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segretario: |
Gianluca Menghetti |
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statuendo sul ricorso dell’11 dicembre 2017 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su opposizione del 13 novembre 2017 emanata da |
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Sezione del lavoro - Ufficio delle misure attive, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 13 novembre 2017 l'Ufficio delle misure attive (in seguito: UMA) ha confermato la decisione del 26 settembre 2017 (cfr. doc. 21) con la quale ha negato a RI 1, nata nel 1975, di nazionalità italiana, che ha conseguito in __________ una laurea in pedagogia ed educazione musicale e ha da ultimo lavorato come aiuto impiegata di commercio, il diritto ad assegni di formazione nel periodo 1.9.2017 – 30.6.2020 per ottenere il certificato di impiegata di commercio AFC (cfr. doc. 15), argomentando:
" (…)
1) Miglioramento dell’idoneità al collocamento dell’opponente.
(…)
La riqualifica di "impiegata di commercio AFC" tocca un settore professionale da tempo confrontato con una situazione difficile del mercato del lavoro illustriamo la situazione in Ticino basandoci sui dati registrati nel Sistema d'informazione in materia di servizio di collocamento e di statistica del mercato del lavoro, COLSTA.
Disoccupati iscritti in Ticino secondo il Gruppo professionale
(stato: agosto 2017)
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Gruppo professionale |
N. disoccupati |
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72101 Impiegati di commercio e d’ufficio n.i.a. |
587 |
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72102 Impiegati di amministrazioni e professioni assimilate |
30 |
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72103 Contabili |
68 |
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72104 Specialisti e amministratori di immobili |
6 |
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72105 Specialisti d’importazione ed esportazione |
1 |
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72'106 Specialisti dell’organizzazione e assimilati |
125 |
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72 Professioni commerciali e amministrative 817 |
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Fonte: Colsta
Statistica SECO per il Ticino "Disoccupati iscritti presso gli Uffici regionali di collocamento" agosto 2017, 8 settembre 2017
Nel 2016 la media del numero di disoccupati iscritti in questo gruppo professionale è stata di 831 pari a un tasso di disoccupazione del 3.6%. Il dato medio complessivo per il Ticino è stato di 5'877 disoccupati iscritti e un tasso di disoccupazione 2016 è stato del 3.3% (vedi pag. 23 e pag. 16 della Statistica SECO per il Ticino "Disoccupati iscritti presse gli Uffici regionali di collocamento" agosto 2017, 8 settembre 2017).
I dati sopraindicati riguardano solo le persone disoccupate iscritte agli Uffici regionali di collocamento (URC) del Canton Ticino la cui professione esercitata prima di iscriversi in disoccupazione appartiene al gruppo professionale considerato, indipendentemente dal fatto che siano ancore alla ricerca di un lavoro in una professione di questo gruppo.
La situazione di disoccupazione nel settore deve pure essere esaminata considerando tutte le persone in cerca di impiego iscritte agli URC in Ticino alla ricerca in primo luogo di un posto di lavoro in una professione del gruppo 72.
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Gruppo professionale |
N. disoccupati |
N. persone in cerca di impiego |
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72101 Impiegati di commercio e d’ufficio n.i.a. |
756 |
1’121 |
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72102 Impiegati di amministra- zioni e professioni assimilate |
12 |
17 |
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72103 Contabili |
12 |
24 |
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72104 Specialisti e amministra- tori di immobili |
2 |
3 |
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72105 Specialisti d’impostazio- ne ed esportazione |
0 |
0 |
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72106 Specialisti dell’organizza- zione e assimilati |
7 |
13 |
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72 Professioni commerciali e amministrative |
789 |
1’178 |
Fonte: Colsta
Alleghiamo le definizioni "Disoccupati", "Persone in cerca di impiego".
Il gruppo professionale che interessa maggiormente la professione di "impiegato di commercio" è «il 72101 "Impiegati di commercio e d'ufficio n.i.a.".
La situazione sul mercato del lavoro nel settore commerciale non può quindi essere ritenuta positiva. Visto il numero relativamente consistente di persone disoccupate nel settore commerciale, l'Ufficio delle misure attive offre addirittura un sostegno al collocamento specifico per questo pubblico.
L'URC di __________ ha inoltre precisato che: "L'AFC di impiegata di commercio non è vincolante per essere collocati nel settore. E vero che in alcuni casi, compresi diversi concorsi pubblici, viene posto come requisito formale, ma e altrettanto vero che per altre situazioni non lo e. Nella maggior parte dei casi vengono valutate le competenze linguistiche e contabili, le quali sono ben oltre quelle che si possono apprendere nel corso della formazione di base”. (…)" (Doc. A5)
Nella decisione su opposizione l’UMA ha poi sottolineato che l’assicurata non incontra notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della propria professione (art. 66 a cpv. 1 lett. c LADI) ed ha rilevato che:
" (…)
La signora RI 1 è stata assunta a più riprese presso l’__________ di __________. Il datore di lavoro ha motivato la disdetta del 27 febbraio 2017 con “calo di lavoro e riorganizzazione dell’associazione”. L’opponente dispone delle competenze necessarie per svolgere l’attività commerciale ed amministrativa per cui era stata assunta, prova ne è che dal 4 aprile 2017 lo stesso datore di lavoro l’ha riassunta a tempo indeterminato con un grado di attività al 30%. (…)” (Doc. A5)
Quanto all’indicazione formulata in sede di opposizione di seguire la formazione in questione per poter divenire curatore, l’amministrazione sottolinea che la riqualifica di impiegata di commercio AFC non è necessaria per svolgere tale attività e, a titolo abbondanziale, osserva che:
" (…)
Considerato l'obiettivo dell'opponente, di essere attiva professionalmente nell'ambito delle curatele e le competenze richieste, tra cui figura la partecipazione al summenzionato "Programma di formazione di base per Curatori", l'URC di __________ comunica la possibilità di concedere per questa formazione il sussidio previsto per corsi individuali giusta l'art. 60 LADI. E più precisamente:
" Aggiungiamo inoltre che il desiderio della PCI nel voler assumere mandati di curatele/tutorie, non è per forza di cose vincolato all'ottenimento dell'AFC di impiegata di commercio.
Come da allegato, per la città di __________ non è necessario essere qualificati con AFC ma contano maggiormente le competenze attitudinali nonché la frequenza dei corsi di formazione organizzati del Dipartimento dell'educazione, corso che l'assicurata ha iniziato dal 17.10.2017 senza richiederne il sussidio (vedi verb. azioni di reinserimento del 18.10 e formulano per assicurati iscritti ad una formazione).
Pertanto un’eventuale richiesta di sussidio del corso citato potrebbe essere da noi accolta, se formulata dalla PCI, poiché sufficiente per poter acquisire in tempi relativamente rapidi i mandati di curatele/tutorie.”
A questo proposito evidenziamo come secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, le persone disoccupate hanno diritto solo ai provvedimenti necessari al proprio reinserimento professionale e non a quelli che appaiono essere i migliori nella fattispecie (TFA 29.12.1994 N. C231/93 in re V.). (…)” (Doc. A5)
L’Ufficio delle misure attive ha poi formulato le seguenti considerazioni a proposito delle conclusioni dell’Ufficio dell’orientamento scolastico e professionale (UOSP) che aveva preavvisato positivamente il progetto di riqualifica:
" (…)
Lo scopo della consulenza UOSP è quello di valutare se la formazione per cui la persona in cerca di impiego fa richiesta di assegni di formazione LADI o L-rilocc corrisponde alle sue attitudini, interessi e competenze. L'Ufficio misure attive ha concluso una convenzione con l'UOSP al fine di stabilire i contenuti di questa consulenza, ritenuto le condizioni poste dalla LADI o dalla L-rilocc per l'erogazione di queste misure.
La consulenza UOSP è puramente consultiva, come evidenziato sui mandato di collaborazione allestito dal consulente URC e sottoscritto dall'opponente in data 12.06.2017.
A titolo abbondanziale, l'URC di __________ osserva come nel rapporto UOSP “sono altresì evidenziate delle carenze per quanto concerne le competenze linguistiche, con il consiglio, da parte dello stesso orientatore, di frequentare un corso di tedesco in tempo utile prima di affrontare la formazione di base". (Doc. A5)
Infine l’amministrazione si è così espressa riguardo al contratto di tirocinio:
" (…)
L'art. 14 cpv. 3 della Legge federale sulla formazione professionale indice “Il contratto di tirocinio deve essere approvato dalle competenti autorità cantonali". L'autorità cantonale competente, nella fattispecie la Divisione della formazione professionale (DFP), approva il contratto dopo avere svolto delle verifiche di sua competenza riguardanti sia il datore di lavoro sia il futuro apprendista.
Al fine di decidere della concessione degli assegni di formazione, il nostro Ufficio necessita del contratto di tirocinio autorizzato dalla DFP a conferma che l'apprendistato può effettivamente essere svolto. (…)” (Doc. A5)
1.2. Contro la decisione su opposizione l’assicurata ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA. Il suo patrocinatore chiede che vengano concessi gli assegni di formazione, rilevando innanzitutto che le quattro condizioni previste all’art. 59 cpv. 2 LADI sono alternative e che, nel caso concreto, è adempiuta la quarta in quanto la formazione intrapresa dell’assicurata le “offre la possibilità di acquisire esperienze professionali”.
Il patrocinatore della ricorrente ritiene poi, a proposito del miglioramento dell’idoneità al collocamento, che l’UMA erra nell’interpretazione dei dati statistici.
Al contrario la condizione dell’art. 59 cpv. 2 cifra 2 è adempiuta per i seguenti motivi:
" (…)
È evidente - proprio dalle cifre statistiche decantate dall'UMA - che chi non ha titoli professionali resta indietro e fatica a trovare un posto di lavoro.
L'UMA ritiene che simili dati giustificano una prognosi negativa per la ricorrente nella ricerca di un lavoro nell'ambito degli uffici. Ora se una simile frase dovrebbe per logica giustificare una qualifica professionale della ricorrente per ottenere un AFC per poter aspirare a posizioni specialistiche (che le statistiche dimostrano praticamente senza disoccupati!), l'UMA si abbarbica come l'edera all'esile tronco delle scarse possibilità di inserimento dell'assicurata nell'evenienza che consegua un attestato AFC, come la giurisprudenza da esso citata parrebbe dire.
L'UMA pensa di aver colto in castagna l'assicurata per il fatto che avrebbe citato solo in parte il punto A24 della prassi LFI PML della SECO. La ricorrente invece l'ha omessa apposta proprio per vedere come avrebbe giustificato l'UMA la condizione che poteva tornargli comoda. Ed infatti l'UMA non lo fa.
Per chiarire il concetto: secondo la SECO "la partecipazione a un provvedimento va rifiutata se sussistono seri dubbi riguardo all'effettivo miglioramento al collocamento dell'assicurato". L'UMA - a cui giungono i ringraziamenti dell'assicurata - invece dimostra proprio il contrario: i suoi dati statistici ticinesi dimostrano inconfutabilmente che chi ha un APC ha minimissime possibilità di finire in disoccupazione; chi non ce l'ha invece ha buone probabilità di finirci. (…)” (Doc. I)
Il patrocinatore della ricorrente sostiene poi che il conseguimento del certificato di impiegata di commercio AFC è un passaggio intermedio per poter lavorare come curatrice dapprima e in altri settori professionali successivamente:
" (…)
- la sua intenzione non è quella di fare solo la curatrice, ma – a più lungo termine (cfr. a questo proposito l’art. 59 cpv. 2 cifra 2 LADI!) – di poter avere la possibilità di concorrere presso le ARP, altri rami dell’amministrazione pubblica o ambiti lavorativi privati con un certo background formativo; la sua precedente formazione universitaria, non riconoscibile qui in Svizzera, è comunque un’evidente prova delle capacità intellettuali della ricorrente;
- l’attività di curatore, come primo passo per una legittima carriera professionale della ricorrente, non è una quisquilia come riduttivamente vuol far credere l’UMA, che in questo senso dimostra di nemmeno sapere cosa faccia un curatore;
(…)
L'UMA sostiene quindi che se il curatore non deve essere una persona particolarmente formata, chi lavora invece all'ARP - giustamente! - deve disporre dell'AFC; ma anche qui l'UMA denota totale ignoranza di cosa sia un'ARP e il mondo delle curatele; l'ARP è un'autorità regionale di protezione che ha il compito di capire se un suo amministrato necessita di quale misura di protezione, rispettivamente scegliere la persona ideale, sorvegliare e consigliare il curatore; l'ARP svolge (tramite i suoi tre membri) indagini e audizioni di curatelati o possibili curatelati; in nessun caso un funzionario amministrativo (per la cui assunzione è preteso l'AFC, come condizione di concorso ma non di legge!) entra in contatto diretto con il curatelato, lo ascolta e lo esamina; il funzionario amministrativo di un ARP entra semmai e soltanto in contatto con i documenti che riguardano la curatela, vuoi quelli dell'ARP stessa vuoi quello del curatore o di altre parti alla misura protettiva;
ora se le ARP esigono che per questi ruoli, ovviamente nettamente più semplici di quelli del curatore, un attestato AFC perché mai un attestato AFC sarebbe una stranezza per un curatore? (…)”
(Doc. I)
Il patrocinatore dell’assicurata sostiene poi che l’esigenza di un contratto di tirocinio è “pretestuosa e eccessivamente formalista”, che pure la terza condizione alternativa dell’art. 59 cpv. 2 LADI (cioè quella di “diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata”) è adempiuta e che, siccome nell’agosto 2018 scade “il termine del periodo di disoccupazione” ella dovrà percepire “gli AFO solo dal settembre 2018, ritenuto che senza sua colpa non li ha potuto percepire nel settembre 2017” (cfr. Doc. I).
1.3. Nella sua risposta del 4 gennaio 2018 l’Ufficio delle misure attive propone di respingere il ricorso e così risponde alle contestazioni sollevate nel ricorso:
" (…)
Art. 59 cpv. 2 LADI
Questo articolo sancisce due principi base per l’erogazione dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
1) le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione a titolo di riqualificazione, perfezionamento o reintegrazione vengono versate soltanto se la situazione del mercato del lavoro esige l'adozione di un simile provvedimento. Ciò significa che l'assicurato non può pretendere presta-zioni dell'assicurazione contro la disoccupazione per frequentare un provvedimento inerente al mercato del lavoro se è possibile assegnargli un'occupazione adeguata.
2) Non basta che i PML permettano di acquisire rispettivamente migliorare le competenze, le quali-fiche e le esperienze professionali delle persone disoccupate. Essi devono rispondere concretamente alle richieste del mercato del lavoro. Pertanto ribadiamo che la concessione dei PML possibile solo nella misura in cui permettono di migliorare le possibilità di collocamento dei richiedenti tenuto conto dei bisogni del mercato del lavoro.
A questo proposito evidenziamo come secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, le persone disoccupate hanno diritto solo ai provvedimenti necessari al proprio reinserimento professionale e non a quelli che appaiono essere i migliori nella fattispecie (TFA 29.12.1994 N. C231/93 in re V.).
Per quanto concerne il rispetto di questi principi nella fattispecie, confermiamo quanto indicato nelle nostre decisioni precedenti.
Statistica del mercato del lavoro.
La ricorrente sembrerebbe indicare che i gruppi professionali da 72102 a 72106 concernono disoccupati rispettivamente persone in cerca di impiego in possesso di AFC o di altri titoli di studio, mentre il gruppo professionale 72101 riguarda coloro senza particolari requisiti e quindi senza particolari titoli di studio. Pertanto desume che "chi ha un AFC ha minimissime possibilità di finire in disoccupazione".
Questa interpretazione non è corretta. L'appartenenza a un determinato gruppo professionale non dipende dalla disponibilità di AFC o di altri titoli di studio, ma solo dalla professione esercitata rispettivamente da quella in cui si cerca lavoro.
Contratto di tirocinio approvato dalla Divisione della formazione professionale (DFP)
La concessione degli AFO sottostà a diverse condizioni materiali, menzionate agli artt. 66a e 66c LADI come pure all'art. 90a cpv. 2 OADI.
Per quanto concerne il contratto di formazione, valgono le seguenti condizioni:
Art. 66a cpv. 4 LADI
Gli assegni di formazione sono accordati unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione.
Art. 90a cpv. 2 LADI
Se per la formazione auspicata è rilasciato un attestato federale di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso, conformemente alla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista dal diritto cantonale applicabile in materia.
Il nostro Ufficio concede gli assegni di formazione soltanto dopo ricezione del contratto di tirocinio autorizzato dalla Divisione della formazione professionale.
A titolo abbondanziale, segnaliamo le scadenze applicate dalla Divisione della formazione professionale per l'autorizzazione dei contratti di tirocinio. L'assunzione degli apprendisti può avvenire al più presto dal 10 luglio e deve avvenire al più tardi entro l'inizio dell'anno scolastico. "Per circostanze speciali, fondati motivi o in casi eccezionali, l'assunzione può avvenire anche più tardi. Dopo il 31 ottobre solo con formale autorizzazione della DFP." (vedi allegato 27).” (Doc. III)
1.4. Il 5 gennaio 2018 il TCA ha assegnato alle parti un termine di 10 giorni per presentare eventuali altri mezzi di prova (cfr. doc. IV). Le parti sono rimaste silenti.
in diritto
2.1. Il TCA è chiamato a stabilire se l'assicurata ha diritto oppure no agli assegni per la formazione quale impiegata di commercio AFC.
Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Questi provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):
" (…) In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Anche la quarta revisione della LADI del 19 marzo 2011, in vigore dal 1° aprile 2011 non ha apportato sostanziali modifiche ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro
Pertanto, la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI (cfr. STFA 209/04 del 10 dicembre 2004; STFA C 77/04 del 24 dicembre 2004; STFA
C 56/04 del 10 gennaio 2005).
2.2. Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e prevede che:
" 1 L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.
1bis I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro comprendono i provvedimenti di formazione (Sezione 2), i provvedimenti di occupazione (Sezione 3) e i provvedimenti speciali (Sezione 4).
1ter Le persone direttamente minacciate dalla disoccupazione possono pretendere unicamente le prestazioni di cui all’articolo 60.3.
2 I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o
d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali.
3 Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71d gli assicurati che adempiono:
a. i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e
b. le condizioni specifiche per il provvedimento in questione.
3bis Gli assicurati che hanno più di 50 anni e che adempiono le condizioni di cui al capoverso 3 possono partecipare a provvedimenti di formazione e di occupazione fino alla conclusione del loro termine quadro per la riscossione della prestazione, indipendentemente dal loro diritto all’indennità di disoccupazione.
4 I servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati invalidi."
2.3. All'art. 59 cpv. 2 LADI viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il diritto a prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro è connesso alla situazione del mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione disoccupazione (cfr. STFA C 56/04 del 10 gennaio 2005, consid. 2; STFA C 209/04 del 10 dicembre 2004, consid. 2; le STFA C 200/02 e C 201/02 del 5 agosto 2003, consid. 1, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
In una sentenza 8C_48/2008 del 16 maggio 2008 al riguardo il Tribunale federale si è così espresso:
" 3.2 Le droit aux prestations d'assurance pour la reconversion, le perfectionnement ou l'intégration professionnels est lié à la situation du marché du travail: des mesures relatives au marché du travail ne doivent être mises en oeuvre que si elles sont directement commandées par l'état de ce marché. Cette condition permet d'éviter l'allocation de prestations qui n'ont aucun rapport avec l'assurance-chômage. La loi, qui consacrait ce principe à l'art. 59 al. 1 et 3 aLACI, l'exprime désormais à l'art. 59 al. 2 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2003. Toutefois, les principes jurisprudentiels (ATF 112 V 397 consid. 1a p. 398, 111 V 271 consid. 2b p. 274 et 398 consid. 2b p. 400; DTA 2005 p. 280 consid. 1.2, C 48/05, et les arrêts cités) développés sous l'empire des dispositions régissant les mesures relatives au marché du travail - dans leur version en vigueur jusqu'au 30 juin 2003 - restent applicables (DTA 2005 p. 280 consid. 1.1, précité).
En revanche, la formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. La limite entre la formation de base ainsi que le perfectionnement professionnel en général, d'une part, le reclassement et le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage, d'autre part, n'est souvent pas nette (ATF 108 V 163 consid. 2c p. 165 s.). Il doit s'agir dans ce dernier cas de mesures permettant à l'assuré de s'adapter au progrès industriel et technique, ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes. Etant donné qu'une seule et même mesure peut présenter des traits caractéristiques de ces deux domaines, et que la formation professionnelle générale favorise d'habitude également l'aptitude au placement de l'assuré sur le marché du travail, sont décisifs les aspects qui prédominent au regard de toutes les circonstances du cas particulier (ATF 111 V 271 consid. 2c p. 274 s. et 398 consid. 2b p. 400, 108 V 163 consid. 2c p. 165 s. et les références). Par ailleurs, un cours n'est pris en charge par l'assurance-chômage que si la formation envisagée est indispensable à l'assuré pour remédier à son chômage (ATF 111 V 398 consid. 2c p. 401 s.)."
Il diritto alle prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione è dunque escluso se la formazione viene intrapresa per soddisfare un'aspirazione personale indipendentemente dalla situazione del mercato del lavoro (cfr. DLA 1998 N° 28 pag. 53; STF C 176/03 del 2 settembre 2004 – "Les circonstances démontrent ainsi que le recourant n'a pas entendu suivre le cours litigieux parce qu'il se trouvait dans une situation de chômage provoquée par une situation économique défavorable mais par convenance personnelle. La mesure requise n'est donc pas directement commandée par la situation du marché du travail et l'on ne saurait admettre que le placement de l'assuré était impossible ou très difficile pour ce motif." – STFA C 201/02 del 5 agosto 2003).
2.4. Quale provvedimento speciale, agli art. 66a e 66c LADI sono regolamentati gli assegni di formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.
Questa misura, che tende a favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati che hanno almeno 30 anni e che non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione, consiste nel concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni.
L’art. 66a LADI ha il seguente tenore:
" 1L’assicurazione può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai disoccupati che:
a. …
b. hanno almeno 30 anni e
c. non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.
2L’ufficio di compensazione può, in casi giustificati, autorizzare una deroga alla durata della formazione e al limite di età di cui al capoverso 1.
3Gli assicurati che hanno conseguito un diploma universitario o di una scuola professionale superiore o che, pur senza ottenere un diploma hanno seguito una formazione di almeno tre anni in uno di questi centri di formazione non ricevono assegni di formazione.
4Gli assegni di formazione sono accordati unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione."
Nel tenore in vigore fino al 30 giugno 2003 l’art. 66a lett. a LADI prevedeva, quale ulteriore presupposto, che: "adempiono una delle condizioni di cui all’articolo 60 capoverso 1 lettera b;".
L’art. 66b LADI, abrogato con effetto dal 1° luglio 2003, poneva invece quali condizioni materiali che: "Gli assegni sono concessi unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione. (cpv. 1)" e che: "La formazione deve corrispondere alle capacità dell’assicurato e migliorarne l’idoneità al collocamento. (cpv. 2)".
A proposito di queste modifiche, nel Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, il Consiglio federale ha precisato che:
" Art. 66a Assegni di formazione
La lettera a è contemplata nella clausola generale prevista dall’articolo 59 capoverso 3, motivo per cui non deve più essere menzionata nel capoverso 1.
Al fine di garantire una prassi uniforme a livello svizzero, il capoverso 2 statuisce che le domande concernenti gli assicurati di età inferiore a 30 anni e le domande per una durata di formazione più lunga in casi fondati possono essere autorizzate dall’ufficio di compensazione e non più dai Cantoni.
Il capoverso 4 è stato ripreso dall’articolo 66b al fine di riunire in un unico articolo tutti i presupposti del diritto.
Art. 66b Condizioni materiali (abrogato)
Il capoverso 1 diventa l’articolo 66a capoverso 4. Il capoverso 2 è già contemplato negli obiettivi dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro dell’articolo 59 capoverso 2 e può quindi essere stralciato."
(cfr. FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 2013, pto 2.1)
L’art. 66c LADI stabilisce che:
" 1Il datore di lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente salario d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
2Gli assegni di formazione corrispondono alla differenza fra il salario effettivo ed un importo massimo stabilito dal Consiglio federale.
3La cassa paga al datore di lavoro, su presentazione di un conteggio mensile, gli assegni di formazione, la quota dei contributi del datore di lavoro alle assicurazioni sociali sugli assegni di formazione e l’intero contributo del datore di lavoro alla previdenza professionale.
4Il termine quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata."
Secondo l’art. 90a OADI:
" 1 Sono scuole professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole superiori per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole superiori delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica, altri centri di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori svizzere o estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente e subordinate alla sovranità cantonale.
2 Se per la formazione auspicata è rilasciato un attestato federale di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso, conformemente alla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista dal diritto cantonale applicabile in materia.
3 Il salario è calcolato in base al salario dell’ultimo anno della formazione professionale di base secondo l’uso locale nel ramo economico interessato. Se l’assicurato non ha esperienza nella professione in questione o in una professione affine, il salario è calcolato in base al salario del corrispondente anno di formazione professionale di base secondo l’uso locale nel ramo economico interessato.
4 L’importo massimo conformemente all’articolo 66c capoverso 2 LADI ammonta a 3500 franchi mensili. Le borse di studio assegnate sono computate nell’importo degli assegni per la formazione, per quanto non servano a coprire le spese familiari di mantenimento.
5 Per l’assicurato vale il termine quadro per la riscossione della prestazione conformemente all’articolo 9 capoversi 1 e 2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è prolungato fino alla conclusione della formazione per la quale è stato accordato l’assegno. Il termine quadro prolungato è soppresso il giorno in cui l’assicurato interrompe o conclude la formazione. Se adempie i presupposti di cui all’articolo 8 LADI, il giorno successivo l’assicurato può aprire un nuovo termine quadro per la riscossione della prestazione.
6 …
7 Le domande di assegni per la formazione devono essere presentate al servizio cantonale otto settimane prima dell’inizio della misura.
8 Il servizio cantonale comunica la sua decisione all’assicurato di regola quattro settimane dopo la consegna della domanda."
2.5. Presupposto fondamentale per poter beneficiare degli assegni è che la formazione intrapresa dall'assicurato migliori la sua idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2 lett. a LADI).
Nella Prassi LADI PML del luglio 2017, che corrisponde alla Circolare sui provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (PML) del gennaio 2013 p.ti F1-F6, la Segreteria di Stato dell'economica (SECO), quale autorità di sorveglianza che deve adoperarsi per garantire un'applicazione uniforme del diritto ed impartire le istruzioni generali (cfr. art. 110 LADI; STFA C 195/03 del 19 agosto 2004; STFA C 176/00 del 10 marzo 2003, consid. 3; STFA C 260/99 dell'8 agosto 2001, consid. 6b e DTF 127 V 57, consid. 3° pag. 61), ha sottolineato in particolare che:
" Miglioramento dell’idoneità al collocamento
A23 I PML si prefiggono di migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati sul mercato del lavoro. Ciò implica, da un lato, che i provvedimenti siano adeguati alla situazione e all’evoluzione del mercato del lavoro e, dall’altro, che prendano in considerazione la situazione personale, le capacità e le attitudini dell’assicurato.
A24 Come precisato a più riprese dal TFA, la partecipazione a un PML deve migliorare notevolmente l’idoneità al collocamento dell’assicurato. Un possibile miglioramento dell’idoneità al collocamento sul piano teorico, improbabile però nella pratica, non è sufficiente a soddisfare i presupposti di cui all’art. 59 LADI (Bollettino d’informazione dell’UFIAML «Diritto del lavoro e assicurazione contro la disoccupazione» (DLA) 1985, n. 23). La partecipazione a un provvedimento va rifiutata se sussistono seri dubbi riguardo all’effettivo miglioramento dell’idoneità al collocamento dell’assicurato.”
Per poter essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è dunque sufficiente che un corso o una formazione, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, apra la prospettiva di un eventuale vantaggio teorico, possibile, ma poco probabile nel caso concreto. Occorre invece che, secondo tutta probabilità, l'idoneità al collocamento sia effettivamente migliorata nel caso particolare, tramite un perfezionamento svolto in vista di uno scopo professionale preciso (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage". Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988 N. 30).
In diverse sentenze l’Alta Corte ha stabilito che non è importante stabilire se, grazie al corso l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego dipendente o quelle di cominciare un'attività indipendente: decisivo è unicamente il fatto che dopo il corso l'assicurato avrà più opportunità di porre fine alla disoccupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564; STFA del 22 marzo 2004 nella causa T., C 11/02, consid. 3.3.; DLA 1987 N. 111; DTF 111 V 38).
Nella già citata sentenza C 29/03 del 25 marzo 2003, la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, ribadito che:
" (…) Ein bloss theoretisch möglicher, aber im konkreten Fall unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit genügt den Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht. Vielmehr muss die Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die Vermittlungsfähigkeit durch eine im Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel absolvierte Weiterbildung im konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem Masse gefördert wird (ARV 1988 Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c, je mit Hinweisen). (…)." (cfr. STFA K., C 29/03 del 25 marzo 2003, consid. 4.1)
B. Rubin (in "Assurance-chômage"; Éditions Romandes, Ginevra-Zurigo-Basilea 2014, pag. 470-471 N° 8-9) ricorda che:
“8 Comme l'indique l'art. 59 al. 2 LACI, les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but:
a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable; et
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail.
9 Il ressort de l'art. 59 al. 2 LACI que les mesures de marché du travail doivent améliorer l'aptitude au placement des assurés. Plus précisément, elles doivent augmenter leurs chances de retrouver un emploi, c'est-à-dire améliorer leur employabilité. Mais seuls les besoins du marché du travail doivent dicter le choix d'une mesure de marché du travail. L'octroi d'une mesure doit donc répondre à une indication du marché du travail. Les critères d'attribution d'une mesure de marché du travail dépendent à la fois de circonstances objectives, telles que l'état du marché du travail, et de circonstances subjectives, telles que les difficultés de placement de l'assuré, liées par exemple à sa formation, à son expérience, à son âge, à son état civil ou à sa situation familiale. Ces critères s'examinent de façon prospective (ATF 128 V 192 consid. 7b/bb p. 198; arrêt du 28 mai 2013 [8C_202/2013] consid. 5.2) et sans égard à d'éventuels autres cas où l'autorité compétente aurait attribué à tort une mesure semblable à celle sollicitée. Il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité (arrêt du 4 août 2008 [8C_338/2007])."
In una sentenza 38.2011.76 del 9 gennaio 2012 il TCA ha approvato l’operato dell’UMA che aveva respinto la richiesta di un’assicurata in quanto l’apprendistato quale assistente di studio medico in quel caso non avrebbe migliorato la sua idoneità al collocamento.
2.6. Nella presente fattispecie l'UMA ha respinto la richiesta dell'assicurata in quanto l'apprendistato quale impiegata di commercio AFC non migliorerebbe la sua idoneità al collocamento.
Chiamato ora a pronunciarsi il TCA ricorda innanzitutto che, secondo la giurisprudenza, spetta ai consulenti degli Uffici regionali di decidere di volta in volta quali sono le misure più idonee per favorire un rapido collocamento dei singoli assicurati tenuto conto della situazione del mercato del lavoro e delle loro capacità e attitudini (cfr. art. 85 cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b LADI, art. 17 cpv. 3 LADI; STCA 38.2008.38 del 6 ottobre 2008; STCA 38.2007.107 del 4 marzo 2008; STCA 38.2007.8 del 31 luglio 2007; STCA 38.2000.74 del 5 ottobre 2000 e STFA C 121/92 del 13 maggio 1993).
L’URC di __________, in data 16 agosto 2017, ha preavvisato negativamente la domanda di RI 1 rilevando:
" Il preavviso URC è negativo in quanto la riqualifica tocca un settore professionale da tempo confrontato con una situazione difficile del mercato del lavoro. In sostanza vi è abbondanza di personale poco o mediamente qualificato rispetto ai porti vacanti offerti, nei quali si richiede maggiori competenze linguistiche (D/GB) nonché capacità contabili superiori a quelle fornite da una formazione di base.
Consideriamo inoltre che l’obiettivo di riqualifica è stato attivato in tempi non sospetti dall’Ufficio AI, in quanto conseguenza di un grave infortunio ad una mano. Pertanto riteniamo che sia l’ufficio citato a doversi chinare sulla questione, dopo gli interventi già decisi (vedi allegati).” (Doc. 17)
Nella decisione su opposizione l’UMA ha poi indicato che nell’agosto 2017 vi erano iscritte come disoccupate 587 persone quali impiegati di commercio e 1121 persone in cerca d’impiego.
L’amministrazione ha ribadito che i posti vacanti richiedono pure competenze linguistiche e capacità contabili superiori a quelle fornite da una formazione di base.
Preso atto di questi dati, il TCA non può che confermare la decisione dell'UMA che ha negato all'assicurata il diritto agli assegni di formazione in quanto, vista la difficile situazione del mercato del lavoro in quello specifico settore, l'apprendistato quale impiegata di commercio AFC non è atto a migliorare concretamente la sua idoneità al collocamento.
Per costante giurisprudenza infatti è il numero di persone iscritte in disoccupazione in un settore specifico che determina la situazione del mercato del lavoro in quella professione (cfr. STCA 38.2011. 61 del 16 novembre 2011 consid. 2.9) e non la constatazione che in quel settore vi sono dei singoli datori di lavoro che ricercano del personale mediante annunci su giornali o riviste (cfr. STCA 38.2011.76 del 9 gennaio 2012).
Questa soluzione si impone tanto più in un caso come quello presente, in cui la lunga formazione a spese dell’assicurazione contro la disoccupazione non è destinata a permetterle direttamente di trovare un impiego ma sembrerebbe semplicemente costituire un punto di partenza per ulteriori perfezionamenti o riqualifiche (cfr. consid. 1.2).
A proposito delle considerazioni del patrocinatore dell’assicurata riguardo al carattere alternativo delle condizioni fissate all’art. 59 cpv. 2 LADI, il TCA sottolinea che in realtà quella appena citata è una norma generale che si riferisce a tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro previsti dal legislatore i quali devono tutti “promuovere la reintegrazione dei disoccupati”, e che poi, a seconda della tipologia della misura realizzano concretamente gli enumerati nelle quattro alternative.
Al riguardo B. Rubin rileva quanto segue:
" 20 Les mesures de marché du travail visent toutes à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Elles ont pour but d'améliorer l'employabilité de manière à permettre une réinsertion rapide et durable (valable typiquement pour les mesures de formation et l'allocation d'initiation au travail); de promouvoir les qualifications professionnelles en fonction des besoins du marché du travail (valable en particulier pour les mesures de formation) ; de diminuer le risque de chômage de longue durée et de permettre l'acquisition d'une expérience professionnelle (stages professionnels par exemple). Ces buts constituent aussi en quelque sorte des conditions préalables d'octroi des mesures de marché du travail. Pour avoir droit à une mesure, l'assuré devra remplir en outre les conditions générales et spécifiques mentionnées à. l'art. 59 al. 3 LACI.”
(op cit. pag. 454 N° 20)
A proposito degli assegni di formazione, l’autore citato sottolinea poi in modo estremamente chiaro che:
" 11 D'une manière générale, les mesures de marché du travail doivent améliorer l'employabilité et correspondre à une indication du marché du travail. Ceci est aussi valable pour les AFO, qui ne sauraient donc être accordées dans des domaines saturés ou en passe de devenir obsolète. Elles ne sauraient non plus être attribuées à des chômeurs qui n'en auraient pas besoin, c'est-à-dire à ceux qui pourraient facilement être engagés compte tenu du marché du travail local et des compétences professionnelles dans le cas concret. ”
(cfr. B. Rubin, op.cit. pag. 492 N° 11)
Per i motivi appena esposti la decisione su opposizione del 13 novembre 2017 deve di conseguenza essere confermata (per un caso analogo cfr. STCA 38.2017.80 dell’8 gennaio 2018).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti