Raccomandata |
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Incarto n.
DC/sc |
Lugano
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In nome |
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Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni |
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Giudice Daniele Cattaneo |
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statuendo sul ricorso del 18 aprile 2011 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su opposizione del 23 marzo 2011 emanata da |
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Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 23 marzo 2011 la Sezione del lavoro ha confermato la sospensione di 21 giorni dal diritto all'indennità di disoccupazione inflitta a RI 1 il 21 febbraio 2011 (cfr. doc. 5) per avere rifiutato un programma d'occupazione, argomentando:
" (…)
Nel caso in esame, alla signora RI 1 è stato assegnato, all'inizio dello scorso mese di febbraio, un POT di durata di quattro mesi presso la __________ a __________ (servizio abiti). L'opponente non ha tuttavia iniziato la misura, sostanzialmente perché non sarebbe conforme alle sue qualifiche professionali e, inoltre, perché lavorando in un simile contesto si sarebbe – a suo dire – certamente ammalata (ella riferisce al riguardo, in sede d'opposizione, di essersi sentita soffocare e di aver avuto un attacco di ansia).
Ora, va innanzitutto osservato che spetta ai consulenti degli URC decidere di volta in volta quali sono le misure più idonee per favorire un rapido collocamento dei singoli assicurati. Nel caso concreto, l'assegnazione della misura avrebbe permesso all'opponente di mantenere vivo il contatto con l'ambiente del lavoro e di confrontarsi con nuove attività e situazioni lavorative.
Inoltre, ammesso ma non concesso che il POT in questione non terrebbe conto né delle capacità né delle attività professionali precedentemente esercitate dall'assicurata, i motivi addotti dalla stessa non possono certo giustificare il mancato inizio della misura, anche alla luce della menzionata giurisprudenza.
Riguardo poi ai disturbi descritti dall'opponente (senso di soffocamento, attacco d'ansia), si constata che gli stessi non sono in alcun modo comprovati e che l'assicurata non ha mai accennato all'URC di avere problemi di salute che limiterebbero la sua disponibilità al collocamento.
Pertanto, alla luce della menzionata giurisprudenza, la misura assegnata era adeguata ai sensi dell'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI. In particolare, data la lunga permanenza in disoccupazione (oltre un anno rispetto alla data in cui è stata inserita nel POT), la durata limitata del provvedimento assegnato (quattro mesi) e la necessità di favorire una reintegrazione dell'assicurata nel mondo lavorativo per permettergli, segnatamente, di mantenere vivo il contatto con l'ambiente di lavoro e confrontarsi con altre realtà lavorative, la misura in questione era ragionevolmente esigibile da parte della signora RI 1 per cui il mancato inizio non è giustificabile e la sospensione decretata con la decisione qui contestata, che non appare eccessiva, è quindi confermata." (Doc. A1)
1.2. Contro questa decisione l'assicurata ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale chiede la revoca della sanzione, argomentando:
" (…)
Io non ho rifiutato il provvedimento, ma mi sono presentata con tutta la mia buona volontà, e nemmeno io, mi sarei immaginata che il mio fisico avrebbe agito in quel modo. Ma per me entrare in quell'ambiente di lavoro mi ha causato un'angoscia inaspettata e un attacco d'ansia da portarmi a stare malissimo e ciò mi ha impedito di proseguire (qual'ora necessitasse un certificato medico, ve lo fornirò).
Inoltre, non è vero che ho lasciato il programma POT senza valido motivo, perché il motivo è stato subito segnalato sia alla proprietaria che al consulente. Quindi trovo ingiusto parlare di colpa, quando io ero assolutamente in buona fede.
Punto 3: ribadisco che il motivo principale non è che il POT non era conforme alle mie qualifiche, ma per quanto espresso nel punto precedente.
Non credo che un provvedimento occupazionale possa essere ritenuto adeguato se lo stesso può in un qualsiasi modo compromettere la salute dell'assicurato." (Doc. I)
1.3. Nella sua risposta del 5 maggio 2011 la Sezione del lavoro propone di respingere il ricorso (cfr. Doc. III).
1.4. Il 13 maggio 2011 l’assicurata ha inviato della documentazione al TCA (cfr. Doc. V), in particolare un certificato medico del dottor __________ dell’11 maggio 2011(cfr. doc.B1 ).
Al riguardo l’amministrazione si è così espressa il 25 maggio 2011:
" (…)
La ricorrente ha prodotto uno scritto del proprio medico curante (agli atti come doc. V, B1), il quale riferisce di una problematica di salute di cui l'assicurata non ha fatto cenno all'Ufficio regionale di collocamento durante tutto il percorso in disoccupazione, neppure al momento dell'assegnazione della misura (si vedano al riguardo, qui annessi in copia, lo scritto 19 maggio 2011 del consulente del personale della signora RI 1, sig. __________, al nostro Ufficio – unitamente al verbale del colloquio di consulenza del 18 febbraio 2010 – come pure il profilo della persona in cerca d'impiego 18 febbraio 2010, sottoscritto dalla ricorrente)." (Doc. VII)
Il 27 maggio 2011 l’assicurata ha chiesto l’accoglimento del ricorso (cfr. Doc. IX)
1.5. Il 20 giugno 2011 il Presidente del TCA ha interpellato la responsabile del POT (cfr. doc. XI). La signora __________ ha risposto il 22 giugno 2011).
Il 27 giugno 2011 l’assicurata si è confermata nelle proprie conclusioni (cfr. doc IX).
La Sezione del lavoro il 19 luglio 2009 ha chiesto di confermare la decisione su opposizione (cfr. doc. XVI).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011 ; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se a ragione oppure no la Sezione del lavoro ha sospeso l’assicurata per 21 giorni dal diritto all’indennità di disoccupazione per avere rifiutato di partecipare a un programma d'occupazione.
Secondo l'art. 30 cpv. 1 lett. d LADI l'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità "se non osserva le prescrizioni di controllo o le istruzioni del servizio competente, segnatamente non accetta un’occupazione adeguata oppure non si è sottoposto a un provvedimento inerente al mercato del lavoro o ne ha interrotto l’attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso impossibile l’esecuzione o lo scopo".
La terza revisione della LADI, in vigore dal 1° luglio 2003 (cfr. consid. 2.2.), non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta infatti di uno strumento dimostratosi valido e pertanto è stato mantenuto, anche se leggermente migliorato (cfr. Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28.2.2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 pag. 1972).
In particolare è stata rivista la sistematica degli articoli relativi ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Al riguardo il TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale - TF), in una sentenza pubblicata in DTF 131 V 286 si è così espresso:
" (...)
2.1 Nell'ambito della terza revisione della legge, i Capitoli 6 e 7 del Titolo terzo della LADI (art. 59-75) sono stati sottoposti a una riorga-nizzazione sistematica e, parzialmente, anche redazionale (cfr. la sentenza del 24 dicembre 2004 in re B., C 77/04, consid. 3.2). II Messaggio 28 febbraio 2001 del Consiglio federale concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione non prevedeva modifiche sostanziali fondamentali (FF 2001 1967 segg.; cfr, pure la sentenza citata del 24 dicembre 2004 in re B., consid. 3.2). La riforma si proponeva in particolare di innalzare il periodo contributivo, di ridurre la durata massima di riscossione dell'indennità di disoccupazione come pure di conseguire, grazie a una migliore efficienza degli uffici regionali di collocamento e ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, dei risparmi da contrapporre ai mag-giori on derivanti dagli Accordi bilaterali (Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone [sentenza citata del 24 dicembre 2004 in re B., consid. 3.4])."
La giurisprudenza relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, sviluppata prima della terza revisione della LADI, resta dunque sempre applicabile (cfr. DLA 2005 pag. 280 seg.).
L'art. 59 LADI enuncia, da un lato, il principio generale secondo cui l'assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (cpv. 1), dall'altro, i criteri che tali provvedimenti (cpv. 2) e gli assicurati devono adempiere affinché l'assicurazione contro la disoccupazione finanzi queste misure (cpv. 3).
In particolare l'art. 59 cpv. 2 LADI stabilisce che:
" I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o
d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali."
L'art. 64a LADI concerne più specificatamente i provvedimenti di occupazione. Il tenore di questa disposizione è il seguente:
"1 Per provvedimenti di occupazione si intendono in particolare le occupazioni temporanee nell'ambito di:
a. programmi di istituzioni pubbliche o private senza scopo lucrativo; tali programmi non devono essere in diretta concorrenza con l'economia privata;
b. pratiche professionale in imprese o nell'amministrazione;
c. semestri di motivazione per gli assicurati che al termine dell'obbligo scolastico sono alla ricerca di un posto di formazione:
2 L'articolo 16 capoverso 2 lettera c è applicabile per analogia alla partecipazione a un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1 lettera a.
3 L'articolo 16 capoverso 2 lettere c, e-h è applicabile per analogia alla partecipazione a un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1 lettera b.
4 Gli articoli 16 capoverso 2 lettera c e 59d capoverso 1 sono applicabili per analogia alla partecipazione a un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1 lettera c."
Per quel che riguarda i programmi d'occupazione in istituzioni pubbliche o private senza scopo lucrativo la nuova disposizione legale ha mantenuto l'esclusivo richiamo all'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI, come già faceva l'art. 72a cpv. 2 LADI in vigore fino al 30 giugno 2003 (cfr. STFA C 274/04 del 29 marzo 2005; STFA C 269/04 del 12 aprile 2005; STFA C 279/03 del 30 settembre 2005).
A questo proposito, in una sentenza C 376/98 del 6 dicembre 1999 il TFA ha rilevato:
" In effetti, per l'art. 72a cpv. 2 LADI, valgono ai fini dell'assegnazione di un'occupazione temporanea conformemente all'art. 72 cpv. 1 LADI solo i criteri di cui all'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI, e non quelli di cui alle lettere a ed i, concernenti la retribuzione (cfr. anche Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Schweizerisches Bundesverwaltungs- recht, cifra marg. 672): l'occupazione temporanea giusta quanto suesposto ha, secondo l'art. 72 a cpv. 1 LADI, carattere sussidiario, nel senso segnatamente che essa entra in considerazione solo qualora non sia possibile assegnare un'occupazione adeguata, adempiente essa tutti i criteri, inclusi quelli relativi alla rimunerazione (cfr. Nussbaumer in op. cit., cifra marg. 666; sentenza non ancora pubblicata 21 giugno 1999 in re G., C 279/98).
Vero è che vi è chi (Jacqueline Chopard, Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, tesi Zurigo 1998, pag. 88) sostiene essere l'art. 72 a cpv. 2 LADI, nella misura in cui limita i criteri perché l'occupazione sia da considerare adeguata, in contrasto con l'art. 21 cifra 2 della Convenzione n. 168 dell'Organizzazione internazionale del Lavoro (OIL) concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988, il quale sarebbe direttamente applicabile (cfr. Chopard, op. cit., pag. 75). Orbene, a prescindere dalla questione della fondatezza di queste considerazioni, deve essere osservato che la norma della Convenzione non si riferisce al punto oggetto della lite nella presente procedura, ossia quello della retribuzione (cfr. sempre Chopard, op. cit., pag. 78 seg.)."
In DTF 125 V 367 il TFA ha ricordato che:
" Zum andern gelten für die Zuweisung einer vorübergehenden Beschäftigung herabgesetzte Anforderungen an die Zumutbarkeit, muss die Arbeit doch nur dem Alter, den persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand des Versicherten angemessen sein (Art. 72a Abs. 2 AVIG in Verbindung mit Art. 16 Abs. 2 lit. c AVIG). (…)"
L'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI stabilisce che non è considerata adeguata e di conseguenza è esclusa dall'obbligo di accettazione un'occupazione che non è conforme all'età, alla situazione personale (ad esempio: le proprie convinzioni religiose, su questo aspetto cfr. comunque SVR 1997 ALV Nr. 90; sentenza del TFA C 274/04 del 29 marzo 2005) o allo stato di salute dell'assicurato.
In una sentenza C 184/05 dell'11 ottobre 2005 il TFA ha ricordato che "ein Kurs, zu dessen Besuch die versicherte Person angewiesen wurde, unzumutbar ist, wenn er ihren persönlichen Verhältnissen oder ihrem Gesundheitszustand nicht angemessen ist. Nach der Rechtsprechung fallen - in Nachachtung des Art. 21 Übereinkommen Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988 (SR 0.822.726.8) - bei der Prüfung der Zumutbarkeit einer Arbeit oder eines Kursbesuches unter dem Gesichtspunkt der persönlichen Verhältnisse insbesondere die gesundheitlichen und familiären Umstände der versicherten Person in Betracht (BGE 120 V 375; ARV 1999 Nr. 9 S. 46 Erw. 2b mit Hinweisen; Urteil Z. vom 25. Juni 2004 Erw. 2.2, C 43/04)".
Boris Rubin (in: B. Rubin, Assurance-chômage, Ed. Schulthess Juristiche Medien AG, Zurigo/Basilea/Ginevra 2006, pag. 425) ricorda che:
" (...)
Les critères d'un emploi convenable au sens de l'art. 16 LACI ne sont de loin pas tous appliqués lorsqu'il s'agit de déterminer si un PET est convenable. Seuls entrent en considération les critères de l'âge, de la situation personnelles et de la santé de l'assuré (v. l'art. 64a al. 2, en corrélation avec l'art. 16 al. 2, let. c LACI [ch 7.4.1]. Aussi la liberté de choisir sa profession n'existe-t-elle pas lorsqu'un PET est assigné.
Pour un programmeur de formation employé à l'utilisation d'une machine de microfilmage, un PET dans le domaine de la protection de l'environnement ne porte atteinte ni à sa dignité, ni à sa liberté personnelle, lorsqu'il dispose d'assez de temps pour poursuivre ses recherches d'emploi et qu'il peut mettre fin au PET dès qu'il en trouve un. S'agissant des stages professionnels, les critères sont plus nombreux (v. l'art. 64a al. 3 LACI en corrélation avec l'art. 16 al. 2, let. c, e, f, g et h LACI)".
2.3. Secondo la giurisprudenza colui che, senza valido motivo, rifiuta un adeguato programma occupazionale temporaneo, ai sensi dell'art. 64a cpv. 1 LADI, o interrompe una tale attività deve essere sospeso dal diritto alle indennità di disoccupazione per inosservanza delle istruzioni dell'ufficio del lavoro ex art. 30 cpv. 1 lett. d LADI (cfr. STFA C 126/02 del 24 giugno 2003; DTF 125 V 361).
La giurisprudenza federale parifica al rifiuto di un'occupazione adeguata il comportamento di un disoccupato che non manifesta esplicitamente e correttamente al datore di lavoro la propria disponibilità ad accettare l'impiego adeguato offerto. Nelle trattative con il futuro datore di lavoro, l'assicurato deve esprimere chiaramente ed inequivocabilmente la sua volontà di concludere il contratto per porre termine alla sua disoccupazione (cfr. STFA C 301/05 del 9 febbraio 2006; STFA C 272/05 del 13 dicembre 2005; SVR 1997 ALV Nr. 90, DTF 122 V 38; DLA 1984 pag. 167; DLA 1982 pag. 43).
Allo stesso modo deve essere considerata la mancata o la tardiva comparsa dell'assicurato presso il potenziale datore di lavoro (cfr. DLA 1977 N. 32).
Su queste questioni, vedi in particolare: G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987, Vol. 1, Ad art. 30, nota 26, pag. 368 e H.U. Stauffer, Serie “Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht”, Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, Ed. Schulthess, Zurigo 1998, ad art. 30, pag. 83; D. Cattaneo, "Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento alla luce della giurisprudenza". Appunti sociali, fascicolo n. 3, Ed. OCST, Pregassona 2000, pag. 71 segg.
2.4. Secondo l'art. 30 cpv. 3 LADI la durata della sospensione è determinata in base alla gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione a 60 giorni al massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni.
La sospensione del diritto a indennità va da 1 a 15 giorni in caso di colpa lieve, da 16 a 30 giorni in caso di colpa mediamente grave e da 31 a 60 in caso di colpa grave (cfr. art. 45 cpv. 2 OADI).
La sua durata è determinata secondo la gravità della colpa (cfr. art. 30 cpv. 3 LADI), soggiace in altre parole al principio della proporzionalità (cfr. DTF 123 V 50).
In virtù dell'art. 45 cpv. 2bis OADI, se l'assicurato è ripetutamente sospeso dal diritto all'indennità entro il termine quadro per la riscossione della prestazione, la durata della sospensione è prolungata in modo adeguato.
L'art. 45 cpv. 3 OADI stabilisce che la colpa grave è data se l'assicurato ha abbandonato senza valido motivo un impiego idoneo senza garanzia di uno nuovo o ha rifiutato un lavoro idoneo.
L'Alta Corte, in una sentenza C 262/01 del 25 febbraio 2003, si è pronunciata su un ricorso inoltrato dall'amministrazione contro una decisione del TCA in cui la sanzione inflitta a un'assicurata che si era rifiutata di partecipare a un programma occupazionale di sei mesi era stata ridotta da 21 giorni a 12 giorni di sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione, in quanto l'amministrazione non aveva tenuto conto degli importanti oneri familiari e della necessità per l'assicurata di riorganizzarsi la vita per il periodo limitato di sei mesi.
La nostra Massima Istanza, benché il principio stesso della sospensione non fosse più controverso, ha rilevato che l'occupazione temporanea prospettata all'interessata della durata di sei mesi al 50% era stata giustamente considerata adeguata e conforme all'età, alla situazione personale e allo stato di salute dell'assicurata, poiché essa, pur lavorando al mattino al 50% quale impiegata di banca e dovendosi occupare della figlia di due anni, oltre che del marito preparandogli il pranzo, era comunque alla ricerca di un'occupazione a tempo pieno.
Il TFA ha accolto il ricorso dell'UCL, ritenendo che nella fattispecie, a prescindere dall'eventuale legittimità e portata delle direttive del SECO, il cui utilizzo non dispenserebbe comunque dall'esaminare l'esistenza di eventuali motivi plausibili atti a escludere ogni forma di colpa e dal tenere conto delle singole particolarità del caso, la sospensione inflitta dall'UCL di 21 giorni non appariva eccessiva. Nemmeno erano ravvisabili circostanze particolari che avrebbero giustificato una riduzione, tali da rendere lieve la colpa dell'assicurata.
In una sentenza 8C_202/2008, 8C_206/2008 del 4 febbraio 2009 il Tribunale federale ha accolto un ricorso alla Segreteria di Stato dell'economia (SECO) e della Sezione del Lavoro che avevano contestato la riduzione della durata della sospensione da 21 a 8 giorni decisa dal TCA nel caso di un'assicurata che aveva rifiutato un programma d'occupazione argomentando:
" (…)
Per la giurisprudenza, la valutazione della colpa come leggera, di una certa gravità e grave è una questione di diritto, per la quale il Tribunale federale fruisce di libero potere di esame. In concreto i giudici di primo grado hanno giustamente considerato che l'occupazione temporanea prospettata all'interessata ai sensi dell'art. 64a cpv. 1 LADI fosse adeguata e conforme all'età, alla situazione personale e allo stato di salute dell'assicurata (art. 16 cpv. 2 lett. c in relazione con l'art. 64a cpv. 2 LADI), rendendo di riflesso ingiustificato il rifiuto di quest'ultima. Nel fissare la sospensione in 21 giorni, l'amministrazione ha reputato che la colpa dell'assicurata era di natura mediamente grave (art. 45 cpv. 2 OADI). In considerazione della prassi applicata in casi analoghi, tale valutazione merita di essere condivisa. Infatti, il Tribunale federale delle assicurazioni (dal 2007 Tribunale federale) ha già avuto modo di confermare sospensioni per 18 e 20 giorni decretate nei confronti di assicurati che avevano interrotto, senza validi motivi, un (adeguato) programma occupazionale di sei, rispettivamente quattro mesi (DLA 2005 no. 6 pag. 67 consid. 5.3, C 222/03, 2004 no. 30 pag. 284 consid. 3, C 85/03; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 2a ed., cifra marginale 860; cfr. anche la casistica riassunta nella sentenza C 262/01 del 25 febbraio 2003 consid. 3.1). Né sono ravvisabili circostanze particolari che giustificherebbero una riduzione nella misura stabilita dalla Corte cantonale, tali da rendere lieve la colpa dell'assicurata, la quale non soltanto ha interrotto l'occupazione temporanea assegnatale, ma ha rifiutato di iniziare il programma occupazionale presso la ditta S.________. In particolare, non può essere considerato un motivo di riduzione della colpa il fatto che l'assicurata avrebbe beneficiato di una rendita di vecchiaia (anticipata) prima di aver portato a termine la misura occupazionale. A partire dal momento in cui l'istanza precedente ha concluso, a ragione, che l'occupazione temporanea in oggetto fosse ammissibile anche dal profilo dell'età e della situazione personale dell'interessata, non vi era (più) spazio alcuno per tenere conto di questo motivo meramente oggettivo. Una riduzione della sospensione inflitta dall'amministrazione in ragione del motivo invocato dai primi giudici era tanto meno giustificata, in concreto, se si considera che al momento in cui doveva iniziare il programma occupazionale (1° giugno 2007), l'intimata non aveva ancora formulato la sua richiesta di rendita anticipata (la domanda è stata inoltrata nel mese di settembre 2007). Anche se l'assicurata aveva già nel maggio 2007 l'intenzione di richiedere la pensione di vecchiaia anticipata, essa poteva naturalmente cambiare opinione e decidere, finalmente, di continuare a beneficiare delle indennità di disoccupazione. (…)"
In una sentenza 8C_759/2009 del 17 giugno 2010 il Tribunale federale, contrariamente al parere del Tribunale delle assicurazioni del Canton Ginevra che aveva ridotto a 3 giorni la durata della sanzione, ha confermato la sospensione di 25 giorni dal diritto all'indennità di disoccupazione inflitta ad un assicurato che non aveva partecipato ad un provvedimento inerente al mercato del lavoro.
In una sentenza C 224/02 del 16 aprile 2003, l'Alta Corte ha ritenuto incensurabile la sospensione di 23 giorni inflitta a un assicurato per non aver accettato un programma occupazionale senza validi motivi. Il rifiuto dell'assicurato non poteva infatti essere giustificato, visto che dalle dichiarazioni dell'organizzatore e del collocatore risultava che si sarebbero tenute in considerazione le sue difficoltà nell'espletare determinati lavori dovute a problemi di salute. Inoltre la comprensione della lingua tedesca da parte dell'assicurato, benché non fosse la sua lingua madre, era buona, per cui non appariva convincente la sua tesi, secondo la quale egli avrebbe capito di dover effettuare lavori pesanti.
In una sentenza 8C_135/2009 del 24 giugno 2009, riguardante il caso di un assicurato che nel corso di un colloquio di consulenza si era comportato in maniera assolutamente passiva, non rispondendo a nessuna delle domande poste dal rappresentante di una ditta, e che per questo atteggiamento era stato sospeso per 21 giorni dal diritto all’indennità di disoccupazione, il TF ha rilevato che in quel caso non era contrario al diritto federale basarsi su una nota contenuta nell'incarto, dopo un accertamento telefonico, in quanto quell'annotazione ha semplicemente confermato il contenuto di un precedente scritto inerente l’assicurato. Né è determinante che tale scritto sia stato firmato non dalla persona che ha svolto il colloquio, bensì dal suo diretto superiore.
2.5. Nell’evenienza concreta emerge dagli atti nell'incarto che RI 1, nata nel 1956, si è annunciata in disoccupazione dal 26 gennaio 2010 ed è alla ricerca di un lavoro a tempo pieno come telefonista-ricezionista, impiegata di banca, impiegata di accettazione, impiegata amministrativa (cfr. Doc. 9).
Chiamata a pronunciarsi sul ricorso dell'assicurata questa Corte ricorda innanzitutto che, trattandosi di programma d'occupazione in istituzioni pubbliche o private senza scopo lucrativo, il legislatore non ha voluto che si tenga conto di tutti i criteri fissati all'art. 16 cpv. 2 LADI (cfr. a questo proposito Doc. I e Doc. IX), ma soltanto quello dell'art. 16 cpv. 2 lett. c (cfr. art. 64a cpv. 2 LADI; STF 8C_878/2008 del 25 giugno 2009).
Ad esempio, in una sentenza C 279/03 del 30 settembre 2005 l'Alta Corte ha ritenuto adeguata per un carpentiere la partecipazione ad un programma di occupazione denominato "Laboratorio di artigianato".
Questo Tribunale ricorda poi che secondo la giurisprudenza, spetta ai consulenti degli URC di decidere di volta in volta quali sono i provvedimenti più idonei per il singolo assicurato (cfr. art. 85 cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b LADI, art. 17 cpv. 3 LADI; STCA 38.2009.72 del 22 febbraio 2010; STCA 38.2009.90 del 21 gennaio 2010; STCA 38.2007.107 del 4 marzo 2008; STCA 38.2007.8 del 31 luglio 2007; STCA 38.2000.74 del 5 ottobre 2000 e STFA C 121/92 del 13 maggio 1993).
L`assicurata motiva il rifiuto del programma d’occupazione presso la __________ , dove avrebbe dovuto occuparsi del servizio abiti, invocando motivi di salute.
Per costante giurisprudenza, eventuali problemi di salute, che possono rendere inadeguata l'occupazione (cfr. art. 16 cpv. 2 lett. c LADI), devono essere comprovati da adeguati attestati medici (cfr. STFA I 550/00 del 18 aprile 2002; STFA I 11/01 del 28 giugno 2001; STFA C 12/96 del 10 settembre 1996; DLA 2000 pag. 38, consid. 2a, pag. 40; DTF 125 V 351, consid. 3a pag. 352; DTF 124 V 234, consid. 4b/bb/ e riferimenti pag. 238; STCA 38.01.126 del 6 novembre 2001; STCA 38.01.90 del 19 febbraio 2001; STCA 38.99.227 del 17 aprile 2000; STCA 38.99.92 del 6 maggio 1999; STCA 38.96.304 del 15 maggio 1997; STCA 38.96.216 del 13 febbraio 1997).
A proposito dello stato di salute dell’assicurata e della sua incidenza sulla disponibilità della ricorrente ad accettare determinate occupazioni, il consulente del personale __________ il 19 maggio 2011 si è così espresso:
" La signora RI 1 in sede di primo colloquio, mi ha parlato dei problemi di salute conseguenti al licenziamento (depressione), tant'è vero che è pure stato prorogato il termine di disdetta, in seguito all'inabilità lavorativa, (cfr. verbale allegato). Dal primo febbraio 2010 è però abile al lavoro al 100%, situazione da lei certificata anche in occasione della stesura del profilo, da lei sottoscritto, dove risulta "dichiaro di non avere problemi di salute che limitano la disponibilità al collocamento".
Non mi ha detto di avere problemi di salute, neppure quando le ho assegnato il POT." (Doc. 11)
In un certificato medico dell’11 maggio 2011 il medico curante dottor __________ si é così espresso:
" (…)
A mio avviso però, l'accaduto è da considerare conseguenza di un attacco di panico nell'ambito del disturbo ansioso depressivo di cui soffre, e che si è manifestato progressivamente a partire dall'inizio di quest'anno.
Ex apprezzata collaboratrice segretaria con grandi responsabilità al desk clienti della __________ Autonoleggi di __________ (per anni), ha improvvisamente perso il lavoro per una ristrutturazione del servizio. Da allora ogni suo tentativo di trovare un impiego consono alle sue capacità e qualità si è risolto in un nulla di fatto, le sue richieste scritte a 360° di un posto di lavoro anche a tempo parziale non solo non venivano accolte, ma spesso non ottenevano nemmeno una risposta.
Da qui la preoccupazione per il suo futuro personale ed economico, la frustrazione, l'umiliazione e la vergogna di trovarsi in una situazione simile alla sua età con il progressivo apparire di uno stato di depressione, di importanza crescente.
Giunta al "negozio" della __________, un locale-magazzino descritto come privo di finestre, non ventilato, soffocante, imbottito di vecchi abiti ammassati in grande quantità, ognuno dei quali le ricordava la storia triste di colui che ne era stato il proprietario, è stata colta da una vera e propria crisi di panico, con grande ansia che ha generato una reazione di opposizione e fuga, assortita da comportamento inadeguato nei confronti della responsabile presente ed esternazione ansiosa dell'impossibilità di lavorare in quell'ambiente.
La successiva reazione su base legale, in un crescendo di accuse che rischia di sfociare in una causa in Tribunale non ha fatto altro che aggravare le cose, invalidizzando ulteriormente la Signora RI 1, che, mi ha confessato, ha provato a tratti ideazioni suicidali.
Ritengo veramente credibile che il comportamento della signora RI 1 non sia affatto stato volontario, ma conseguenza di un attacco di panico incontenibile, e come tale non vada ingiustamente punito.
Passando oltre questo episodio, e rendendoci conto di trovarci di fronte ad una persona a rischio, psichicamente fragilizzata dagli eventi in cui suo malgrado si è venuta a trovare, l'aiuteremmo a trovare motivazione ulteriore per accettare altri posti di lavoro anche umili, ma con caratteristiche diverse da questo.
A parte che presso il negozio-magazzino degli abiti usati della __________ ritengo peraltro la Signora RI 1 abile in misura completa, da subito, per tutti gli altri posti di lavoro adeguati che le vengano proposti." (Doc. B1)
Preso atto di questo certificato medico il Presidente del TCA ha interpellato la responsabile del POT.
__________ ha così risposto:
" (…)
Ho letto attentamente il contenuto del suo scritto che mi ha lasciata stupita perché non corrisponde alla dinamica del colloquio avvenuto con la signora RI 1 il 7 febbraio 2011.
Infatti, da parte della Signora, non ci sono state crisi di panico e tantomeno si è comportata in modo inadeguato nei miei confronti. Confermo, invece, che è stata subito chiara nel dire che quell'impiego e luogo di lavoro non le era confacente.
Mi permetto allegarle copia dell'e-mail inviato al collocatore signor __________, dove espongo la mia considerazione sull'esito del colloquio.
Sono certa che il contenuto dell'allegato sarà per lei chiarificatore e spero esaustivo." (Doc. XII)
Il messaggio di posta elettronica da lei inviato al consulente del personale l’8 febbraio 2011 ha il seguente tenore:
" (…)
Come già discusso telefonicamente le comunico che l'incontro con la signora RI 1, proposta per un POT presso il nostro negozio abiti, è avvenuto ieri alle ore 13.45.
La signora, in termini cortesi ma chiari, ha subito esternato che
1. la __________ non le piace proprio
2. che l'impatto entrando in negozio, è stato di soffocamento (claustrofobia?)
3. che se dovesse iniziare presso di noi si ammalerebbe.
Visti i presupposti direi di annullare la candidatura della signora RI 1 e al più presto, alfine di sbloccare la posizione."
(Doc. XII/bis)
Chiamato ora a pronunciarsi, viste anche le affermazioni del consulente del personale __________ e soprattutto di __________ (che non confermano, almeno sul punto essenziale dell’attacco di panico e del comportamento inadeguato da parte dell’assicurata, quanto figura sul certificato del dottor __________), questo Tribunale ritiene che le condizioni di salute non impedivano all’assicurata di frequentare il provvedimento inerente al mercato del lavoro che le è stato assegnato. Questa soluzione si giustifica tanto più se si considerano la durata limitata della misura (quattro mesi, cfr. STCA 38. 2010.81 del 16 febbraio 2011; STCA 38.2009.90 del 21 gennaio 2010) e il fatto che __________ si trovava in disoccupazione da oltre un anno.
Secondo il TCA la ricorrente avrebbe così dovuto comunque e in ogni caso almeno iniziare il POT e semmai interromperlo in un secondo tempo se realmente non fosse stata in condizione, per motivi di salute debitamente attestati, di portarlo a termine.
Poiché questo programma di occupazione rispettava il requisito dell'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI (cfr. consid. 2.3.; DLA 1999 N. 9, consid. 2b, pag. 46), RI 1 avrebbe dovuto accettarlo senza indugio (cfr. STF 8C_202/2008, 8C_206/2008 del 4 febbraio 2009 consid. 5), ciò che lei non ha invece fatto.
A ragione dunque l’amministrazione ha deciso di infliggerle una sanzione fondata sull’art. 30 cpv. 1 lett. d LADI.
Siccome anche la durata della sospensione (21 giorni di penalità) è conforme ai criteri fissati dalla giurisprudenza federale (cfr. consid.2.4), la decisione su opposizione del 10 maggio 2011 deve essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti