonte di ritardi poiché, grazie ad essa, l'assicuratore può essere tentato di rifiutare di ordinare delle perizie lasciando tale onere ai Tribunali (e, quindi, allo Stato).
Lo scrivente TCA non può che condividere tali critiche.
In una sentenza del 17 novembre 2000 nella causa C., C 206/00, pubblicata in DLA 2001, p. 196s., la nostra Corte federale ha ricordato - facendo riferimento ad una sua pronunzia apparsa in RAMI 1986 K 665, p. 87 - che il rinvio all'amministrazione appare generalmente giustificato se essa ha constatato i fatti in maniera sommaria, ritenendo che, in caso di ricorso, il tribunale li avrebbe comunque puntualmente accertati.
Nell’evenienza concreta ci si trova confrontati ad un accertamento sommario dei fatti.
La Sezione del lavoro, nell’ambito della presente procedura, non ha infatti proceduto ad alcun accertamento degli elementi fattuali della fattispecie.
L’amministrazione ha, quindi, violato il disposto di cui all’art. 43 cpv. 1 LPGA (cfr. STF 8C_704/2007 del 9 aprile 2008).
Si giustifica, di conseguenza, l’annullamento della decisione su opposizione impugnata e il rinvio degli atti alla Sezione del lavoro perché disponga accertamenti approfonditi sulla base di quanto indicato da questa Corte ai considerandi 2.9., 2.10., 2.12. e, sulla scorta delle relative risultanze, si pronunci nuovamente circa l’idoneità al collocamento o meno dell’assicurata nel periodo dal 7 maggio al 31 agosto 2008.
2.14. L'assicurata, vincente in causa, rappresentato da un sindacato, ha diritto all'importo di fr. 1'000.-- a titolo di ripetibili (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA; 30 Lptca; DTF 122 V 278; DTF 118 V 139).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi.
§ La decisione su opposizione del 28 ottobre 2008 è annullata.
§§ Gli atti sono rinviati alla Sezione del lavoro per nuovi accertamenti ai sensi dei consid. 2.9., 2.10. e 2.12.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Sezione del lavoro verserà, inoltre, all’assicurata l’importo di fr. 1'000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti