Raccomandata |
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Incarto n.
rs/DC |
Lugano
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In nome |
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Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni |
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Giudice Daniele Cattaneo |
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con redattrice: |
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
statuendo sul ricorso del 22 novembre 2013 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su reclamo del 21 ottobre 2013 emanata da |
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Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 21 ottobre 2013 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (in seguito: USSI) ha confermato una precedente decisione del 2 maggio 2013 (cfr. doc. 17-18) con la quale ha negato a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali.
A motivazione del proprio rifiuto l’USSI ha osservato che, nonostante dal relativo calcolo risulti una lacuna di reddito Las, i titoli di studio conseguiti (Bachelor e Master in diritto) le permettono l’esercizio di un’attività lavorativa che le consentirebbe l’indipendenza economica. A mente dell’amministrazione il praticantato legale intrapreso dall’interessata non costituisce una prima formazione, cosicché l’intervento della pubblica assistenza, la quale ha carattere sussidiario, non è giustificato (cfr. doc. A; 17).
1.2. Contro la decisione su reclamo RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha chiesto l’annullamento della stessa e il conseguente riconoscimento del diritto a prestazioni assistenziali dal 17 aprile 2013.
A sostegno della propria pretesa ricorsuale l’insorgente ha, segnatamente, addotto che la pratica legale costituisce un continuum logico e indispensabile degli studi universitari per coloro che vogliono aspirare alla professione forense.
Secondo la ricorrente non si tratta quindi di una formazione diversa e a sé stante rispetto ai precedenti studi in diritto da lei effettuati, ma di un percorso che avanza in maniera logica e lineare.
L’insorgente ha precisato che chiunque voglia intraprendere la professione di avvocato non può esimersi dal periodo di pratica legale il cui obiettivo è quello di preparare gli studenti uscenti dall’università all’esame di capacità e di formarli alla professione di avvocato.
La medesima ha osservato, da un lato, che è vero che i diplomi in diritto di cui è titolare le permettono di trovare un impiego come giurista, dall’altro, che questa però non è la sua volontà.
A mente della ricorrente non va poi dimenticato che il conseguimento del brevetto di avvocato offre maggiori opportunità di lavoro.
La stessa ha, infine, evidenziato che il salario che percepisce quale praticante di fr. 1'500.-- lordi, pari a fr. 1'387.90 netti, d’uso nel settore, non è assolutamente sufficiente a coprire i propri bisogni primari e che in ogni caso, trattandosi di un’occupazione al 100% non meno impegnativa di qualsiasi altra attività lavorativa e con un elevato grado di responsabilità, non può svolgere un secondo impiego mediante il quale conseguire una remunerazione supplementare (cfr. doc. I).
1.3. Con risposta del 29 novembre 2013 l’USSI ha proposto di respingere il ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.4. Il 16 dicembre 2013 la ricorrente ha prodotto, da una parte, fatture e spese sostenute nei mesi precedenti a conferma della sua precaria situazione economica. Dall’altra, copia delle risposte ricevute da studi legali dove ha presentato la propria candidatura per lo svolgimento della pratica legale nel corso del 2011 e 2012 a comprova dell’assidua ricerca di un tale posto e della sua volontà di proseguire la propria formazione per l’ottenimento del brevetto di avocato al fine di svolgere questa professione (cfr. doc. V).
1.5. L’USSI ha preso posizione al riguardo con scritto del 8 gennaio 2014 (cfr. doc. VII).
1.6. Il doc. VII è stato trasmesso per conoscenza alla ricorrente (cfr,. doc. VIII).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 20I02; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Oggetto del contendere è la questione di sapere se correttamente o meno l’USSI ha respinto la domanda del 3 aprile 2013 interposta da RI 1 tendente alla concessione di una prestazione assistenziale.
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.3. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, relativo all’ordine delle prestazioni, enuncia del resto che
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato.”
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971.”
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è “obbligatoria per tutti i residenti del Cantone” (pag. 11). In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.4. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento), il 21 dicembre 2010, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale e delle famiglie, ha deciso, considerato che la COSAS, il 21 ottobre 2010, ha adottato una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.), in vigore dal 1° gennaio 2011 - che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare -, come pure che tale modifica prevede l’adeguamento al rincaro sulla base dell’indice dei salari e dei prezzi del forfait di mantenimento in ambito di assistenza sociale, in analogia a quanto avviene nell’ambito delle rendite AVS AI e delle prestazioni complementari, e che per il 2011 è stato deciso un adattamento al rincaro pari al 1.75% del forfait di mantenimento, che a far tempo dal 1° gennaio 2011 la soglia di intervento corrisponde:
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
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Persona dell'unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale |
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese) |
Supplemento d'integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese) |
Totale
(fr./mese) |
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1 persona |
977.-- |
100.-- |
1077.-- |
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2 persone |
1495.-- |
100.-- |
1595.-- |
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3 persone |
1818.-- |
100.-- |
1918.-- |
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4 persone |
2090.-- |
100.-- |
2190.-- |
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5 persone |
2364.-- |
100.-- |
2464.-- |
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6 persone |
2638.-- |
100.-- |
2738.-- |
|
7 persone |
2912.-- |
100.-- |
3012.-- |
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Per ogni persona supplementare |
+ 272.-- |
- |
+272.-- |
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS).
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato per la terza persona di 16 o più anni di età e per le successive:
l'importo di tale supplemento è di 210.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2011 in BU 1/2011 del 14 gennaio 2011 pag. 35-36)
Tali importi sono stati mantenuti anche per il 2012 e il 2013 (cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2012 del 16 dicembre 2011 e Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2013 del 20 dicembre 2012).
2.5. Nell’evenienza concreta l’USSI ha negato a RI 1 il diritto a una prestazione assistenziale, postulata con richiesta dell’aprile 2013 (cfr. doc. 14; 16), in quanto, avendo conseguito il bachelor e il master in diritto, può esercitare un’attività lavorativa che le consenta l’indipendenza economica.
A mente dell’amministrazione il praticantato legale intrapreso dall’interessata non costituisce una prima formazione, cosicché l’intervento della pubblica assistenza, la quale ha carattere sussidiario, non è giustificato (cfr. doc. A; 17; consid. 1.1.).
L’insorgente ritiene, invece, in buona sostanza, che la pratica legale, costituendo un continuum logico e indispensabile degli studi universitari per coloro che vogliono aspirare alla professione forense, non è una formazione diversa e a sé stante rispetto ai precedenti studi in diritto, bensì un percorso che avanza in maniera logica e lineare.
La medesima ha osservato, da un lato, che è vero che i diplomi in diritto di cui è titolare le permettono di trovare un impiego come giurista, dall’altro, che questa però non è la sua volontà e che chiunque voglia intraprendere la professione di avvocato non può esimersi dal periodo di pratica legale il cui obiettivo è quello di preparare gli studenti uscenti dall’università all’esame di capacità.
A mente della ricorrente non va poi dimenticato che il conseguimento del brevetto di avvocato offre maggiori opportunità di lavoro (cfr. doc. I; consid. 1.2.).
Dalle carte processuali emerge che la ricorrente, nata nel 1983 di nazionalità italiana, entrata in Svizzera il 1° febbraio 2009 e in possesso di un permesso di dimora UE/AELS (cfr. doc. 9), dopo aver ottenuto la maturità classica, ha conseguito il Bachelor in diritto presso l’Università di __________ e il Master in diritto presso l’Università di __________ (cfr. doc. I).
Disponendo unicamente di un Master in diritto svizzero, la ricorrente ha seguito a __________ anche i corsi relativi al Bachelor in diritto (cfr. doc. H).
La stessa per mantenersi agli studi ha svolto delle occupazioni a tempo parziale, e meglio ha lavorato presso la Biblioteca Cantonale e Universitaria di __________ e ha tenuto dei corsi privati di sostegno scolastico (cfr. doc. H).
Nel gennaio 2013 l’insorgente ha concluso con l’avv. __________ di __________ un contratto di lavoro di durata determinata di due anni. Ella è stata assunta quale praticante legale a tempo pieno dal 1° marzo 2013 con una retribuzione lorda di fr. 1'500.-- mensili (cfr. doc. 11-12).
Con decisione del 9 aprile 2013 il presidente supplente della Commissione per l’avvocatura ha poi ammesso la ricorrente alla pratica legale e iscritta nell’elenco dei praticanti a far tempo dal 1° marzo 2013 (cfr. doc. 10).
2.6. Questo Tribunale, in una sentenza di principio 42.2011.4 del 25 agosto 2011, cresciuta in giudicato incontestata e pubblicata in RtiD I-2012 N. 9 pag. 28, peraltro citata dall’amministrazione (cfr. doc. A), ha esaminato la questione concernente l’eventuale assunzione dei costi di una seconda formazione da parte dell’assistenza sociale.
Il TCA ha analizzato la prassi dell'amministrazione e le considerazioni della dottrina in merito, e meglio quanto segue:
" (…)
Le disposizioni COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2007 e menzionate dal ricorrente (cfr. doc. I), al punto H6 ("Formazione/formazione continua e perfezionamento professionale") ribadiscono innanzitutto il carattere sussidiario dell'intervento dell'assistenza sociale, sottolineando che:
" Gli uffici del sostegno sociale accordano contributi alla prima formazione, alla formazione continua e al perfezionamento professionale, solo se questi non possono essere finanziati da altre fonti (borse di studio, contributi dei genitori, prestazioni dell'assicurazione disoccupazione e dell'assicurazione invalidità, mezzi provenienti da altri fondi e fondazioni, ecc.)."
In merito alla seconda formazione e riqualifica professionale le disposizioni COSAS prevedono che:
" Possono essere versati contributi per una seconda formazione o per una riqualifica professionale, se la prima formazione non permette di conseguire un reddito che assicuri il mantenimento e se è probabile che una seconda formazione o una riqualifica professionale permetteranno di raggiungere questo obiettivo. Peraltro, una seconda formazione o una riqualifica devono essere favorite, se migliorano le possibilità di collocamento della persona interessata. Sono prese in considerazione solo le formazioni e i corsi di riqualifica riconosciuti.
Per le relative verifiche, si dovrà fare riferimento ai servizi competenti (orientamento professionale, uffici regionali di collocamento, ecc.). Le preferenze personali non rappresentano un motivo sufficiente per promuovere una seconda formazione o una riqualifica professionale.”
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, in dottrina, C. Hänzi (Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011) rileva quanto segue:
" In der Schweiz ist eine einheitliche Definition hinsichtlich der Ausgestaltung und der Höhe des Existenzminimum nicht vorhanden. Die verschiedenen Regelungen zum Existenzminimum in der Schweiz bilden kein kohärentes, geschlossenes System zur Sicherung und zum Schutze minimaler Voraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein. So besteht auch eine eigene Umschreibung und Ausgestaltung des Existenzminimum für den Leistungsbereich der Sozialhilfe. Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe hat sich dieser Aufgabe angenommen und gibt im Rahmen ihrer Richtlinien Empfehlungen zuhanden der Sozialhilfeorgane des Bundes, der Kantone, der Gemeinden sowie der Organisationen der privaten Sozialhilfe ab. Damit bezweckt sie, angesichts der grossen föderalen Vielfalt, vor allem auch die Förderung einer gesamtschweizerischen Unterstützungspraxis, insbesondere im bereich der materiellen Unterstützung. Die Richtlinien konkretisieren dabei nicht nur den Verfassungsauftrag gemäss Art. 12 BV zur Existenzsicherung, sondern sie wollen grundsätzlich die Ausgestaltung eines sozialen Existenzminimums definieren, welches über dem absolut Notwendigen zu liegen kommt. (…)“ (pag. 171)
L’amministrazione, il 7 giugno 2011, a seguito della richiesta formulata dal Presidente del TCA durante l’udienza del 30 maggio 2011 di prendere posizione in modo dettagliato in merito all’applicazione della Direttiva H6, COSAS 12 /2007 per quel che riguarda il concetto di “seconda formazione” (cfr. doc. XII pag. 3; consid. 1.7.; 1.8.), ha osservato che:
" (…)
La giurisprudenza degli altri cantoni ha potuto chiarire che la copertura di una seconda formazione da parte dell’assistenza sociale è da riconoscere nei casi dove non è possibile ottenere un reddito minimo di sussistenza, che le sole preferenze personali non la giustificano, che vanno favoriti i percorsi formativi che portano a un’autonomia economica entro i tempi utili e che l’aspetto centrale è se la formazione accresce la collocabilità nel mercato del lavoro (cfr. Häfeli, ed., Das Schweizerische Sozialhilferecht, p. 134 e seg.).
Ciò detto riteniamo che nel caso in esame la formazione specialistica, dopo la laurea di base già conseguita, non adempie i citati requisiti.” (Doc. XIII)
Il 17 giugno 2011 l’USSI ha, inoltre, trasmesso uno scritto del seguente tenore:
" a complemento delle nostre osservazioni del 7 giugno 2011 e con riferimento alla vostra proroga del 9 giugno 2011, sul significato delle Norme COSAS (NC) possiamo dire quanto segue:
- abbiamo verificato che l’applicazione e l’interpretazione delle NC
non è uniforme nei diversi Cantoni svizzeri;
- abbiamo in particolare approfondito il tema con i cantoni romandi Vaud e Ginevra i quali, rispettivamente, non le considerano e non le applicano oppure le ritengono unicamente delle raccomandazioni indicative.
- Ginevra ha allestito dei regolamenti cantonali specifici per alcuni temi che riteneva importanti; fra questi rientra quello relativo alle prestazioni assistenziali nell’ambito della seconda formazione.
- Questo regolamento si trova nella Raccolta delle leggi di Ginevra al punto 4.04.01 (cfr. cap 2, art. 13 del regolamento) e definisce dei parametri chiari per il riconoscimento della prestazione di cui sopra.
- In particolare:
· premesso che con il termine seconda formazione intendono quelle misure atte a migliorare la collocabilità sul mercato del lavoro della persona in questione, in questo contesto rientrano gli “aggiornamenti” di nozioni precedentemente acquisite ma non necessariamente delle specializzazioni e/o approfondimenti;
· per principio il finanziamento della formazione non è a carico dell’assistenza ma quest’ultima interviene solo in situazioni assistenziali ai sensi della relativa legge.
· Queste prestazioni sono comunque limitate nel tempo, al massimo sei mesi.
· Per il finanziamento della formazione si deve far capo prioritariamente a borse e/o prestiti di studio. La signora Y., funzionaria aggiunta della Direzione Generale dell’Azione Sociale / Dip. Solidarietà e impiego, del Canton Ginevra, afferma che “la paura di non riuscire a rimborsare detti aiuti non è giustificazione sufficiente per non farvi capo. I rimborsi vanno pianificati e dilazionati in un lasso di tempo adeguatamente congruo.
(…)” (Doc. XV)
In dottrina C. Hänzi (op. cit.) osserva in particolare che:
" (…) Die vorhandene Rechtsprechung führt zur Thematik Nachfolgendes aus: Vor der Übernahme der Kosten durch die Sozialhilfe ist danach vorab nicht nur die Deckung durch Stipendien zu prüfen, sondern auch, ob Unterhaltsforderungen von Eltern einbringbar sind. Stipendien gehen der Sozialhilfe vor, werden diese nicht eingefordert, wäre sogar die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens im Umfang des Stipendienanspruchs rechtmässig. Je nach Standort der Bildungsstätte sind Mehrkosten auch im Zusammenhang mit auswärts eingenommenen Mahlzeiten zusätzlich zu vergüten, allerdings nicht unbedingt im selben Rahmen wie für eine Erwerbstätigkeit. Die Anschaffung einer Schultasche ist allerdings aus dem Grundbedarf zu finanzieren. Besondere Kosten für Schultransporte können durch die Sozialhilfe finanziert werden, allerdings ist zuerst abzuklären, ob die Schule selbst nicht eine Fahrgelegenheit anbietet. Die Sozialhilfe trägt prinzipiell die Kosten in einer staatlichen oder staatlich subventionierten Institution. In besonderen Fällen kann jedoch auch die Übernahme von Kosten Privatschule angezeigt sein.
Die Auswertung der gesammelten Gerichtsentscheide ergibt weiter, dass die Aus- und Weiterbildung bzw. Umschulung von Erwachsenen das hauptsächliche Problemfeld darstellt. Generell werden Zweitausbildungen oder Umschulungen nur dann über die Sozialhilfe finanziert, wenn mit der bereits vorhandenen Ausbildung kein existenzsicherndes Einkommen erzielt werden kann oder andere triftige Gründe (z.B. gesundheitliche Probleme) eine Umschulung rechtfertigen. Persönliche Neigungen stellen hierbei keine ausreichende Rechtfertigung für die Finanzierung einer Zweitausbildung über die Sozialhilfe dar. Für die Abklärung ist auf Einschätzungen von Fachpersonen zurückzugreifen. Zudem sind Ausbildungswege zu favorisieren, die innert nützlicher Frist zur wirtschaftlichen Selbständigkeit führen. Die Praxis geht namentlich bei Doktoraten oder Nachdiplomstudien von Ausbildungen aus, die nicht über Sozialhilfe zu finanzieren sind. Bei der Finanzierung von Bildungskursen steht vor allem im Mittelpunkt, ob durch die Absolvierung die Vermittelbarkeit der Person auf dem Arbeitsmarkt steigt. Darüber hinaus kann die Finanzierung für die Weiterführung einer Ausbildung abgebrochen werden, wenn feststeht, dass diese nicht erfolgreich abgeschlossen werden kann. Diese Rechtsprechung steht nicht im Widerspruch zu den SKOS-Richtlinien, allerdings ist fraglich, ob die kosten für fort- und Weiterbildung auch übernommen werden, wenn sie nur dem erhalt oder der Förderung der sozialen Kompetenz dienen.“ (pag. 384-385)
Dal canto suo F. Wolfers, ("Fondements du droit de l'aide sociale". Ed. Paul Haupt Berna-Stoccarda-Vienna 1995) sottolinea che:
" Les secondes formations et le recyclages professionnels ne sont pas de principe financés par l'aide sociale que si la première formation suivit ne permet pas dans le cas concret d'obtenir un revenu assurant le minime vital, ou si d'autres raisons pertinentes (problèmes de santé) justifient ai changement professionnel. Les envies personnelles du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient justifier valablement le financement d'une seconde formation." (pag. 166-167)
(…)” (STCA 42.2011.4 del 25 agosto 2011 consid. 2.4.)
Dall’esame di cui sopra è emerso che solo eccezionalmente una seconda formazione viene assunta dalla pubblica assistenza. Più precisamente soltanto qualora la prima formazione non permetta di conseguire un reddito che assicuri il mantenimento e l’ulteriore formazione/specializzazione sia di breve durata, nonché migliori notevolmente la collocabilità sul mercato del lavoro.
2.7. Nella sentenza 42.2011.4 del 25 agosto 2011, pubblicata, RtiD I-2012 N. 9 pag. 28, il TCA ha, quindi, stabilito che ai fini di quella vertenza, concernente un ricorrente, il quale dopo aver conseguito il Master/Bacellierato in Teologia ha iniziato un Master in diritto comparato delle religioni, non era comunque decisiva la circostanza secondo cui il Master/Baccellierato in Teologia permette l'accesso a una serie di professioni atte a conseguire un reddito sufficiente per vivere, bensì il fatto che comunque non erano realizzati gli ulteriori presupposti per riconoscere la copertura di una seconda formazione da parte dell’assistenza sociale (cfr. consid. 2.6.).
Questo Tribunale, in proposito, ha osservato che:
" (…)
In concreto, anche qualora il ricorrente non potesse reperire un’attività lavorativa in virtù del Master – Baccellierato in teologia che gli consenta di ottenere un guadagno che copra il suo fabbisogno, i presupposti per riconoscere la copertura di una seconda formazione da parte dell’assistenza sociale (cfr. consid. 2.4.) non sono adempiuti.
In primo luogo, l’ulteriore percorso formativo che il ricorrente ha intrapreso dopo aver ottenuto il Master in Teologia non è evidentemente di breve durata.
In effetti il master in diritto comparato delle religioni si svolge su due anni (cfr. consid. 2.5.).
X. ha, altresì, precisato che una formazione completa in ambito teologico con specializzazione ed eventualmente il conseguimento del grado di dottorato ha una durata di circa otto-nove anni (cfr. doc. IX).
In secondo luogo, l’insorgente non ha dimostrato che la specializzazione in diritto comparato delle religioni migliori notevolmente la sua collocabilità sul mercato del lavoro.
Egli non ha elencato in modo concreto le attività professionali che potrebbe effettivamente esercitare una volta ultimata la seconda formazione.
Il ricorrente ha unicamente indicato delle prospettive di lavoro assai vaghe, facendo riferimento a impieghi in ambito ecclesiale presso un istituto-organismo curiale-diocesano (cfr. doc. IX).
Egli non ha specificato dettagliatamente le professioni che potrebbero entrare in linea di conto nel Canton Ticino, né al di fuori dei confini cantonali.
In sede di udienza del 30 maggio 2011 il ricorrente si è limitato ad affermare che alla conclusione degli studi è disposto a lavorare, oltre che in Ticino, in altri Cantoni e all’estero, che a quel momento stava effettuando uno stage presso il tribunale diocesano - precisando che nel 2010 le cause davanti al Tribunale diocesano in Ticino sono state circa 15 - e che in futuro vorrà effettuare uno stage presso un ufficio amministrativo diocesano (esempio economo; cfr. doc. XII).
Va, inoltre, rilevato che nel caso di specie il ricorrente ha legittimamente dato la priorità a delle scelte personali di formazione, come risulta dallo scritto del 30 giugno 2011, in cui, relativamente alla possibilità di insegnare religione, ha affermato che ciò non è pertinente con le sue scelte future, e meglio che se avesse voluto dedicarsi all’insegnamento, avrebbe scelto un’altra specializzazione (cfr. doc. XVII).
Egli ha pure riconosciuto di non aver mai considerato il titolo di Master in Teologia un titolo finale ma soltanto un passaggio intermedio, visto che il suo obiettivo è quello di ottenere la specializzazione in diritto canonico (cfr. doc. XII).
Come indicato nelle disposizioni COSAS al punto H6 le preferenze personali non rappresentano, tuttavia, un motivo sufficiente per promuovere una seconda formazione o una riqualifica professionale.” (STCA 42.2011.4 del 25 agosto 2011 consid. 2.8.)
Nella sentenza 42.2011.4 del 25 agosto 2011, ha pertanto così concluso:
" In conclusione questa Corte, richiamati il principio della sussidiarietà alla base della Las (cfr. consid. 2.2.; 2.9.), la circostanza che il solo Master/Baccellierato in Teologia ottenuto presso la Facoltà di Teologia di Z. permette di insegnare religione cattolica nelle scuole elementari, speciali e medie e di svolgere altre attività lucrative (cfr. consid. 2.6., 2.7.), nonché il fatto che, in ogni caso, le condizioni perché possano essere versati da parte della pubblica assistenza dei contributi durante lo svolgimento di una seconda formazione non sono in casu ossequiate (cfr. consid. 2.8.), ritiene che a ragione l’USSI ha negato all’insorgente il diritto a una prestazione assistenziale.
Il ricorrente avrebbe, dapprima, dovuto tentare di trovare un’attività lavorativa facendo capo alla sua prima formazione conclusa ottenendo il Master in Teologia nell’ambito dell’insegnamento della religione o negli altri settori elencati al consid. 2.7.
Infatti il richiedente la pubblica assistenza è, prioritariamente, tenuto a intraprendere tutto quanto è necessario per (ri)trovare una propria autonomia.
A tale proposito in una sentenza 8C_5/2008 del 5 maggio 2008 il TF ha stabilito che:
" (…)
Que par ailleurs, le droit d'obtenir de l'aide dans une situation de détresse et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, garanti par l'art. 12 Cst., n'impose pas d'allouer une aide financière à une personne qui serait en mesure de trouver les ressources nécessaires par ses propres moyens, en particulier en acceptant un emploi convenable (ATF 130 I 71 consid. 4.3 p. 75);
qu'en l'occurrence, le CSR et le Service de prévoyance et d'aide sociales du canton de Vaud pouvaient donc subordonner le versement d'un revenu d'insertion à la condition que l'intéressée présente une disponibilité suffisante pour trouver un emploi à 50 %, sans violer l'art. 12 Cst;
que contrairement à ce que semble soutenir la recourante, cette disposition constitutionnelle ne garantit pas le droit à un revenu minimal pendant la préparation d'une thèse de doctorat à l'université, au motif que cette activité serait incompatible avec un emploi salarié;
(…)” (STCA 42.2011.4 del 25 agosto 2011 consid. 2.10)
In una successiva sentenza 42.2011.7 del 22 settembre 2011 questa Corte si è chinata sul caso di un ricorrente, assistente di cura, che aveva intrapreso un’ulteriore formazione quale infermiere.
Il TCA ha stabilito, da un lato, che sulla base della documentazione medica, contrariamente al parere dell’amministrazione, l’attività di assistente di cura non era più conforme alle sue condizioni di salute.
Dall’altro, che malgrado ciò, il rifiuto delle prestazioni assistenziali postulate nell’agosto 2010 doveva comunque essere confermato, visto il carattere sussidiario dell’intervento dell’assistenza sociale.
Al riguardo il TCA ha indicato, in primo luogo, che il nuovo percorso formativo non era di breve durata, estendendosi la formazione quale infermiere diplomato SSS su tre anni.
In secondo luogo, che prima di rivolgersi all’assistenza sociale entravano in considerazione gli assegni di studio.
Questo Tribunale ha evidenziato che in effetti il ricorrente è stato posto al beneficio di un assegno per la riqualificazione con decisione del 30 maggio 2011.
Con giudizio 42.2011.3 del 17 ottobre 2011 il TCA, richiamato il principio della sussidiarietà, ha confermato il diniego del diritto alle prestazioni assistenziali deciso dall’USSI nel caso di una persona - nata nel 1981 - che aveva conseguito il certificato di capacità nel settore della vendita e che in un secondo tempo aveva iniziato un Bachelor in conservazione e restauro.
Questo Tribunale ha, in effetti, ritenuto che la prima formazione della ricorrente permettesse l’accesso a molteplici occupazioni atte a conseguire un reddito sufficiente per vivere.
Inoltre nemmeno erano adempiuti gli ulteriori presupposti per riconoscere, in applicazione delle disposizioni COSAS sulla seconda formazione, la copertura di una seconda formazione da parte dell’assistenza sociale.
In primo luogo, il nuovo percorso formativo intrapreso dall’insorgente, svolgendosi su tre anni, non era di breve durata.
In secondo luogo, non è stato dimostrato che il conseguimento del Bachelor in questione migliorasse notevolmente la sua collocabilità sul mercato del lavoro.
E’ stato, poi, rilevato che del resto la ricorrente beneficiava di un assegno di studio.
Il TCA, al riguardo, ha precisato, da una parte, che i criteri per determinarne l’importo sono differenti da quelli per stabilire l’ammontare della prestazione assistenziale.
Dall’altra, che non è così escluso che, nonostante la concessione di un assegno di studio, dal conteggio della prestazione assistenziale risulti una lacuna di reddito.
Questa Corte ha, tuttavia, evidenziato che quando, come in quel caso concreto, non sono adempiuti i presupposti perché l’assistenza sociale finanzi una seconda formazione, non sussiste il diritto a una prestazione assistenziale complementare per coprire tale lacuna.
Con sentenza 42.2010.36 del 21 novembre 2011 questo Tribunale ha respinto il ricorso contro il diniego di assunzione dei costi di una seconda formazione presso la Scuola superiore Alberghiera e del Turismo richiesta da un’impiegata di commercio con attestato federale di capacità. In quel caso questa Corte ha considerato che, anche volendo considerare, per ipotesi, ogni attività che la ricorrente poteva svolgere grazie alla sua prima formazione come non più conforme al suo stato di salute, il rifiuto di prestazioni assistenziali era giustificato poiché la nuova formazione, svolgendosi su quattro semestri di scuola e due semestri di “stage” non era di breve durata. Inoltre l’insorgente già nel primo anno scolastico presso la Scuola alberghiera era stata posta al beneficio di una borsa di studio sotto forma di assegno di studio, nonché di un prestito di studio.
Infine con giudizio 42.2013.11 dell’11 dicembre 2013 il TCA ha ritenuto che, anche qualora la formazione quale attore non avesse consentito al ricorrente di conseguire un reddito sufficiente per far fronte al proprio mantenimento, il rifiuto delle prestazioni assistenziali andava comunque confermato, siccome, in primo luogo, il nuovo percorso formativo quale sceneggiatore intrapreso dallo stesso, svolgendosi su due anni a tempo pieno, non era di breve durata.
In secondo luogo, il ricorrente non aveva dimostrato che la specializzazione in sceneggiatura migliorasse notevolmente la sua collocabilità sul mercato del lavoro.
2.8. Nella concreta fattispecie la ricorrente, come visto sopra (cfr. consid. 2.5.), ha conseguito il Bachelor e il Master in diritto.
Dal portale svizzero dell’orientamento scolastico e professionale risulta che gli sbocchi professionali dopo gli studi universitari in diritto sono molteplici e variati.
Infatti, oltre a permettere l’accesso alla pratica legale per ottenere il brevetto di avvocatura, tali studi consentono ai giuristi di entrare direttamente nel mondo del lavoro (senza brevetto di avvocato), ad esempio presso banche, assicurazioni e fiduciarie. Anche nel commercio e nell’industria i giuristi possono trovare molteplici possibilità di impiego, ad esempio nei settori della consulenza legale, della contrattualistica e della conduzione aziendale. Inoltre associazioni e sindacati, opere di soccorso e organizzazioni internazionali cercano costantemente specialisti in diritto.
I giuristi trovano, poi, nell'amministrazione pubblica differenti possibilità d'impiego, a dipendenza del settore.
I giuristi spesso svolgono pure compiti in settori non giuridici dove la pura conoscenza del diritto ricopre un ruolo meno centrale, mentre la loro capacità di ragionare in modo chiaro e logico è sempre molto utile. Chi inoltre dispone di buone doti di comunicazione può assumere, tanto in ambito statale quanto nell'economia privata, incarichi dirigenziali (www.orientamento.ch).
Ne discende che già la formazione completa in diritto, come quella conseguita dall’insorgente (Bachelor + Master), apre una vasta gamma di possibilità di impiego e consente quindi di entrare nel mondo del lavoro (cfr. sentenza 52.2010.466 del 5 agosto 2011 del Tribunale cantonale amministrativo, peraltro citata dall’USSI, cfr. doc. doc. A).
Questo Tribunale ritiene, pertanto, che il conseguimento del Bachelor e del Master in diritto permetta l'accesso a una serie di professioni atte a conseguire un reddito sufficiente per vivere.
Del resto tali titoli vengono attribuiti dopo almeno quattro anni e mezzo / cinque anni complessivi di studi universitari (cfr. www.orientamento.ch; __________.ch).
In virtù del principio di sussidiarietà (cfr. consid. 2.3.; 2.7.), la ricorrente avrebbe, perciò, dovuto tentare di trovare un’attività lavorativa che le permettesse di mettere a frutto le conoscenze acquisite con i suoi studi universitari in diritto.
Il richiedente la pubblica assistenza è, infatti, prioritariamente, tenuto a intraprendere tutto quanto è necessario per (ri)trovare una propria autonomia (cfr. STF 8C_5/2008 del 5 maggio 2008; consid. 2.7.).
Va peraltro sottolineato che il Tribunale federale, con sentenza STF 8C_787/2011 del 28 febbraio 2012, ha parzialmente accolto il ricorso di una persona, titolare di un master in diritto che stava svolgendo la pratica legale, la cui domanda di assistenza sociale del 24 novembre 2010 in un periodo di interruzione, dopo la fine della pratica presso due studi legali e in attesa di iniziare un ulteriore periodo di stage presso un altro servizio dell’amministrazione, era stata negata.
In particolare l’Alta Corte ha rinviato gli atti all’amministrazione per appurare se il ricorrente, in virtù del principio della sussidiarietà, aveva tempestivamente e validamente dal profilo qualitativo e quantitativo ricercato un’occupazione anche in settori non giuridici.
Con sentenza 8C_633/2013 del 30 dicembre 2013 la nostra Massima Istanza ha confermato il nuovo diniego delle prestazioni assistenziali pronunciato dall’amministrazione dopo aver preso visione delle ricerche di lavoro intraprese dall’insorgente nel lasso di tempo determinante richiestegli a seguito della STF 8C_787/2011 del 28 febbraio 2012.
Il TF ha rilevato che le ricerche effettuate negli ambiti giuridico e non giuridico non risultavano in ogni caso sufficienti quantitativamente, concludendo che il ricorrente non aveva quindi intrapreso tutto quanto da lui esigibile per far fronte con le proprie forze alla situazione di difficoltà finanziaria.
In conclusione, poiché lo svolgimento della pratica legale non risulta necessario per conseguire un reddito sufficiente per vivere, la ricorrente, che ha operato tale scelta anziché cercare un'occupazione, non ha diritto alle prestazioni assistenziali.
A ciò va aggiunto che, anche volendo considerare, per ipotesi - alquanto improbabile -, che le attività lavorative che l’insorgente potrebbe svolgere grazie ai suoi studi universitari in diritto non sono atte a permetterle di conseguire un reddito sufficiente, il rifiuto delle prestazioni assistenziali dovrebbe comunque essere confermato, non essendo adempiuti gli ulteriori presupposti per riconoscere la copertura di una seconda formazione da parte dell’assistenza sociale (cfr. consid. 2.6 e le sentenze cantonali riassunte al consid. 2.7).
In concreto la pratica legale che l’insorgente ha iniziato nel marzo 2013 presso lo studio legale dell’avv. __________, svolgendosi su due anni a tempo pieno (cfr. doc. 11-12; consid. 2.5.; art. 13 LAvv), non è evidentemente di breve durata, come per contro richiesto dalle disposizioni COSAS sulla seconda formazione (cfr. consid. 2.6.; STCA 42.2011.4 del 25 agosto 2011 consid. 2.8., pubblicata in RtiD I-2012 N. 9 pag. 28; STCA 42.2013.11 dell’11 dicembre 2013 consid. 2.8.).
La ricorrente sostiene che la pratica legale per accedere agli esami di avvocato non sia una seconda formazione bensì la continuazione logica e indispensabile degli studi universitari (cfr. doc. I).
Al riguardo va però osservato, da un parte, che, come visto sopra, gli studi in diritto consentono di essere attivi professionalmente in svariati ambiti senza necessariamente conseguire il brevetto di avvocato.
Dall’altra, che l’avvocatura, che presuppone effettivamente lo svolgimento di un periodo di due anni di praticantato ai sensi dell’art. 13 Legge sull’Avvocatura (LAvv) del 13 febbraio 2012, non fa parte obbligatoriamente del percorso formativo nel settore giuridico, ma costituisce piuttosto una formazione complementare o una specializzazione (cfr. STF 8C_312/2008 dell'8 aprile 2009 consid. 6.1:
" Le brevet d'avocat est un diplôme professionnel reconnu qui donne accès au métier d'avocat et qui, de nos jours, est souvent demandé, en complément au cursus universitaire, pour des emplois qualifiés en dehors du barreau. Par ailleurs, il n'est pas contestable que les examens du brevet d'avocat exigent une préparation d'une certaine durée. Il y a lieu dès lors de confirmer l'avis de l'autorité cantonale selon laquelle le temps consacré à la préparation de ces examens doit être assimilé à une formation complémentaire, voire à un perfectionnement professionnel, au sens de l'art. 14 al. 1 let. a LACI (voir pour comparaison l'arrêt publié au DTA 1991 n° 8 p. 83, dans lequel le Tribunal fédéral des assurances a reconnu à la préparation au concours d'admission à la carrière diplomatique le caractère d'un perfectionnement professionnel).")
Da questo profilo, pertanto, contrariamente a quanto asserito dall’insorgente (cfr. doc. I pag. 4), il caso di specie è analogo alla fattispecie giudicata da questa Corte con sentenza 42.2011.4 del 25 agosto 2011, pubblicata, RtiD I-2012 N. 9 pag. 28, citata sopra, concernente un ricorrente che dopo aver conseguito il Master/Bacellierato in Teologia ha iniziato una specializzazione, e meglio un Master in diritto comparato delle religioni e al quale sono state negate le prestazioni assistenziali.
Infine va evidenziato che l’insorgente ha legittimamente dato la priorità a delle scelte personali, come d’altronde asserito nel ricorso (“E’ vero l’argomento secondo cui i diplomi in diritto di cui è titolare la ricorrente le permettono di trovare un impiego come giurista. Questa però non è la sua volontà e non le si può certo rimproverare di voler proseguire su questa strada” cfr. doc. I pag. 4) e nello scritto del 16 dicembre 2013 (cfr. doc. V).
Nelle disposizioni COSAS al punto H6 è, tuttavia, indicato che le preferenze personali non rappresentano un motivo sufficiente per promuovere una seconda formazione o una riqualifica professionale (cfr. consid. 2.7.).
Alla luce di tutto quanto appena esposto occorre concludere che nel caso concreto il periodo di pratica legale non va finanziato da parte dell’assistenza sociale.
La decisione su reclamo del 21 ottobre 2013 deve, pertanto, essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti