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Raccomandata |
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Incarto n.
DC/gm |
Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale delle assicurazioni |
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composto dei giudici: |
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici |
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segretario: |
Fabio Zocchetti |
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statuendo sul ricorso del 23 luglio 2013 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su opposizione del 20 giugno 2013 emanata da |
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Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 20 giugno 2013 la Sezione del lavoro, confermando la precedente decisione del 19 febbraio 2013 (cfr. doc. 10), ha stabilito che RI 1 non ha diritto alle indennità di disoccupazione a far tempo dal 1° gennaio 2013, poiché egli non ha la residenza in Svizzera ai sensi dell’art. 8 cpv. 1 lett. c LADI, bensì in __________ (cfr. Doc. A).
1.2. Contro la decisione su opposizione l’assicurato ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA nel quale il suo patrocinatore ha postulato l’annullamento del provvedimento impugnato e il riconoscimento delle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione.
Egli sostiene in particolare che RI 1 “abita effettivamente a __________ all’indirizzo comunicato” e di avere ricorso contro la decisione di revoca del permesso di dimora.
Il rappresentante dell’assicurato chiede inoltre al TCA di concedere il beneficio del gratuito patrocinio e dell’assistenza giudiziaria e postula la sospensione della causa fino alla decisione sul ricorso relativo alla revoca del permesso di dimora (cfr. Doc. I).
1.3. Nella sua risposta del 4 settembre 2013 la Sezione del lavoro ha chiesto la reiezione del ricorso, ribadendo che l’assicurato non ha la sua residenza in Svizzera. Secondo l’amministrazione non è necessario sospendere la causa (cfr. Doc. III).
in diritto
In ordine
2.1. L’assicurato ha chiesto al TCA di sospendere la causa in attesa dell’esito del ricorso da lui inoltrato contro la revoca del permesso di dimora.
Per costante giurisprudenza federale, la sospensione della procedura davanti al giudice delle assicurazioni sociali osta al principio di celerità dedotto dall'art. 29 cpv. 1 Cost. fed. ed è ammessa solo eccezionalmente, e in particolare se si tratta di attendere il giudizio di un'altra autorità che permetterebbe di statuire su una questione decisiva. Il giudice adito dispone di un certo margine di apprezzamento nel ponderare gli interessi delle parti, fermo restando però che nei casi limite l'esigenza di celerità prevale sugli altri interessi (cfr. STF 9C_679/2009 del 3 maggio 2010; STF U 286/05 del 31 gennaio 2007; DTF 130 V 90; DTF 119 II 386 consid. 1b pag. 388; RSAS 2007 pag. 73 consid. 4.1 [B 143/05]).
La richiesta di sospensione della causa diviene priva d'oggetto con l'emanazione del presente giudizio (cfr. STF 9C_679/2009 del 3 maggio 2010; STCA 38.2013.41 del 12 settembre 2013).
Nel merito
2.2. Oggetto della vertenza è la questione di sapere se l’assicurato abbia diritto oppure no a delle prestazioni da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione.
Uno dei presupposti da adempiere per avere diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione è la residenza in Svizzera (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. c LADI).
In una sentenza del 20 settembre 1989, pubblicata parzialmente in DTF 115 V 448 e riportata integralmente da Cattaneo (cfr. "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno, pag. 422-424), il TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha stabilito che determinante, nel contesto dell'art. 8 cpv. 1 lett. c LADI, è l'esistenza non di un domicilio civile in Svizzera bensì della residenza effettiva (cfr. DTF 115 V 448-449).
Così, nel caso che era chiamata a giudicare, la nostra Massima istanza giudiziaria ha stabilito che un cittadino svizzero che aveva affittato un appartamento in Francia, ma risiedeva a Ginevra, adempiva il presupposto dell'art. 8 cpv. 1 lett. c LADI (cfr. D. Cattaneo, op. cit., p. 424, no 685).
Questo Tribunale, in una sentenza AD 79/93 dell'8 giugno 1993, confermata dal TFA con giudizio C 130/93 del 16 novembre 1993, ha invece negato il diritto alle indennità di disoccupazione ad una lavoratrice frontaliera che non risiedeva in Svizzera.
In un'ulteriore sentenza del 6 settembre 1999, pubblicata in DTF 125 V 465, il TFA, oltre a richiamare i criteri e i principi applicabili all'interpretazione di un accordo internazionale, ha stabilito che la giurisprudenza sviluppata intorno all'art. 8 cpv. 1 lett. c LADI non viola l'art. 20 lett. a della Convenzione n. 168 dell'organizzazione internazionale del lavoro (OIL) concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988 (RS 0.822.726.8; RU 1991 1914; in vigore per la Svizzera dal 17 ottobre 1991).
Contestualmente il TFA ha pure ribadito la validità della propria giurisprudenza che subordina il diritto all'indennità di disoccupazione alla residenza effettiva in Svizzera, così come all'intenzione di conservarla durante un certo periodo e di farne, durante questo tempo, il centro delle proprie relazioni.
Nel caso che era chiamata a giudicare, l'Alta Corte, accogliendo il ricorso e rinviando gli atti all'amministrazione cantonale, ha poi concluso che:
" (…) Orbene, per attestare la sua effettiva residenza in Svizzera il ricorrente rileva in particolare di avere avuto a disposizione una camera presso il "Personalhaus" dell'ex-datore di lavoro. A comprova di quanto affermato esibisce una dichiarazione 18 dicembre 1996 di quest'ultimo, da cui si evince che l'interessato, quale dipendente della ditta L. SA, abitava durante tutto l'anno nel "Personalhaus". Per contro, nulla si rileva per quanto concerne il periodo dopo il licenziamento.
In effetti, nell'incarto manca qualsivoglia documento attestante una costante presenza sul mercato del lavoro svizzero per consentire al giudice di statuire. Si rende pertanto necessario un complemento d'istruttoria. (…)" (cfr. DTF 125 V 465, consid. 6, pag. 469-470)
In una sentenza 8C_270/2007 del 7 dicembre 2007 l’Alta Corte ha evidenziato quanto segue:
" (…)
2.
2.1 Gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. c AVIG setzt der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung u.a. voraus, dass der Versicherte in der Schweiz wohnt. Der Begriff des Wohnens in der Schweiz ist nicht im Sinne des zivilrechtlichen Wohnsitzes (Art. 23 ff. ZGB) zu verstehen, sondern setzt den gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz voraus; verlangt werden der tatsächliche Aufenthalt in der Schweiz und die Absicht, diesen Aufenthalt während einer gewissen Zeit aufrechtzuerhalten und hier in dieser Zeit auch den Schwerpunkt der Lebensbeziehungen zu haben (BGE 125 V 465 E. 2a S. 467, 115 V 448 E. 1b S. 449). Daran hat das auf den 1. Januar 2003 in Kraft getretene ATSG nichts geändert, weil der in Art. 13 Abs. 1 ATSG umschriebene Wohnsitzbegriff auf die Arbeitslosenversicherung nicht Anwendung findet. Eine ausdrückliche Abweichung von Art. 13 ATSG sieht Art. 12 AVIG zwar lediglich für die in der Schweiz wohnenden Ausländer vor. Mangels eines gegenteiligen gesetzgeberischen Willens hat die bisherige Praxis jedoch auch im Rahmen der Anspruchsvoraussetzung von Art. 8 Abs. 1 lit. c AVIG weiterhin Geltung (Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 2. Auflage, Basel 2007, S. 2233 Rz 181; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2003, Rz 18 zu Art. 13).
2.2 Nach der Rechtsprechung setzt das Wohnen in der Schweiz im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. c AVIG nicht einen ununterbrochenen tatsächlichen Aufenthalt im Inland voraus. Es genügt der gewöhnliche Aufenthalt in der Schweiz. Das Fortdauern des gewöhnlichen Aufenthalts in der Schweiz setzt aber unter anderem voraus, dass trotz Unterbrüchen des tatsächlichen Aufenthalts weiterhin eine enge Verbindung mit der hiesigen Arbeitswelt besteht (Urteile C 153/03 vom 22. September 2003 und C 183/99 vom 30. November 1999). Im Urteil C 290/03 vom 6. März 2006 (SVR 2006 ALV Nr. 24 S. 82) stellte das Eidgenössische Versicherungsgericht (heute Bundesgericht) fest, dass die Anspruchsvoraussetzung des Wohnens in der Schweiz auch während eines durch die Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Ausland bedingten Auslandaufenthaltes erfüllt sein kann.“
In una sentenza 8C_777/2010 del 20 giugno 2011, pubblicata in SVR 2012 ALV Nr. 5, l’Alta Corte ha concluso che un assicurato non aveva la residenza in Svizzera, rilevando:
" (…)
3.
3.1 Le droit à l'indemnité de chômage suppose, selon l'art. 8 al. 1 let. c LACI, la résidence effective en Suisse, ainsi que l'intention de conserver cette résidence pendant un certain temps et d'en faire, durant cette période, le centre de ses relations personnelles (ATF 133 V 169 consid. 3 p. 172; 125 V 465 consid. 2a p. 466; 115 V 448 consid. 1b p. 449). (…)
3.3 (…) Il convient donc, préalablement, de trancher le point de savoir si l'intimé remplissait ou non la condition prévue par l'art. 8 al. 1 let. c LACI.
A ce propos, il y a lieu de constater que l'intimé, même s'il logeait une partie de la semaine en Suisse, comme il l'affirme, résidait tout de même la plupart du temps en France, où il avait loué successivement plusieurs appartements à partir de l'année 2000. Il a vécu sans discontinuer en France voisine avec ses trois enfants, dont il avait la garde et sur lesquels il exerçait l'autorité parentale. Les trois enfants y étaient régulièrement scolarisés (cf. sur l'importance dans ce contexte du rôle de l'établissement de la famille, arrêt 4C.4/2005 du 16 juin 2005 consid. 4.1 publié in : SJ 2005 I p. 501). Par ailleurs, l'intimé bénéficiait en France de diverses prestations sociales (revenu minimum d'insertion, allocation de soutien familial, aide au logement), ce qui supposait nécessairement une résidence dans ce pays. Il disposait certes d'un pied-à-terre à Genève dans lequel toutefois, en raison de ses dimensions modestes, il ne pouvait visiblement pas accueillir sa famille. A un contrôleur de la CAF qui s'était interrogé en juillet 2002 sur la résidence effective de l'intéressé, celui-ci a déclaré qu'il conservait une adresse en Suisse pour bénéficier de la qualité de résident sur territoire helvétique (déclaration relatée par la CAF dans sa télécopie du 23 octobre 2008). Il signifiait par là clairement que ce seul intérêt justifiait le maintien d'un point d'attache en Suisse. Au regard de l'ensemble des circonstances, il ne fait dès lors pas de doute que le centre de ses intérêts personnels se trouvait en France. Par conséquent, il n'avait pas droit aux prestations de l'assurance-chômage en application de la législation interne suisse. (…)“
Al risultato opposto l’Alta Corte è giunta nella sentenza 8C_658/2012 del 15 febbraio 2013 nel caso di un assicurato, in possesso di un permesso di domicilio (tipo C), che dormiva su un materasso in un appartamento occupato dai suoi genitori e da sua sorella, senza che vi fossero i suoi effetti personali. Il Tribunale federale si è così espresso:
" 5.2 Trotz offenkundig erheblicher Zweifel am konkreten Aufenthaltsort des Versicherten hat die Vorinstanz mit Blick auf Art. 8 Abs. 1 lit. c AVIG und die einschlägige Rechtsprechung (vgl. E. 3 hievor) ohne Verletzung von Bundesrecht zutreffend erkannt, dass der tatsächliche Lebensmittelpunkt des Beschwerdegegners im fraglichen Zeitraum angesichts der polizeilich gemeldeten Wohnadresse, des tatsächlichen Aufenthaltes des Versicherten anlässlich des nicht vorangemeldeten Kontrollbesuches sowie des von September bis 6. November 2011 in der Firma L.________ ausgeübten Zwischenverdienstes auch unter Berücksichtigung der übrigen Umstände (vgl. auch E. 4.2 hievor) nach wie vor im Raum Y.________ lag und demzufolge jedenfalls das Anspruchserfordernis von Art. 8 Abs. 1 lit. c AVIG auch ab 2. September 2011 - entgegen der Kasse - erfüllt war. Nachdem auch die Eltern und die Schwester des Beschwerdegegners schriftlich dessen amtlich verzeichnete Wohnadresse in der elterlichen Wohnung an der Adresse Z.________ in Y.________ bestätigten, hat das kantonale Gericht in zulässiger antizipierter Beweiswürdigung und insbesondere ohne Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes (Art. 61 lit. c ATSG) auf die Befragung weiterer Auskunftspersonen und die Durchführung der beantragten mündlichen Verhandlung verzichtet, zumal die Beschwerdeführerin weder geltend macht noch entsprechende Anhaltspunkte ersichtlich sind, dass der Versicherte ab 2. September 2011 seinen Lebensmittelpunkt weg von seiner Wohnadresse an der Adresse Z.________ in Y.________ ins Ausland verlegt hätte. Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV schliesst es nicht aus, dass das Gericht das Beweisverfahren schliesst, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 124 I 208 E. 4a S. 211; 131 I 153 E. 3 S. 157).”
2.3. La Segreteria di Stato dell’economia (SECO) nella Circolare concernente l’indennità di disoccupazione (Circolare ID), modificata nel luglio 2013 conformemente a quanto figura nella Prassi LADI, ha indicato che:
" RISIEDERE IN SVIZZERA
Art. 8 cpv. 1 lett. c e 12 LADI
Principio ê
B135 Per aver diritto all’indennità di disoccupazione, l’assicurato deve risiedere in Svizzera.
Egli deve soddisfare questo presupposto non soltanto all’apertura del termine quadro, ma anche durante tutto il periodo in cui percepisce l’indennità giornaliera.
Nozione di “risiedere in svizzera” ê
B136 Secondo la giurisprudenza costante, l’espressione "risiedere in Svizzera" non ha esattamente la stessa accezione della nozione di domicilio definita agli articoli 23 segg. del CC. La nozione di residenza in Svizzera, condizione del diritto all’indennità, non va quindi intesa nel senso del diritto civile ma secondo l’accezione fornita dalla giurisprudenza, ossia di dimora abituale. (Decisione del TFA del 6 marzo 2006, C 290/03).
Questa nozione si applica sia ai cittadini svizzeri sia a quelli stranieri, indipendentemente dal loro permesso di soggiorno.
Il riconoscimento della dimora abituale in Svizzera è subordinato a tre condizioni:
● risiedere effettivamente in Svizzera;
● avere l’intenzione di continuare a risiedervi; e
● avervi contemporaneamente il centro delle proprie relazioni personali.
Residenza e idoneità al collocamento ê
B137 Gli stranieri senza permesso di domicilio devono inoltre essere titolari di un permesso di soggiorno valido che li autorizzi a esercitare un’attività lucrativa. Se il permesso è scaduto, questa condizione non è più adempiuta, anche se di fatto continuano a risiedere in Svizzera. Una deroga a tale regola si impone se il cittadino straniero ne ha chiesto il rinnovo entro i termini stabiliti e può aspettarsi di ottenerlo se trova un’occupazione adeguata. La cassa di disoccupazione deve informarsi a tal fine presso le autorità cantonali preposte al mercato di lavoro e presso le autorità di polizia degli stranieri.
L’autorizzazione a esercitare un’attività lucrativa condiziona altresì l’idoneità al collocamento dei cittadini stranieri senza permesso di domicilio (Prassi LADI ID B230 segg. e Circolare ID 883 E15).
Þ Giurisprudenza
8C_479/2011 del 10.2.2012 (dottorando russo: il permesso di lavoro determina il soggiorno in Svizzera)
Residenza e reperibilità (cfr. Prassi LADI ID B342) ê
B138 Un soggiorno non autorizzato all’estero implica la negazione del diritto alle indennità per tutta la durata del soggiorno stesso, anche se l’assicurato resta facilmente reperibile ed è in grado di rientrare rapidamente in Svizzera nel caso di un’assegnazione.
Valutazione dell’esistenza della residenza effettiva in Svizzera ê
B139 Si constata che la mobilità della popolazione si è al giorno d’oggi notevolmente accresciuta e che l’attestato rilasciato dal Comune, come pure l’esistenza di un permesso di soggiorno o di domicilio, non costituiscono più una garanzia di residenza effettiva in Svizzera. In caso di dubbio, spetta alle autorità esecutive eseguire i controlli necessari in tal senso.
B140 Infatti, per essere considerati «residenti in Svizzera» ai sensi della LADI non basta possedere una cassetta delle lettere o pagare le imposte in una determinata località. Le autorità esecutive presteranno quindi attenzione in particolare agli elementi seguenti:
● cambiamento dell’indirizzo estero a favore di uno in Svizzera al momento del licenziamento o subito prima dell’inizio della disoccupazione;
● indirizzo presso terzi;
● indicazione nella lettera di candidatura di un numero di telefono o di un indirizzo all’estero come indirizzo di contatto.
B141 Se la cassa appura uno degli elementi di cui sopra, deve effettuare gli accertamenti necessari. Spetta tuttavia all’assicurato rendere attendibile o provare la sua residenza effettiva in Svizzera, e questo con tutti i mezzi a sua disposizione (fatture dell’elettricità, contratto di locazione, ecc.).
Se la cassa, dopo aver ascoltato l’assicurato, ha dei dubbi giustificati circa la residenza di quest’ultimo in Svizzera, deve sollecitare l’intervento della polizia o dei servizi cantonali competenti nell’ambito dell’assistenza amministrativa (art. 32 LPGA).
Þ Esempi
Un assicurato che soddisfa l’obbligo di controllo in Svizzera pur avendo il centro delle proprie relazioni personali in Francia non ha diritto all’ID. I motivi per cui, ad esempio, l’assicurato ha acquistato un appartamento in Francia o per cui sua moglie non ha potuto stabilirsi in Svizzera sono irrilevanti; non è determinante nemmeno il luogo nel quale l’assicurato paga le imposte o adempie altri obblighi civici.
Uno straniero titolare di un permesso di domicilio che si reca in Svizzera unicamente per adempiere l’obbligo di controllo, ma che dimora per il tempo rimanente presso la sua famiglia in Italia non ha diritto all’indennità di disoccupazione. Non vi ha diritto nemmeno se fornisce la prova che ha una possibilità di pernottamento in Svizzera. Il centro delle sue relazioni personali resta presso la moglie e i figli all’estero. A tale proposito, il fatto che egli abbia il domicilio fiscale in Svizzera è irrilevante.
Þ Giurisprudenza
- 8C_791/2011 del 31.8.2012 (coppia francese con diversi alloggi in Francia e in Svizzera)
- 8C_658/2012 del 15.2.2013 (residenza accettata, nonostante l’assicurato dormisse su un materasso sistemato nel salotto di un appartamento di tre locali in cui vivevano i suoi genitori e sua sorella e intrattenesse le sue relazioni personali altrove)
- 8C_777/2010 del 20.6.2011 (soggiorno in Svizzera non riconosciuto, poiché l’assicurato, nonostante trascorresse alcune sere a settimana a Ginevra, viveva di fatto in Francia con i suoi figli, dove questi ultimi erano anche scolarizzati)”
Nella Circolare relativa alle ripercussioni dei Regolamenti (CE) 883/2004 e 987/2009 sull’assicurazione contro la disoccupazione (Circ. ID 883), in vigore dal 1° aprile 2012, la SECO ha invece stabilito che:
" (…)
Momento di acquisizione e durata dello status di lavoratore frontaliero
A34 Lo status di lavoratore frontaliero deve essere acquisito prima dell’insorgere (di fatto) della disoccupazione. Colui che, nel corso della sua ultima attività subordinata, trasferisce la propria residenza in un altro Stato membro e in seguito non rientra più nello Stato di occupazione per esercitarvi l’attività iniziale, non è un lavoratore frontaliero.
Costituiscono un’eccezione i lavoratori che durante un periodo di inattività nel corso dell’ultima attività subordinata (malattia, ferie, ecc.) trasferiscono la propria residenza in un altro Stato membro per motivi familiari e in seguito non tornano più nello Stato di occupazione per esercitarvi la propria attività; essi rientrano nella categoria dei falsi lavoratori frontalieri. Ciò è giustificato dal fatto che grazie al ricongiungimento familiare hanno da subito uno stretto legame – principalmente personale – con il Paese nel quale si sono stabiliti e in cui risiedono.
A35 Un trasferimento durante un periodo di disoccupazione non conferisce lo status di lavoratore frontaliero.
A36 La durata dello status di lavoratore frontaliero o il pendolarismo tipico dei lavoratori frontalieri è, in linea di principio, irrilevante. Vanno tuttavia considerati con una certa attenzione i casi in cui un cambio di residenza avviene poco prima dell’insorgere della disoccupazione: è determinante stabilire, ricorrendo al n. marg. A76, se si tratta di una nuova residenza o soltanto di una nuova dimora.
(…)
RESIDENZA
Art. 1 lett. j RB; Art. 11 RA
Definizione
A76 Per residenza si intende il luogo in cui una persona risiede abitualmente.
A77 La nozione di residenza si contrappone a quella di dimora definita all’articolo 1 lettera k RB, intesa come residenza temporanea. La residenza deve dunque essere distinta da un eventuale luogo di dimora (residenza secondaria nel caso di lavoratori frontalieri).
A78 Anche il concetto di residenza in Svizzera secondo l’articolo 8 capoverso 1 lettera c LADI presuppone la residenza abituale in Svizzera e non è da intendersi nel senso di domicilio secondo il diritto civile.
Le nozioni di «residenza» secondo l’articolo 1 lettera j RB e di «risiedere in Svizzera» secondo l’articolo 8 capoverso 1 lettera c LADI corrispondono in larga misura.
Importanza della residenza
A79 La nozione di residenza è di fondamentale importanza per la determinazione della legislazione applicabile (capitolo D).
Per i disoccupati che hanno vissuto in uno Stato diverso da quello competente (lavoratori frontalieri), l’articolo 65 RB fissa norme particolari che derogano dal principio della competenza dello Stato dell’ultima attività. La determinazione della residenza e quindi la valutazione della condizione di lavoratore frontaliero diventa di importanza fondamentale nel quadro della determinazione della competenza nel settore dell'AD (D12 segg.).
Presupposto: Stato di attività = Stato di residenza
A80 Poiché la determinazione della competenza dello Stato di residenza secondo l’articolo 65 RB costituisce un’eccezione al principio della competenza dello Stato dell’ultima attività, tale eccezione non deve essere applicata, tramite un’interpretazione troppo ampia della nozione di residenza, a tutti i lavoratori migranti occupati in uno Stato membro che continuano ad avere una famiglia che risiede in un altro Stato membro 14.
A81 La decisione U2 stabilisce che non sarebbe accettabile il fatto che, estendendo eccessivamente il concetto di «residenza», il campo di applicazione dell’articolo 65 RB venisse ampliato fino a includervi tutte le persone che esercitano abbastanza stabilmente un’attività subordinata o autonoma in uno Stato membro, lasciando le loro famiglie nel Paese di origine.
A82 In generale si presuppone che i disoccupati che non vengono contemplati nella decisione U2 e che al termine dell’attività in un altro Stato membro rientrano in Svizzera, avevano quale luogo di dimora abituale (residenza) il luogo in cui lavoravano e, di conseguenza, non possano appellarsi allo status di falsi lavoratori frontalieri per rivendicare il diritto alle prestazioni.
A83 Vale il presupposto che i lavoratori risiedono nel luogo in cui hanno un impiego fisso.
Determinazione della residenza
A84 La determinazione della residenza quale luogo di dimora abituale non avviene solamente in base a criteri formali (certificato di domicilio, ecc.). La persona deve essere interrogata in merito al luogo di residenza sulla base dei seguenti criteri: pendolarismo, rientro settimanale, ecc. La determinazione della residenza compete alla cassa.
A85 Conformemente all’articolo 11 RA, che si basa sulla legislazione finora in vigore, i seguenti fattori (lista non esaustiva) vanno valutati complessivamente:
• durata e continuità della presenza nel territorio dello Stato membro in oggetto: frequenti rientri anche al di fuori delle ferie (tempo libero) oppure il mantenimento di relazioni sociali e professionali (ad es. presso un’associazione) indicano il mantenimento della residenza in Svizzera. Per constatare il mantenimento della residenza in Svizzera, è inoltre determinante un ridotto numero di relazioni con lo Stato di occupazione o dell'attività autonoma;
• situazione della persona in oggetto, inclusi
• il tipo e le caratteristiche della o delle attività svolte, e in particolare il luogo ove solitamente si svolge tale attività, la stabilità dell'attività e la durata di ogni contratto di lavoro. È inoltre da valutare se lo scopo e la durata dell’assenza, nonché il tipo di attività subordinata o autonoma intrapresa in un altro Stato membro, lasciano concludere che il ritorno in Svizzera fosse pianificato.
Indicano ad esempio unicamente una dimora temporanea all’estero (e quindi il mantenimento della residenza in Svizzera) i seguenti elementi:
a) l’attività all’estero perseguiva principalmente lo scopo del perfezionamento professionale o del miglioramento delle competenze linguistiche;
b) l’attività all’estero aveva fin dall’inizio uno scopo ben definito (ad es. scambio accademico);
c) l’attività era limitata fin dall’inizio a un determinato periodo.
• la situazione familiare e i legami familiari: lasciare la famiglia, i propri mobili, nonché continuare ad essere iscritti nel comune di residenza indica il mantenimento della residenza in Svizzera. Un cambio di residenza per ricongiungimento familiare porta invece a un immediato cambiamento del centro degli interessi vitali;
• lo svolgimento di un’attività non remunerata;
• nel caso degli studenti, la fonte di reddito;
• la situazione abitativa della persona, in particolare la sua durata: conservare un appartamento in Svizzera indica un mantenimento della residenza in Svizzera durante il soggiorno all’estero, se prima di partire la persona ha vissuto a lungo nello stesso posto ed era ben integrata;
• lo Stato membro nel quale si considera che la persona abbia il domicilio fiscale.
Se l’esame non porta ad alcun risultato definitivo, è determinante la volontà della persona in base a una valutazione della situazione in generale, considerando anche i motivi che l’hanno indotta a trasferirsi.
Þ Esempio
Un lavoratore accetta un’attività subordinata in un altro Stato membro e vive in un alloggio messo a disposizione dal datore di lavoro. La sua residenza principale e la sua famiglia, dalla quale torna regolarmente, continuano ad essere in Svizzera. Il modo in cui vive mostra che durante l’attività subordinata all’estero il centro degli interessi vitali continuava a essere la Svizzera.
Mancato accordo fra Stati sul luogo di residenza
A86 Per stabilire il luogo di residenza di una persona gli Stati interessati devono collaborare e, in caso di controversie, considerare tutti i criteri determinanti per trovare un accordo17.
A87 Se gli Stati non riescono a trovare un accordo in merito alla residenza e quindi in merito alla competenza per il versamento delle prestazioni, si applica l’articolo 6 RA. Tale articolo, al paragrafo 1, definisce le competenze per l’erogazione provvisoria di prestazioni.”
Le direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid. 3.2.1; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid. 10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 138 V 50 consid. 4.1; DTF 132 V125 consid.4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In una sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009, l'Alta Corte, a proposito delle direttive, ha ricordato che:
" Simili atti servono a favorire un'applicazione uniforme del diritto e a garantire la parità di trattamento. Essi non hanno forza di legge e non fondano quindi diritti ed obblighi dei cittadini né vincolano gli amministrati, i tribunali o la stessa amministrazione. Ciò non significa tuttavia che siano irrilevanti per le istanze di ricorso. Queste ultime verificano in effetti se le direttive riflettono il senso reale del testo di legge e ne tengono conto nella misura in cui propongono un'interpretazione corretta ed adeguata al caso specifico. Più specificatamente, tali autorità non si scostano senza motivi importanti da un'ordinanza amministrativa, se la stessa concretizza in modo convincente i presupposti di legge e di regolamento a cui è subordinato l'ottenimento di una determinata prestazione (DTF 133 II 305 consid. 8.1; 133 V 394 consid. 3.3; 130 V 163 consid. 4.3.1; 128 I 167 consid. 4.3)."
2.4. Nella presente fattispecie dagli atti dell’incarto emerge che l’assicurato, nato nel 1963, dopo avere prestato la propria attività lucrativa per datori di lavoro __________ in __________, dal 1° gennaio 2004 al 31 dicembre 2012 ha lavorato quale ricercatore di laboratorio per la ditta __________ di __________ (cfr. Doc. 4/2).
Egli era al beneficio di un permesso di lavoro quale frontaliero (permesso G; cfr. Doc. 4/12).
Il 25 settembre 2012 l’azienda ha disdetto il contratto di lavoro per il 31 dicembre 2012.
Il 30 novembre 2012 RI 1 ha inoltrato una richiesta al fine di ottenere un permesso di dimora (permesso B) che gli è effettivamente stato rilasciato (cfr. Doc. 4/1).
Il 5 febbraio 2013 l’Ufficio della migrazione ha tuttavia revocato tale permesso in quanto esso era stato rilasciato senza che l’assicurato avesse annunciato che, al momento della domanda, il contratto di lavoro era già stato disdetto (cfr. Doc. 14).
Contro questa decisione l’assicurato ha in seguito inoltrato un ricorso al Consiglio di Stato (cfr. Doc. 9).
Chiamato ora a pronunciarsi questo Tribunale, ritiene che, a ragione, in considerazione innanzitutto delle modalità del tutto inabituali con le quali è stato inizialmente fatto modificare lo statuto da lavoratore frontaliero a lavoratore dimorante, dopo il licenziamento la Sezione del lavoro ha ritenuto che dal 1° gennaio 2013 l’assicurato non aveva trasferito la residenza in Svizzera secondo i criteri posti dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa (cfr. consid. 2.1., consid. 2.2, STCA 38.2013.35 del 4 settembre 2013).
Questa soluzione è confermata dagli elementi raccolti dalla Sezione del lavoro, in particolare dopo l’audizione dell’assicurato avvenuta il 14 febbraio 2013 (cfr. Doc. D), e così riassunti nella decisione su opposizione:
" (…)
- sua moglie risiede con la figlia in __________ ad __________ (__________), nella casa della di lei proprietà;
- sua figlia, nata l’11 ottobre 2000, frequenta la seconda classe della scuola media statale dello stesso comune;
- egli è detentore di un veicolo immatricolato ed assicurato in responsabilità civile in __________;
- egli non risultava iscritto all’AIRE al momento della citata udienza;
- egli risiedeva ad __________ (__________) durante il suo periodo lavorativo presso la __________ e che ha cambiato residenza poco prima dell’insorgere della disoccupazione;
- egli, sebbene afferma di essere residente a __________, ha scelto la Cassa disoccupazione __________ di __________, a suo dire per motivi pratici, avendo lavorato vari anni nel __________ ed essendo le sue ricerche di lavoro concentrate soprattutto in quella zona, sebbene egli dichiari altresì di volersi trovare vicino a due potenziali posti lavoro nel Sopraceneri (__________, __________), nel caso venisse assunto;
- egli indica di vivere quale ospite a __________ (via __________) nell’appartamento di 3 ½ locali della signora __________, titolare del relativo contratto di affitto, alla quale non versa nessun affitto, in quanto ella sarebbe una sua conoscente, avendo loro degli amici in comune;
- egli, sebbene indichi quale suo indirizzo dalla fine di novembre 2012 l’appartamento precitato, non ha apposto il suo nome sulla buca lettere sino ad inizio febbraio 2013, ovvero solo dopo la surriferita comunicazione 21 gennaio 2013 dell’URC;
- egli dichiara di non essere membro di società, o altri enti con o senza scopo di lucro e di non essere abbonato a giornali o riviste (in Svizzera), né di avere un collegamento internet a __________, in quanto avrebbe fatto ricorso a quelli gratuiti (WI-FI) nei vari locali;
- secondo il rapporto di Polizia __________ 5 marzo 2013, in occasione dei controlli effettuati dalla medesima specialmente la sera nella fascia oraria tra le ore 20.15 e 21.15 nonché una domenica mattina, l’opponente non è mai stato trovato nel surriferito appartamento, dove all’intero della sua camera da letto sono stati notati pochissimi suoi effetti personali. (…)” (doc. A6)
Dal Rapporto della Polizia comunale di __________ del 5 marzo 2013 emerge quanto segue:
" Come richiestoci dall’Ufficio controllo abitanti di __________, dal 18 gennaio 2013, data in cui sono stati richiesti dei controlli per stabilire se il signor RI 1 vive stabilmente in via __________, abbiamo eseguito alcuni controlli nell’appartamento, luogo in cui non è mai stato trovato. Puntualmente la signora __________ ci riferiva che il signor RI 1 era assente per il fatto che stava cercando un posto di lavoro oppure era assente perché appena uscito di casa.
Dalla verifica eseguita all’interno della camera da letto abbiamo notato pochissimi effetti personali appartenenti al succitato.
I nostri controlli si sono concentrati specialmente la sera, nella fascia oraria tra le ore 20.15/21.15. Si è pure effettuato un controllo la mattina di domenica 3 febbraio 2013, presente unicamente la signora __________ che ci riferiva che il signor RI 1 era uscito presto.
Telefonicamente in due occasioni il signor RI 1 ci riferiva di trovarsi nel __________ alla ricerca di un posto di lavoro. Una volta l’abbiamo chiamato noi, la seconda ci ha contattato lui.
Non siamo a conoscenza se possiede una vettura per spostarsi comunque non risultano veicoli immatricolati con targhe svizzere intestate suo nome.” (Doc. 8)
Nella sua opposizione del 18 marzo 2013 l’assicurato ha in particolare sottolineato quanto segue:
" (…)
Negli ultimi anni ho trascorso, di fatto, molto più tempo in Svizzera che in __________, compiendo tutte quelle pratiche quotidiane quali acquisti, attività sportive, partecipazione ad eventi, rapporti interpersonali, facendone insomma il centro attorno al quale gravano i miei interessi personali e della mia famiglia. Famiglia che condivide il mio desiderio di inserirmi pienamente in Svizzera e si è mostrata d’accordo con me nella mia decisione di iniziare a trasferirmi a __________ al fine di agevolare la mia intenzione di trovare una solida posizione lavorativa, tale da permettermi di portarla qui con me. Abbiamo deciso di non spostarci subito tutti insieme anche per permettere a nostra figlia di terminare agevolmente l’anno scolastico in corso, ma lei stessa sta immaginando il suo futuro in Ticino (vorremmo iscriverla alla scuola agraria di __________). I miei interessi, dunque, sono più che mai centrati sulla Svizzera. (…)” (cfr. 7)
In simili condizioni questo Tribunale, anche volendo ammettere che l’assicurato risieda in Svizzera (e prevalentemente a __________ presso la signora __________, cfr. doc. 4/5; su questo aspetto vedi tuttavia il Rapporto della Polizia comunale di __________) e malgrado l’affiliazione del ricorrente ad una cassa malati svizzera dal 1° dicembre 2012 (cfr. Doc. 2), deve concludere che a ragione nella decisione su opposizione del 20 giugno 2013 la Sezione del lavoro ha stabilito che il presupposto dell’art. 8 cpv.1 lett. c LADI in relazione con l’art. 12 LADI, così come definito dalla giurisprudenza federale (cfr. consid. 2.1) e dalla prassi amministrativa (cfr. consid. 2.2), non è in concreto realizzato (cfr. al riguardo STF 8C_777/2010 del 20 giugno 2011, pubblicata in SVR 2012 ALV N. 5; STF 8C_270/2007 del 7 dicembre 2007; DTF 125 V 465; STCA 38.2013.37 dell’11 novembre 2013; STCA 38.2012.76 del 3 ottobre 2013, STCA 38.2012.51 del 30 settembre 2013; STCA 38.2013.35 del 4 settembre 2013; STCA 38.2011.12 del 22 giugno 2011; STCA 38.2011.10 del 16 giugno 2011).
Può così restare aperta la questione relativa all’esistenza di una valida autorizzazione a lavorare ai sensi dell’art. 8 cpv.1 lett. f LADI in relazione con l’art. 15 LADI (idoneità al collocamento, cfr. la direttiva B137 al consid. 2.2).
2.5. Deve ancora essere verificato se il ricorrente può essere posto al beneficio dell’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio (cfr. doc. I pag. 4).
In primo luogo, va evidenziato che la procedura davanti al TCA in materia di assicurazione contro la disoccupazione è per principio gratuita (cfr. art. 29 cpv. 1 Lptca).
In secondo luogo, secondo l’art. 28 cpv. 2 Lptca la disciplina della difesa d’ufficio e del gratuito patrocinio è retta dalla Legge sul patrocinio d’ufficio e sull’assistenza giudiziaria.
L'art. 2 della Legge sull’assistenza giudiziaria e sul patrocinio d’ufficio (LAG) - del 15 marzo 2011, in vigore dal 1° gennaio 2011 (cfr. BU n. 22/2011 del 13 maggio 2011 pag. 263-264) - prevede:
" L’assistenza giudiziaria garantisce a chi non dispone dei mezzi per assumersi gli oneri della procedura o le spese di patrocinio la possibilità di tutelare i suoi diritti davanti alle autorità giudiziarie e amministrative.”
Inoltre giusta l’art. 3 cpv. 1 LAG l’assistenza giudiziaria si estende all’esenzione dagli anticipi e dalle cauzioni; all’esenzione dalle tasse e spese processuali; all’ammissione al gratuito patrocinio.
I presupposti (cumulativi) per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato è necessario o perlomeno indicato e se il processo non è palesemente privo di esito positivo (DTF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti).
Occorre qui ricordare che il gratuito patrocinio, sia in ambito di procedura ricorsuale che amministrativa, può essere riconosciuto solo ad avvocato patentato (cfr. STF 8C_399/2007 del 23 aprile 2008; STFA 2 marzo 2005, I 447/04, consid. 4.2 citata in DTF 132 V 201 consid. 4.2 e DTF 132 V 206 consid. 5.1.4; per quanto riguarda un avvocato non impiegato presso un’organizzazione riconosciuta di utilità pubblica e non iscritto in un albo cfr. DTF 132 V 206 consid. 5.1.4 = SVR 2006 IV Nr. 50 pag. 181).
Non essendo il ricorrente patrocinato da un avvocato, l’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio, va negata già per questo motivo.
Va peraltro sottolineato che la richiesta avrebbe in caso dovuto essere respinta in quanto il procedimento non aveva possibilità di esito favorevole ai sensi della giurisprudenza (cfr. STCA 42.2012.9 del 24 ottobre 2012).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. L'istanza tendente alla concessione dell’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio è respinta.
3. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti