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segretario: |
Gianluca Menghetti |
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statuendo sul ricorso del 13 maggio 2016 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su reclamo del 14 aprile 2016 emanata da |
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Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari, 6501 Bellinzona
in materia di assegni di famiglia |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione del 19 ottobre 2015 RI 1 è stata posta al beneficio di un assegno integrativo di fr. 1’125.-- mensili e di un assegno di prima infanzia di fr. 3'911.-- mensili a partire dal 1° settembre 2015 e fino al 30 giugno 2016 (cfr. doc. A12).
Il 31 dicembre 2015 l’Istituto delle assicurazioni sociali (IAS) ha accolto la richiesta di riduzione di premio LAMal per l’anno 2016 inoltrata dall’assicurata (cfr. doc. A11).
1.2. Con decisione del 5 giugno 2016 la Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari (in seguito: la Cassa) ha attribuito a RI 1, per il periodo 1° gennaio – 30 giugno 2016, un assegno familiare integrativo (AFI) di fr. 1’125.-- mensili (cfr. doc. A6) e un assegno di prima infanzia di fr. 1'040.-- mensili (cfr. doc. A7).
1.3. Il 12 giugno 2016 l’assicurata ha inoltrato un reclamo contro la decisione con la quale è stato ridotto l’assegno di prima infanzia sottolineando di non avere cambiato la Cassa malati, per cui deve restare in vigore la precedente decisione, che ha fissato il diritto all’assegno dal 1° settembre 2015 al 30 giugno 2016 (doc. 3).
1.4. Il 14 aprile 2016 la Cassa ha respinto il reclamo.
Dopo avere sottolineato che l’unità di riferimento è composta dell’assicurata, del suo convivente e da due figli ed avere ricordato le modifiche legislative entrate in vigore il 1. gennaio 2016, che impongono in taluni casi il computo di un reddito ipotetico, si è così espressa:
" (…)
Il reddito ipotetico minimo è pari al doppio della soglia di intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps (cfr. art. 52 cpv. 3 Laf).
Il doppio della soglia d'intervento per il titolare del diritto, per l'anno 2016, è pari a CHF 34'882.--.
Nel caso che ci occupa, considerato che i signori RI 1 e __________ non esercitano un'attività lucrativa, nel calcolo per la determinazione dell'API di diritto è stato computato l'importo annuo di CHF 34'882.--.
Per quanto concerne i dati relativi alla cassa malati, osserviamo che l'art. 8 cpv. 1 lett. h) Laps determina che la spesa è costituita dai premi ordinari per l'assicurazione obbligatoria contro le malattie vigenti al momento della richiesta, ma al massimo fino al raggiungimento dell'importo del premio medio di riferimento.
La partecipazione al premio dell'assicurazione malattie è una prestazione coordinata. Essa rientra nella cascata delle prestazioni e nel calcolo Laps si tiene in considerazione l'importo versato a suo titolo.
Nella decisione contestata, l'importo annuo di CHF 12'094.-- quale premi assicurazione malattia Laps si riferisce, quale assicuratore, __________ per il signor __________, risp. Sanitas per la signora RI 1 ed i figli __________ e __________. L'importo di CHF 8'890.-- annui quale partecipazione al premio dell'assicurazione contro le malattie è stato di conseguenza determinato sulla base dell'assicuratore malattie indicato sopra.
Con modifica di data 27 gennaio 2016, il Servizio sussidi assicurazione malattie ha nuovamente determinato l'importo di sussidio annuo sulla base dell'assicuratore malattie, valido dal 1° gennaio 2016, e più precisamente: __________ per il signor __________, risp. Intras per la signora RI 1 ed i figli __________ e __________.
I dati validi per l'anno 2016 sono pertanto CHF 11'963.-- quale premi assicurazione malattia Laps e di CHF 8'889.60 quale partecipazione al premio dell'assicurazione contro le malattie.
In virtù degli articoli citati, la Cassa conferma la correttezza del computo dell'importo annuo di CHF 34'882.-- quale reddito ipotetico.
I dati relativi alla cassa malati sono stati modificati in CHF 11'963.-- quale spesa, risp. CHF 8890.-- quale sussidio.
4. A titolo abbondanziale, la Cassa osserva che la decisione di assegno integrativo e di prima infanzia con i dati relativi al premio assicurazione malattia, risp. alla partecipazione al premio validi per l'anno 2016 è già stata emessa in data 4 febbraio 2016 con decorrenza 1° febbraio 2016.” (Doc. A5)
1.5. Contro la decisione su reclamo l’assicurata ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale ha innanzitutto precisato che lei e il suo compagno sono consapevoli che a metà dicembre è stata approvata una nuova legge in vigore già dal 1° gennaio 2016. L’assicurata ha poi sottolineato che lei e il suo compagno compiono regolarmente, senza esiti, delle ricerche di lavoro. La ricorrente ha poi rilevato che a seguito della drastica riduzione dell’API, ha dovuto ricorrere alle prestazioni assistenziali che le sono state accordate solo da metà marzo 2016.
In conclusione l’assicurata chiede che rimanga in vigore la precedente decisione fino al 30 giugno 2016 ed al riguardo rileva:
" (…)
Infatti dall’istituto assicurazioni sociali, nella decisione del 05 gennaio 2016 la motivazione della nuova decisione era la modifica di cassa malattia che da parte nostra non è stata modificata, per questo il motivo del mio reclamo tanto che nel foglio ricevuto da parte loro cito quanto segue: per quanto attiene al suo diritto alla suddetta prestazione, le comunichiamo che questo sarà riesaminato alla scadenza dell’ultima decisione in suo possesso, fermo restando che nel frattempo non sopraggiungano ulteriori modifiche, giustificanti un riesame della pratica.” (Doc. I)
1.6. Nella sua risposta del 3 giugno 2016 la Cassa propone di respingere il ricorso e osserva:
" (…)
In particolare, si rammenta come l'art. 27 lett. b della Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) permette alla Cassa di poter procedere con delle decisioni straordinarie (riesami) quando una o più condizioni determinanti relative al diritto all' assegno integrativo (AFI) e/o di prima infanzia (API) subiscono una modifica.
Nel caso che ci occupa la modifica del premio ordinario per l'assicurazione contro le malattie, come pure la riduzione individuale quale partecipazione al premio dell'assicurazione contro le malattie, equivale, a mente della Cassa, a un cambiamento suscettibile per la modifica dell'importo di diritto della prestazione. Considerato che la Cassa è stata chiamata a pronunciarsi in merito al diritto a decorrere dal 1° gennaio 2016, nel calcolo per la determinazione del diritto è stato applicato quanto previsto dall'art. 52 cpv. 2 della Legge sugli assegni di famiglia (Laf), articolo modificato a decorrere dal 1° gennaio 2016.” (Doc. III)
1.7. Il 20 giugno 2016 l’assicurata, attraverso un patrocinatore, ha nuovamente contestato l’operato dell’amministrazione.
Il rappresentante di RI 1 ha sottolineato che la precedente decisione con la quale è stato fissato il diritto all’API fino al 30 giugno 2016 è cresciuta incontestata in giudicato e che non è intervenuto nessun motivo di revisione e/o di riconsiderazione.
Il patrocinatore della ricorrente ritiene che certamente l’entrata in vigore di una nuova disposizione legale non permette di mettere in discussione quanto precedentemente stabilito, che la prima decisione non è manifestamente errata e che non sono dati gli estremi per procedere ad una revisione ordinaria (visto che le prestazioni sociali non sono state inizialmente riconosciute per più di un anno).
Il rappresentante dell’assicurata ritiene che non è neppure possibile effettuare una revisione straordinaria e rileva al riguardo:
" (…)
Nemmeno sono date le condizioni per una revisione straordinaria venendo meno la condizione circa un cambiamento rilevante ai sensi dell'art. 30 Laps. D'altronde nessun cambiamento determinante per l'erogazione delle prestazioni si è manifestato a far tempo dall'emanazione della prima decisione del 8 luglio 2015.
Detto altrimenti, non sono date le condizioni legali atte a suffragare l'emanazione di una decisione come quella avversata che deve essere di conseguente ritenuta nulla, subordinatamente annullata.
Oltretutto, le motivazioni date solo in un secondo momento dalla Cassa si rivelano finanche al limite del temerario, ma certamente illecite e arbitrarie, oltre che in manifesto abuso del proprio potere di apprezzamento.
Nessun cambiamento rilevate ai sensi dell'art. 30 si è materializzato nel periodo che ci concerne che potesse anche solo lontanamente giustificare i passi intrapresi dall'autorità di prime cure.
Infatti, a voler prescindere e non è il caso che la fattispecie non si configura come una revisione periodica o nuova domanda, giova nuovamente evidenziare come tutte le unità di riferimento non abbiano modificato la propria cassa malati riguardo la propria assicurazione obbligatoria LAMal, sempre mantenuta presso la __________ (__________o __________, medesimo gruppo).
L'assicurazione Intras riguarda esclusivamente le assicurazioni complementari LCA che nulla hanno a che vedere con il caso di specie (la decisione di riduzione di premio LAMal per l'anno 2016 riporta erroneamente l'istituto assicurativo __________ in luogo di __________ /__________ /__________).
Inoltre, a fatto ben più importante non vi è stata nessuna modifica sostanziale dei premi base riferiti alle cure obbligatorie da parte dei membri dell'unità di riferimento, se non un aumento di alcuni franchi (!), CHF 15 per l'esattezza, del premio riferito alla ricorrente che certamente non rientrano nel novero dei cambiamenti rilevanti imposti e dovuti per legge atti a giustificare, come di converso parrebbe sostenere l'autorità di prime cure, una revisione straordinaria. (…)” (Doc. V)
Infine, il rappresentante dell’assicurata ha chiesto l’assistenza giudiziaria e il gratuito patrocinio (cfr. doc. V).
1.8. Nella sua presa di posizione dal 1° luglio 2016 la Cassa riconferma la sua decisione su reclamo e ritiene che sono date le motivazioni per una revisione straordinaria, argomentando:
" (…)
Il patrocinatore della signora RI 1 chiede l'annullamento della decisione contestata poiché ritiene che al momento dell'emanazione della stessa non erano adempiute le condizioni per provvedere ad una riconsiderazione e neppure ad una revisione, sia essa ordinaria o straordinaria.
Ciò che non è il caso. Infatti, l'art. 27 cpv. 4 Laps sancisce il principio secondo cui quando viene modificato l'importo della riduzione del premio dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie (in seguito: RIPAM), vi è un adeguamento delle prestazioni già assegnate. Trattasi di una revisione straordinaria voluta dal legislatore. A questo proposito ci si permette di rinviare al messaggio del Consiglio di Stato del 25 ottobre 2005 (Messaggio del Consiglio di Stato n. 5723, pag. 11).
Pertanto, ritenuto che l'importo riconosciuto all'unità di riferimento in esame a titolo di RIPAM è stato modificato per l'anno in corso, la Cassa ha proceduto, effettuando una revisione straordinaria, ad adeguare l'importo della prestazione percepita.
Nel contempo, ritenuto che la legislazione applicabile in materia è stata modificata con effetto al 1. gennaio 2016, conformemente a quanto disposto dai combinati art. 37 cpv. 2 Laps e 23 Reg. Laps, la Cassa ha provveduto ad adeguare le prestazioni erogate al diritto in vigore, in particolare applicando il nuovo art. 52 cpv. 2 Laf, che sancisce che se l'unità di riferimento è costituita, oltre che dal titolare del diritto anche da membri di cui alla Laps e nessuno di questi esercita un'attività lucrativa a tempo pieno o ne svolge una solo a tempo parziale, a questi è computato un reddito ipotetico pari al guadagno di un'attività a tempo pieno da lui esigibile.
Questo ha comportato una riduzione della prestazione fino ad allora percepita, come chiarito con la decisione qui impugnata, alla quale ci si permette di rinviare per il dettaglio della riduzione così ottenuta.
In conclusione, a differenza di quanto asserito dalla ricorrente, l'operato della Cassa non risulta essere né illecito, né arbitrario e neppure temerario, pertanto la decisione su reclamo della Cassa del 14 aprile 2016 va confermata.” (Doc. VII/1)
in diritto
2.1. Gli assegni integrativi e di prima infanzia costituiscono degli strumenti di politica familiare e non rientrano nel concetto di aiuto sociale ai sensi dell’art. 62 lett. e LStr. (cfr. DTF 141 II 401 e RtiD I-2016 Nr. 21 pag. 109 seg.).
Essi costituiscono degli elementi essenziali di quello che è noto come “il modello ticinese” di sostegno alla famiglia (cfr. D. Cattaneo, “Sentenze recenti del Tribunale cantonale delle assicurazioni” in Temi scelti del diritto delle assicurazioni sociale pag. 135 seg. (179). Vedi pure D. Cattaneo, “La legge sugli assegni di famiglia: caratteristiche, sentenze e problemi aperti”, in Il diritto pubblico ticinese nel terzo millennio, RDAT I-2000 pag. 121 e segg.).
L’art. 52 Laf relativo all’assegno di prima infanzia nel caso di una famiglia biparentale, nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2015 stabiliva che:
" 1I genitori hanno diritto all’assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) sono domiciliati nel Cantone al momento della richiesta;
b) coabitano costantemente con il figlio;
c) il padre o la madre ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni;
d) soddisfano i requisiti della Laps.
2Se l’unità di riferimento è costituita, oltre che dal titolare del diritto anche da membri di cui alla Laps e nessuno di questi svolge un’attività lucrativa a tempo pieno o ne svolge una solo a tempo parziale, senza giustificati motivi, a questi è computabile un reddito ipotetico pari al guadagno di un’attività a tempo pieno da lui esigibile.
3Il reddito ipotetico minimo è pari al doppio della soglia di intervento
per il titolare del diritto ai sensi della Laps."
Il Regolamento Laf così enumerava i giustificati motivi ai sensi dell’art. 52 cpv. 2 della legge:
" I. Inabilità lavorativa
Art. 22
1Il reddito ipotetico non viene computato, interamente o parzialmente, se il genitore inabile al lavoro, in misura parziale o totale, a cagione di un infortunio o di una malattia di lunga durata o permanente.
2La malattia o l'infortunio sono attestati da un medico abilitato ad esercitare la professione. Nei casi dubbi, la Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari può commissionare l'esecuzione di una valutazione medica specialistica.
Il. Disoccupazione
Art. 23
1Il reddito ipotetico non viene computato se, cumulativamente:
a) il genitore è disoccupato ed ha terminato il diritto alle indennità di disoccupazione previste dal diritto federale e dal diritto cantonale, restando iscritto al collocamento;
b) il genitore attesta, su richiesta della Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari, gli sforzi oggettivamente intrapresi giornalmente per trovare qualsiasi occupazione;
c) il genitore è disposto ad accettare di svolgere qualsiasi occupazione conformemente alle disposizioni della legislazione federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per l'insolvenza;
d) il genitore è disposto ad accettare di svolgere qualsiasi occupazione anche se essa non corrisponde alla sua formazione scolastica o professionale.
2La Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari segnala il suo caso al competente Ufficio regionale di collocamento; il genitore è tenuto a prendere contatto con tale ufficio e dar seguito ai provvedimenti disposti dallo stesso.
III. Fallimento o cessazione dell'attività lucrative indipendente per motivi equiparabili ad un fallimento
Art. 24
1Il reddito ipotetico non viene computato se, cumulativamente:
a) il genitore che esercita un'attività lucrative indipendente ha cessato l'attività a causa di fallimento o per motivi equiparabili ad un fallimento;
b) il genitore si iscrive al competente ufficio regionale di collocamento per la ricerca di un posto di lavoro quale salariato;
c) il genitore attesta, su richiesta della Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari, gli sforzi oggettivamente intrapresi giornalmente per trovare qualsiasi occupazione;
d) il genitore è disposto ad accettare di svolgere qualsiasi occupazione anche se essa non corrisponde alla sua formazione scolastica o professionale.
2La Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari segnala il suo caso al competente ufficio regionale di collocamento; l'assicurato ä tenuto a prendere contatto con tale ufficio e dar seguito ai provvedimenti disposti dallo stesso.”
Il Regolamento definiva invece così l’attività esigibile e il reddito ipotetico computabile:
" Art. 25
1La Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari determina qual è l'attività esigibile, tenendo in considerazione tutti i fattori che possono servire alla determinazione del reddito ipotetico esigibile dal genitore, in particolare:
a) la formazione scolastica e professionale;
b) le precedenti esperienze professionali;
c) le conoscenze e le competenze professionali, generali e specifiche.
2Ai fini della determinazione del reddito ipotetico computabile per i salariati, la Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari si avvale dei parametri applicati dalla sezione del lavoro.
3Ai fini della determinazione del reddito ipotetico computabile per gli indipendenti, la Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari considera il reddito aziendale conseguito precedentemente all'abbandono dell'attività lucrativa o, se questo fosse superiore, il reddito che essi potrebbero conseguire quali salariati in una professione analoga.”
Il 16 dicembre 2015 il Gran Consiglio ha modificato alcune disposizioni dalla Laf, tra cui la norma concernente l’assegno di prima infanzia nel caso di una famiglia bilaterale.
2.2. Il nuovo art. 52 Laf, in vigore dal 1° gennaio 2016, prevede quanto segue:
1I genitori hanno diritto all’assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) sono domiciliati nel Cantone al momento della richiesta;
b) coabitano costantemente con il figlio;
c) Il padre o la madre ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni. Per i cittadini stranieri, il domicilio è da intendersi quale il possesso del permesso di domicilio (permesso C) ai sensi della LStr.[30]
d) soddisfano i requisiti della Laps.
2Se l’unità di riferimento è costituita, oltre che dal titolare del diritto anche da membri di cui alla Laps e nessuno di questi esercita un’attività lucrativa a tempo pieno o ne svolge una solo a tempo parziale, a questi è computato un reddito ipotetico pari al guadagno di un’attività a tempo pieno da lui esigibile.
3Il reddito ipotetico minimo è pari al doppio della soglia di intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps.
4Se almeno uno dei membri dell’unità di riferimento esercita un’attività lucrativa indipendente, è computato al minimo un reddito netto pari ad almeno il doppio della soglia d’intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps. In ogni caso, il reddito aziendale netto computato non può essere inferiore a quello che figura sulla più recente notifica di tassazione cresciuta in giudicato.
Le nuove norme del Regolamento relative al reddito ipotetico stabiliscono che:
" I. Prima formazione
Art. 22 II reddito ipotetico non viene computato se il genitore od altro membro dell'unità di riferimento interessato è in prima formazione ai sensi dell'art. 2 cpv. 2 del Regolamento sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Reg. Laps) del 17 dicembre 2002.
II. Diritto ad indennità sostitutive di reddito
Art. 23 II reddito ipotetico è ridotto in proporzione al grado di disoccupazione o d'incapacità lavorativa per il quale vi è un diritto ad indennità giornaliere in virtù di una delle leggi seguenti:
a) legge federale sull'assicurazione contro la disoccupazione (LAD!) del 25 giugno 1982;
b) legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) del 20 marzo 1981;
c) legge federale sull'assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994;
d) legge federale sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) del 19 giugno 1959;
e) legge federale sull'assicurazione militare (LAM) del 19 giugno 1992;
f) legge federale sul contratto d'assicurazione (LCA) del 2 aprile 1908.
Ill. Incapacità lavorativa senza diritto ad indennità sostitutive di reddito
Art. 24
1ll reddito ipotetico è ridotto in proporzione al grado d'incapacità lavorativa, se a cagione di un infortunio o di una malattia il genitore od altro membro dell'unità di riferimento interessato non può esercitare un'attività lucrativa a tempo pieno per almeno trenta giorni consecutivi.
2Per ottenere la riduzione del reddito ipotetico, l'incapacità lavorativa deve essere attestata in modo circostanziato dal medico che cura il danno alla salute fisica, mentale o psichica. Nei casi dubbi, la Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari può commissionare l'esecuzione di una valutazione medica specialistica.
3In caso d'incapacità lavorativa di lunga durata superiore a tre mesi consecutivi o permanente, il reddito ipotetico è computato senza riduzione se:
a) per la persona interessata non viene altresì attestata, secondo quanto disposto al capoverso 2, un'incapacità ad occuparsi personalmente dei membri minorenni; e
b) l'altro genitore o membro dell'unità di riferimento non presenta incapacità lavorativa.”
La modifica dell’art. 52 Laf è una delle misure contenute nel Messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato sul Preventivo 2016. L’esecutivo ha così illustrato le ragioni della riforma:
" 9. API: correttivo quando entrambi i genitori non lavorano
La misura propone di restringere le condizioni del diritto all'API quando entrambi i genitori non esercitano attività lucrativa: diversamente da quanto previsto dall’attuale art. 52 cpv. 2 Laf, di principio non riconoscere alcun motivo giustificativo per non computare il reddito ipotetico e, quindi, applicare in ogni caso il reddito ipotetico di cui all’art. 52 cpv. 3 Laf. Qualora la prestazione non fosse sufficiente, l’UR potrebbe ricorrere alla prestazione assistenziale.
La misura interesserà i nuovi casi e i casi di rinnovo del diritto.
In virtù dell’attuale art. 52 cpv. 2 Laf, in caso di famiglia bi-parentale e per il solo API, se l’UR è costituita oltre che dal titolare del diritto anche da membri di cui alla Laps e nessuno di questi svolge attività lucrativa a tempo pieno o ne svolge una soltanto a tempo parziale, nel calcolo di fabbisogno della prestazione API è computato un reddito ipotetico pari al guadagno di un’attività a tempo pieno a lui esigibile, a meno che egli possa dimostrare i motivi giustificativi elencati dal Reg. Laf (RL 6.4.1.1.1.); il reddito ipotetico minimo è pari al doppio della soglia d’intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps (art. 52 cpv. 3 Laf): ai valori 2015, questo importo corrisponde a CHF 34'882.- annui.
Quali motivi giustificativi, gli attuali artt. 22, 23 e 24 Reg. Laf contemplano l’inabilità lavorativa a seguito di malattia o infortunio, la cessazione del diritto alle indennità di disoccupazione ai sensi della LADI (unitamente alla comprova degli sforzi intrapresi per trovare un’occupazione) e il fallimento rispettivamente la cessazione dell’attività lucrativa indipendente per motivi equiparabili ad un fallimento.
De facto, l’insieme di questi motivi giustificativi esclude (per la quasi totalità dei casi) un qualsiasi computo di reddito ipotetico rispettivamente permette, per anni (pensiamo anche alla nascita di un secondo e terzo figlio), il consolidamento di una situazione di inattività lavorativa grazie al beneficio di prestazioni sociali di complemento.
Si ritiene che in siffatte costellazioni non debba di principio più essere riconosciuto alcun motivo giustificativo per non computare il citato reddito ipotetico. Non è, infatti, ammissibile che con l’erogazione dell’API ci si sostituisca ad altri dispositivi che possono prendere a carico le situazioni sopra descritte. Si sottolinea che la misura non
interessa le famiglie monoparentali.
Restano riservati, e regolati tramite Regolamento, esclusivamente i casi dove appare comprovata un’inabilità lavorativa dovuta a infortunio o malattia, come quelli dove la persona interessata beneficia di indennità giornaliere dell’assicurazione contro la disoccupazione o più in generale di indennità per perdita di guadagno (malattia, incidente o invalidità). Indennità quest’ultime già computate quale reddito.
La misura descritta interessa i nuovi casi (cioè le nuove domande di API) e i casi di revisione periodica della prestazione o di revisione straordinaria, cioè riesame del diritto (art. 27 Laps). Qualora la prestazione così calcolata non dovesse essere sufficiente a coprire il fabbisogno esistenziale della famiglia bi-parentale, sarà possibile
richiedere la prestazione assistenziale, che potrà attivare misure di inserimento professionale in collaborazione con gli Uffici regionali di collocamento secondo una prassi già in vigore dal 2012, rispettivamente attivare misure di inserimento sociale tramite attività di utilità pubblica.
Si propone quindi di adeguare l’art. 52 cpv. 2 Laf nei termini descritti.
Attualmente vi sono 108 UR (famiglie bi-parentali) beneficiarie di API nelle quali entrambi i coniugi o partner conviventi non hanno reddito da lavoro. La misura comporta un risparmio valutato a 2.6 milioni di franchi (voce di costo 36370006 “Contributi cant. per assegno familiare di prima infanzia”). Il trasferimento sull'assistenza sociale è
valutato a 1.6 milioni. L’impatto netto della misura può essere stimato in 1.0 milioni di franchi.
La valutazione dell’impatto finanziario considera l’interazione delle tre misure, ritenuto che quella prioritaria è la misura relativa al periodo di residenza.” (pag. 27-28)
Nel corso della Seduta di mercoledì 16 dicembre 2015, nella quale è stata trattata dal Parlamento anche la revisione della legge sugli assegni di famiglia, i deputati Giorgio Fonio e Pelin Kandemir Bordoli hanno proposto un emendamento relativo all’art. 52 cpv. 2 del seguente tenore:
" 2Se l’unità di riferimento è costituita, oltre che dal titolare del diritto anche da membri di cui alla Laps e nessuno di questi esercita svolge un’attività lucrativa a tempo pieno o ne svolge una sola a tempo parziale, senza giustificativi motivi, a questi computato computabile un reddito ipotetico pari al guadagno di un’attività a tempo pieno da lui esigibile.” (cfr. Verbali del Gran Consiglio Anno 2015/2016 pag. 3418 seg. (3459)).
Il Direttore del Dipartimento della sanità e della socialità Paolo Beltraminelli al riguardo si è così espresso:
" (…)
Quanto agli altri correttivi proposti riguardanti gli indipendenti e i genitori che non lavorano vanno fatte alcune precisazioni.
Le misure non riguardano le famiglie monoparentali. Le misure AFI e API sono state concepite quale aiuto alla contabilità familiare per permettere di accudire il proprio figlio in mancanza delle risorse necessarie e anche per consentire ai redditi medio bassi di scegliere liberamente tra il lavoro e l’accudimento, analogamente ai redditi più alti.
Non sono tuttavia state pensate per famiglie in cui nessuno dei due genitori lavora. Invece questi casi sono numerosi: grazie agli aiuto AFI e API in molte famiglie nessuno dei due genitori lavora. Sono tuttavia situazioni pericolose in quanto una volta cresciuti i figli queste famiglie sono destinate a rientrare verosimilmente nell’assistenza pubblica per un periodo che potrebbe anche protrarsi per lungo tempo. (…)” (Verbale citato pag. 3460-3461)
Questo emendamento è stato respinto dal Gran Consiglio con 19 voti favorevoli, 48 contrari e 4 astensioni.
Il complesso del disegno di legge sugli assegni di famiglia annesso al rapporto della maggioranza commissionale è invece stato accolto dal Parlamento con 37 voti favorevoli, 30 contrari e 3 astenuti (cfr. verbale citato pag. 3461).
Il 22 febbraio 2016 è stata inoltrata una petizione, sottoscritta da 301 cittadini (“mamme e papà in piazza perché i conti non tornano”) per una correzione della modifica della Legge sugli assegni di famiglia approvata dal Gran Consiglio nell’ambito del messaggio Nr. 7121 “Preventivo 2016”.
Nel suo Rapporto di maggioranza del 5 settembre 2016 la Commissione delle petizioni e dei ricorsi ha ritenuto di non dover entrare nel merito di un cambiamento di legge ed ha in particolare rilevato:
" (…)
5. Sul computo del reddito ipotetico nel calcolo dell’API in caso di famiglia biparentale
Le motivazioni e le condizioni quadro che hanno portato il Parlamento a prevedere tale computo laddove nessuno dei due genitori lavora o lavora solo a tempo parziale (quindi, non raggiungendo un tempo pieno per un solo genitore o per entrambi), appaiono molto chiare e giustificate.
Lo scopo è quello di correggere le distorsioni del sistema e non quello di consentire allo Stato di risparmiare. Il risparmio, peraltro esiguo, è solo una conseguenza e non l'obiettivo. Solo il 5% della totalità dei beneficiari di AFI e API sono stati toccati da questa misura: quindi una minima parte.
L'obiettivo, considerata la crescente spesa nella socialità, intende essere conservativo e preservare queste prestazioni, così da consentirne la loro erogazione anche in futuro.
Gli importi che il Cantone versa a titolo di AFI e API (ritenuto che, se una famiglia ha diritto all'API ha prioritariamente sempre diritto all'AFI) sono esenti da imposta e nel calcolo di fabbisogno sono già considerate (e, quindi, prese a carico) la spesa per l'alloggio (perlomeno, fino al massimale che la legge consente di riconoscere) e quella per la cassa malati. Al riguardo, non si manca di far notare come vi sono padri di famiglia che, pur lavorando a tempo pieno (e dovendo pagare l'affitto e la cassa malati di tasca propria, e
poi ancora le imposte sul reddito), non riescono ad arrivare a uno stipendio corrispondente agli importi riconosciuti dallo Stato con AFI e API. È, quindi, intollerabile che si continui a consentire ai due genitori di non lavorare o lavorare solo a tempo parziale quando invece
potrebbero farlo, potendo così restare a casa grazie al sostegno finanziario fornito dallo Stato: occorre, infatti, dire che con il sistema precedente (grazie all'elenco di motivi giustificativi che consentivano di non computare il reddito ipotetico), in pratica, nella quasi totalità dei casi, tale reddito ipotetico non poteva essere computato: era infatti sufficiente che il genitore si iscrivesse all'URC – senza poi fare grandi sforzi per trovare un posto di lavoro oppure, addirittura, trovare ogni argomento per rifiutarsi di assumere il posto offerto dall'URC – per non vedersi computato il reddito ipotetico. Questo sistema, distorto, minava la coesione sociale e non deve essere preservato.
Va peraltro ancora detto che con il regolamento di applicazione modificato a seguito dell'adeguamento della Laf, si sono considerate adeguatamente le situazioni particolari: ad esempio, il reddito ipotetico non è computato quando il genitore è in prima formazione e
l'altro genitore deve occuparsi dei figli (art. 22 Reg. Laf) ed è questo proprio il caso di uno dei petenti, secondo le informazioni assunte dal sottoscritto relatore. E ancora, il reddito ipotetico non viene computato o viene computato solo in misura ridotta, nelle situazioni
descritte all'art. 24 Reg. Laf (se la persona è incapace al lavoro in misura parziale, il reddito ipotetico minimo non corrisponde al 100%, ma alla percentuale di capacità lavorativa e, ancora, se l'incapacità lavorativa è di lunga durata e il danno alla salute pregiudica la possibilità di occuparsi dei membri minorenni, non viene computato alcun reddito ipotetico).
L'amministrazione, interpellata al proposito, ha fornito un esempio di quanto disposto dal
Reg. Laf, che si riporta di seguito. Si rammenta che si è in presenza di famiglia biparentale.
Se la persona è incapace al lavoro in misura parziale (60%), il reddito ipotetico minimo corrisponde a fr. 13'953.-, ovvero il 40% di 34'882.-.
È infine ancora una volta importante rammentare i già citati programmi di inserimento professionale e sociale che il Cantone ha messo in atto proprio per questi beneficiari (e dei quali potranno approfittare anche i petenti), in collaborazione con la Sezione del lavoro e con l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento e sul modello che quest'ultimo utilizza dal 2012, che ha dato eccellenti risultati in termini di inserimento. (…)” (pag. 3-4)
Nel Rapporto di minoranza del 5 settembre 2016 è invece stato chiesto, tra l’altro che:
" (…)
● la misura del reddito ipotetico deve essere rivalutata alla luce delle gravi conseguenze che comporta per numerose famiglie ri-considerando quindi l'emendamento all'art. 52 cpv. 2 Laf proposto nell'ambito del Preventivo 2016, bocciato dalla maggioranza del Parlamento: «se l'unità di riferimento è costituita, oltre che dal titolare del diritto anche da membri di cui alla Laps e nessuno di questi svolge un'attività lucrativa a tempo pieno o ne svolge una sola a tempo parziale, senza giustificati motivi, a questi è computato computabile un reddito ipotetico pari al guadagno di un'attività a tempo pieno da lui esigibile»; (…)” (pag. 9)
La minoranza della Commissione delle petizioni e dei ricorsi ha formulato al riguardo le seguenti considerazioni:
" (…)
4.1 Il reddito ipotetico: una misura discriminante e penalizzante
La minoranza commissionale concentra la sua analisi alla questione del reddito ipotetico, tralasciando quindi la misura nei confronti dei lavoratori indipendenti, perché è questo l'elemento principale che viene criticato nella petizione; la problematica del periodo di residenza (carenza), per contro, come già specificato, ha trovato una soluzione a livello di regolamento nel marzo 2016, quando il Governo ha deciso di parificare i permessi B (dimora) e i permessi C (domicilio).
Il reddito ipotetico computato alle famiglie in cui entrambi i genitori sono senza lavoro costituisce una misura penalizzante e discriminante, poiché fa sì che una persona, indipendentemente dal suo grado di occupazione, si veda computato un salario al 100%.
Si tratta di un meccanismo controproducente, nel senso che chi lavora a tempo parziale potrebbe anche decidere di non farlo più per evitare di vedersi computare nel calcolo il salario come se avesse un impiego a tempo pieno. A titolo di chiarezza, ecco un esempio pratico, ritenuto che il reddito ipotetico minimo è pari a fr. 34'882.- secondo i criteri della Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps): se un impiegato di commercio guadagna fr. 30'000.- lavorando a metà tempo, per determinare il
suo diritto agli AFI e agli API verrebbe preso quale riferimento uno stipendio ipotetico a tempo pieno, cioè pari a fr. 60'000.-, in tal modo non avrebbe diritto ad alcuna prestazione.
Insomma, il reddito ipotetico è un disincentivo alla ricerca di occupazioni anche parziali.
È questa l'indicazione che si vuole dare al cittadino: meglio rimanere a casa così lo Stato mi dà i soldi?
È una questione di equità, non solo dal profilo sociale, nei confronti delle famiglie che chiedono un aiuto. Comprensibile ritenere che fr. 5'000.- mensili per una famiglia beneficiaria di assegni familiari di complemento in cui entrambi i genitori sono senza occupazione sia eccessivo. Vi sono infatti famiglie in cui uno dei due coniugi lavora ma
che hanno entrate inferiori. Si tratta però di premiare chi si impegna, e questo riconoscendogli che è il salario reale che guadagna quello che viene computato per il diritto a questi assegni.
Inoltre la misura del reddito ipotetico, sembra essere un trasferimento – mascherato da propositi di correttivi legislativi – di oneri dal Cantone ai Comuni, visto che l'assistenza è finanziata anche da questi ultimi nella misura del 25%. È forse corretto un simile passo
nel momento attuale, cioè quando è in atto una riforma dei flussi tra Cantone e Comuni con il progetto denominato "Ticino 2020, per un Cantone al passo con i tempi"? (…)” (pag. 4)
Nella sua seduta del 20 settembre 2016 il Gran Consiglio ha accolto con 39 SI, 35 NO e 2 astensioni, le conclusioni del Rapporto di maggioranza.
2.3. Nella presente fattispecie è incontestato che nè la ricorrente nè il suo convivente __________, che fa parte della sua unità di riferimento in virtù dell’art. 4 Laps (cfr. lett. a: dal titolare del diritto” – e lett. c: “dal partner convivente se la convivenza è considerata stabile” –), esercitano un’attività lucrativa.
Del resto essi sono affiliati alla Cassa cantonale di compensazione AVS/AI/IPG nella categoria delle persone senza attività lucrativa.
In simili condizioni se, sulla base delle precedenti norme della legge e del regolamento (cfr. consid. 2.1) il reddito ipotetico non veniva computato, ad esempio, se ci si iscriveva per il collocamento (cfr. art. 52 cpv. 2 Laf e art. 23 Reg. Laf. e consid. 1.5), con le nuove norme in vigore dal 1° gennaio 2016 il reddito ipotetico deve invece essere computato. Il legislatore ha infatti soppresso i termini “senza giustificati motivi” (cfr. consid. 2.2).
L’importo come tale del reddito ipotetico secondo l’art. 52 cpv. 3 Laf di fr. 34'882.-- (il doppio di fr. 17'441.--) non è contestato e quindi il calcolo effettuato dall’amministrazione che è chiamata a rispettare il principio della legalità (cfr. STF 9C_840/2015 del 28 giugno 2016), risulta corretto.
In questo contesto il TCA ricorda peraltro che secondo la giurisprudenza federale, trattandosi di prestazioni di carattere sociale introdotte a livello cantonale (diritto cantonale autonomo), i Cantoni sono liberi di adottare le normative che ritengono più opportune, a condizione di rispettare i diritti fondamentali (ad esempio quelli derivanti dagli art. 8 e 9 della Cost. fed., cfr. DTF 141 I 1 consid. 5.2 pag. 5-7; vedi pure, in un altro contesto RtiD I-2016 Nr. 7 pag. 53 seg., consid. 5.2 pag. 55 e 8.2 pag. 57).
Infine, nel caso concreto se è vero che la legge è stata adottata nel dicembre 2015 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2016 è altrettanto vero che il Messaggio governativo risale al mese di settembre 2015, che la legge non ha nessun effetto retroattivo e che le nuove norme vengono applicate soltanto “ai nuovi casi o ai casi di revisione periodica o di revisione straordinaria, cioè riesame del diritto (art. 27 Laps)” (cfr. consid. 2.2).
Proprio su questo aspetto è incentrata la contestazione dell’assicurata.
2.4. Ai sensi dell’art. 46 Laf alle prestazioni familiari cantonali sono applicabili, sempreché la legge non preveda espressamente una deroga, le disposizioni, segnatamente, della Laps e della LPGA.
Giusta l’art. 27 Laps, relativo alla revisione:
" Il diritto alle prestazioni sociali è soggetto a revisione su iniziativa dell'organo amministrativo competente o su domanda dell'utente. (cpv. 1)
L'organo amministrativo competente effettua:
a) revisioni periodiche delle prestazioni sociali ricorrenti di durata superiore ad un anno e
b) revisioni straordinarie in caso di segnalazione di cambiamenti rilevanti ai sensi dell'art. 30 e di prestazioni indebitamente percepite. (cpv. 2)
L'utente può sempre chiedere una revisione straordinaria. (cpv. 3)
Ogni revisione periodica o nuova domanda che aggiorna il reddito disponibile residuale o l'importo di una prestazione sociale di complemento armonizzata o delle riduzioni dei premi nell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie comporta, per principio, l'adeguamento delle prestazioni sociali già assegnate. (cpv. 4)
L'adeguamento delle prestazioni interviene:
a) dal primo giorno del mese in cui si è verificato l’evento all’origine della revisione;
b) dal primo giorno del mese in cui si è verificato l’evento all’origine della revisione in caso di revisione straordinaria ad opera dell'organo amministrativo competente;
c) dal primo giorno del mese in cui è stata depositata la domanda in caso di revisione chiesta dall'utente. (cpv. 5)"
2.5. In concreto risulta dagli atti dell’incarto che l’assicurata ha inoltrato una richiesta di riduzione di premio (RIPAM) LAMal per il 2016 che è stata accolta dall’amministrazione il 31 dicembre 2015 (cfr. doc. A1).
Infatti nelle decisioni valide a partire dal 1° settembre 2015 la partecipazione del premio ammonta a fr. 8'734.--, mentre in quelle a partire dal 1° gennaio 2016 ammonta a fr. 8'890.--.
Ora, come sottolineato dall’amministrazione (cfr. consid. 1.8), secondo l’art. 27 cpv. 4 Laps la modifica della riduzione dei premi di Cassa malati costituisce un motivo di revisione straordinaria, indipendentemente dall’entrata del cambiamento.
Nel Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 concernente la Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazione sociali del 5 giugno 2000 (Laps) il Consiglio di Stato si è del resto al riguardo così espresso:
" 2.5.8 Revisione straordinaria (art. 27 cpv. 4 Laps)
L’attuale art. 27 cpv. 4 Laps prevede che ogni revisione periodica o nuova domanda che aggiorna il reddito disponibile residuale o l’importo di una prestazione sociale di complemento armonizzata comporta, per principio, l’adeguamento delle prestazioni sociali già assegnate. Occorre pure prevedere una revisione straordinaria in caso di modifica dell’importo della partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie. L’attuale art. 27 cpv. 4 Laps va dunque modificato in tal senso.
La decorrenza del diritto deve essere modificata come previsto dall’articolo 23 Laps nel senso che anche le modifiche che comportano un aumento delle prestazioni Laps avranno effetto dal mese successivo il verificarsi dell’evento, rispettivamente del deposito della domanda di revisione straordinaria da parte dell’utente.”
Nell’evenienza concreta, la Cassa poteva dunque fondarsi sulle nuove disposizioni legali in vigore già al momento in cui è stato operato il nuovo calcolo (attraverso una revisione straordinaria) e non attendere il 1° luglio 2016 in caso di presentazione di una nuova domanda di assegni integrativi e di prima infanzia.
2.6. Il rappresentante dell’assicurata ha chiesto il gratuito patrocinio (doc. I).
I presupposti (cumulativi) per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato è necessario o perlomeno indicato e se il processo non è palesemente privo di esito positivo (STF 9C_196/2012 del 20 aprile 2012; DTF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti).
Il requisito della probabilità di esito favorevole difetta quando le possibilità di vincere la causa sono così esigue che una persona di condizione agiata, dopo ragionevole riflessione, rinuncerebbe al processo in considerazione delle spese cui si esporrebbe (RAMI 1994 pag. 78; DTF 125 II 275 consid. 4b, 119 Ia 251).
Nella presente fattispecie la domanda di assistenza giudiziaria non può essere accolta, in quanto le condizioni per poter procedere ad una revisione straordinaria emergono dalla semplice lettura dell’art. 27 cpv. 4 Laps, ragione per cui il ricorso non poteva avere esito favorevole.
In simili condizioni, non essendo realizzato nel caso in esame uno dei tre presupposti cumulativi, la domanda di assistenza giudiziaria deve essere respinta.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
3. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti