Raccomandata
Incarto n. 42.2014.13 rs	Lugano 21 maggio 2015	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni

composto dei giudici:

Daniele Cattaneo, presidente,

Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici

redattrice:

Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 2 settembre 2014 di

RI 1

contro

		la decisione su reclamo del 22 agosto 2014 emanata da
		Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona in materia di assistenza sociale

ritenuto, in fatto

1.1. Con decisione su reclamo del 22 agosto 2014 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI) ha confermato la propria decisione del 28 luglio 2014 con cui aveva negato a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali postulate con domanda del 20 maggio 2014, in quanto il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento, nella quale era stata considerata anche __________, superava il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità (cfr. doc. A3).

L’amministrazione ha così motivato la decisione su reclamo:

" (…)

Nel caso in esame l’assistito ha inoltrato domanda di assistenza con annuncio allo sportello LAPS con esplicita l’indicazione e firma della signora __________ come convivente. Essi hanno inoltre entrambi sottoscritto un contratto di locazione per lo stesso appartamento per 4 persone a __________ con inizio al 1 aprile 2014. Esiste quindi una convivenza effettiva, dichiarata e riconosciuta almeno da inizio aprile 2014 con l’intenzione dichiarata di continuarla in futuro, da ritenere stabile in considerazione del fatto che presenta gli stessi vantaggi di un matrimonio.

(…)”

1.2. Contro la decisione su reclamo del 22 agosto 2014 RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA chiedendone l’annullamento.

A sostegno della propria pretesa ricorsuale l’insorgente ha segnatamente addotto che la convivenza con __________, iniziata nell’aprile 2014 e con la quale non è sposato, al momento dell’emanazione del provvedimento relativo al diritto all’assistenza sociale non poteva essere considerata stabile.

Egli ha osservato che con il provvedimento di rifiuto delle prestazioni si è creata una situazione inaccettabile, in quanto la signora __________ si è trovata di fatto a dover mantenere, oltre alla figlia __________, lui e sua figlia __________ (non parente della medesima in linea discendente), benché non vi sia alcun obbligo legale in tal senso.

Il ricorrente ha precisato, da un lato, che del resto __________ non si trova in condizioni agiate avendo a proprio carico una figlia minorenne che risiede in un centro terapeutico che tra l’altro implica spese mediche superiori alla “norma” e ritenuto che non ha mai ricevuto il giusto (nessun) contributo finanziario da parte dell’ex marito.

D’altro lato egli ha sottolineato che la decisione dell’USSI porta inevitabilmente la signora __________ a cadere essa stessa nel bisogno anche se non è in alcun modo imparentata né con lui né con sua figlia __________.

L’insorgente ha poi ricordato che ai sensi dell’art. 2a Reg.Laps la convivenza è considerata stabile se vi sono figli in comune - ciò che non è il loro caso -, se la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio - il fatto di trovarsi a dover mantenere quattro persone quali vantaggi comporta? - oppure se la convivenza è durata almeno sei mesi - il suo contratto di locazione ha avuto, però, inizio il 1° aprile 2014.

Egli ha evidenziato che firmare entrambi un contratto di locazione, contrariamente a quanto ritiene l’USSI, ossia che quindi beneficiano degli stessi vantaggi di un matrimonio, non significa sposarsi (cfr. doc. I).

RI 1 ha, inoltre, asserito:

" (…)

Da un punto di vista squisitamente umano e al di là della richiesta formale indicata sopra, mi permetto affermare:

· Evidentemente la correttezza che ha improntato il mio comportamento fino ad ora nei confronti dell’autorità sociale preposta ad erogare interventi sociali (per parecchi mesi mi sono adeguato a vivere in un appartamento che sicuramente non era munito di abitabilità)

· Il progetto di vita costruito con la signora __________, e che coinvolge le nostre due figlie adolescenti, rischia di essere totalmente vanificato.

· Da parecchio tempo sto cercando un lavoro qualsiasi, vista l’impossibilità di rientrare nel giro della mia professione di odontotecnico, senza risultato.

Conclusioni

1) Il rifiuto delle prestazioni assistenziali penalizza di fatto, oltre al titolare, le persone con le quali condivide l’appartamento.

2) Non vi è nessun obbligo di mantenimento da parte della signora __________ nei confronti del titolare e di sua figlia, ma visto che non vi sono entrate che garantiscono per il titolare il minimo vitale, è ovvio che in questi mesi è stato a carico (per quanto possibile) della signora __________: ciò va a cozzare con lo scopo stesso dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento e cioè a garantire un sostegno finanziario.

3) Chiedo che la decisione del 22.7.14 sia annullata, poiché la missione dello Stato prevede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, l’attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla Legislazione federale o cantonale; in particolare, l’assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno. Le prestazioni di sostegno sociale devono essere adeguate ai bisogni e alle attitudini della persona richiedente, in modo da consentirne un conveniente inserimento nella società. Esse sono di regola dovute indipendentemente da qualsiasi obbligo assistenziale di natura civile, in particolare dall’obbligo di assistenza tra parenti.

(…)” (Doc. I)

1.3. Nella sua risposta dell’11 settembre 2014 l'USSI ha proposto di respingere l’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. docc. III).

1.4. Il 2 ottobre 2014 l’insorgente ha chiesto di essere sentito, unitamente a __________, in merito al ricorso e ha evidenziato di non essere assistito da un avvocato (cfr. doc. V).

1.5. Pendente causa questa Corte ha interpellato l’USSI come segue:

" (…) il TCA rileva che avete considerato stabile la convivenza tra RI 1 e __________, in applicazione dell’art. 2a lett. b Reg.Laps in vigore dal 1° ottobre 2006, in quanto procurerebbe gli stessi vantaggi di un matrimonio.

Ai fini del giudizio vogliate inviarci gli atti preparatori relativi all’elaborazione dell’art. 2a Reg.Laps, con specifico riguardo alla lettera b di tale disposto.

In proposito segnaliamo che dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps), p.to 2 risulta che il regolamento di applicazione (Reg.Laps) era al momento della redazione del menzionato Rapporto già stato allestito.

Pertanto vi chiediamo di trasmettere, in particolare, il materiale a disposizione dei relatori del Rapporto del 28 marzo 2006.

Inoltre vi invitiamo a precisare quali vantaggi concreti parificabili a un matrimonio ha procurato la convivenza tra il ricorrente e la signora __________ nel periodo iniziale, ossia nei mesi di aprile e maggio 2014.

(…)” (Doc. VII)

L’USSI, il 12 novembre 2014, ha rilevato che la valutazione dell’esistenza della convivenza si basa sul fatto che essa è stata dichiarata dagli interessati stessi. L’amministrazione ha, inoltre, osservato che i medesimi hanno sottoscritto entrambi un contratto di locazione dal 1° aprile 2014 per l’abitazione dove risiedono e che quindi si è ritenuto che da tale momento vi sia stata una convivenza (cfr. doc. VIII).

Con ulteriore scritto del 17 novembre 2014 l’USSI ha trasmesso il Commento alle modifiche Reg.Laps versione 22.9.2006, sottoposto e approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006 e riguardante, tra l’altro, adeguamenti al Reg.Laps conseguenti alla modifica Laps elaborati dal Gruppo di coordinamento Laps in data 20 settembre 2006.

L’amministrazione ha precisato, da una parte, che l’art. 2a Reg.Laps è stato introdotto in occasione di tale modifica entrata in vigore il 1° ottobre 2006. Dall’altra, che dalla documentazione allegata e dalla giurisprudenza ivi richiamata risulta confermato che l’esistenza della convivenza è da riconoscere quando è dichiarata o le parti hanno sottoscritto un contratto di locazione, situazione che si è verificata nel caso del ricorrente (cfr. doc. X + 1).

1.6. Il TCA ha sottoposto al ricorrente per osservazioni i doc. VIII, X e la parte del Commento alle modifiche Reg.Laps versione 22.9.2006 relativa all’art. 2a Reg.Laps (cfr. doc. XI).

L’insorgente, il 29 dicembre 2014, ha comunicato di non avere alcunché da aggiungere (cfr. doc. XII).

in diritto

In ordine

2.1. Questa Corte rileva che RI 1 ha affermato di non essere assistito da un avvocato, per cui desidera avere delle spiegazioni legali in merito alla sua procedura (cfr. doc. V).

Il ricorrente non ha formulato esplicita richiesta di un patrocinatore d’ufficio. Il TCA osserva, in ogni modo, che il medesimo ha dimostrato di saper difendere adeguatamente i propri interessi. Egli, di conseguenza, non necessita in ogni caso di un patrocinatore d’ufficio ai sensi dell’art. 28 Lptca (cfr. STFA C 116/03 dell’8 novembre 2004; STCA 42.2006.16 dell’8 febbraio 2007; 35.2005.53 del 27 febbraio 2006).

Nel merito

2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se rettamente o meno l’USSI, al fine di determinare il diritto a una prestazione assistenziale di RI 1 postulata nel mese di maggio 2014, ha considerato nella sua unità di riferimento pure __________.

2.3. Ai sensi dell’art. 4 Laps, applicabile anche nell’ambito dell’assistenza sociale (cfr. art. 2 Laps; 21 Las):

" 1L’unità di riferimento è costituita:

a) dal titolare del diritto;

b) dal coniuge o dal partner registrato;

c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;

d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;

e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.

2-7…"

L’art. 2a Reg.Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:

" La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:

a) vi sono figli in comune;

b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;

c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.”

L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).

Come appena visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita, fra l’altro, dal partner convivente se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi, a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.

Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:

" 2.2 Unità di riferimento (art. 4 Laps)

2.2.1 Partner convivente

L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.

Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.

Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.

Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).

Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.

Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.

Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.

Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."

Inoltre dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze emerge che:

" (…)

Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.

Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.

Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.

L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni."

Dal Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20 settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006 (cfr. doc. X; consid. 1.5.), in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:

" Articolo 2a; partner conviventi

Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano figli in comune.

Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (vedi DTF 5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 e DTF 129 I 1).

Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA 25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.

Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.” (Doc. X1)

Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).

La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).

Inoltre in una sentenza 8C_790/2007 del 23 luglio 2008, pubblicata in DTF 134 I 313 e relativa al rifiuto di accordare al ricorrente un sussidio per la riduzione dei premi dell’assicurazione malattia, il Tribunale federale ha rilevato che:

" (…)

5.5 Il n'existe entre les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I 1 consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi ATF 106 II 1 consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines conditions, que le concubinage constituait une communauté assimilable au mariage pouvant entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le Tribunal fédéral a toutefois posé la présomption (réfragable) qu'un concubinage était stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage qualifié"; ATF 118 II 235 consid. 3a p. 237; ATF 114 II 295 consid. 1a p. 297; voir également URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-)eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA 2007 p. 13 ss). En matière d'aide sociale, il existe dans les cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples mariés des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du Tribunal fédéral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid. 3.2; 2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verhältnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2^e éd., Berne 1999, p. 162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss). A ce propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable, notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre d'idées, le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accordée seulement si le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la limite fixée, n'était pas arbitraire (ATF 129 I 1).

(…).”

In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg., questo Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.

In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.

Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo.

Infine con giudizio 36.2014.78-79+36.2014.84-85+36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015 il TCA ha stabilito che rettamente la Cassa cantonale di compensazione Ufficio delle prestazioni, ai fini della determinazione del diritto alla riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie (RIPAM), ha considerato una coppia quale unica unità di riferimento, siccome la convivenza, che durava, in modo indubbio, da oltre sei mesi, andava ritenuta stabile ai sensi dell’art. 10a RLCAmal, in vigore dal 1° gennaio 2015 (cfr. BU 3/2015 del 23 gennaio 2015 pag. 14-15) e il cui tenore è identico a quello dell’art. 2a Reg.Laps.

2.4. Le direttive COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2007 e menzionate nella sentenza DTF 134 I 313 consid. 5.5. citata sopra (cfr. consid. 2.3.), al punto F.5.1 ("Comunità di abitazione e di vita") sottolineano che:

" F.5 Comunità di abitazione e di vita

F.5.1 Definizione e principi

Le persone che vivono in comunità di tipo familiare non possono, per principio, essere considerate come una sola unità di riferimento per il sostegno sociale.

Per «comunità di tipo familiare» si intendono partner o gruppi che convivono e si dividono le spese domestiche giornaliere quali l’abitazione, le telecomunicazioni, il vitto, la luce, ecc. Vivono quindi assieme, ma senza costituire una coppia sposata o una famiglia in senso stretto (per esempio: conviventi, fratelli e sorelle, colleghi, amici, ecc.).

Sul piano del diritto, le persone che vivono in comunità di tipo familiare non sono tenute a provvedere al mantenimento degli altri membri della comunità. Di conseguenza, non si possono sommare i beni e i guadagni degli uni e degli altri. Si dovrà invece elaborare un conto individuale per ogni membro beneficiario.

Le persone che non beneficiano del sostegno sociale ma che convivono con uno o più beneficiari sono tenute ad assumere il costo del loro proprio mantenimento.

Con ciò si intende, in particolare l’assunzione delle spese di manteni-mento, dell’affitto e degli oneri per necessità speciali.

La quota di partecipazione è calcolata in base alla somma ammissibile in proporzione alla grandezza del gruppo. Il totale viene ripartito proporzionalmente tra i membri della comunità. Nella ripartizione delle spese di locazione, i bambini, sino al compimento dell’undicesimo anno di vita, vengono conteggiati come mezze unità.

I conviventi beneficiari di prestazioni di sostegno sociale (coppie non coniugate) non devono soggiacere ad un trattamento migliore rispetto ai coniugi sposati.

In queste situazioni, il budget non dovrebbe essere maggiore di quello di una famiglia o di una coppia sposata che vive in condizioni simili.

Nel caso di un concubinato stabile, e se solo uno dei conviventi è beneficiario del sostegno sociale, il reddito e la sostanza del partner non beneficiario possono essere tenuti in debita considerazione. Una convivenza è ritenuta stabile se dura da almeno due anni o se i due partner abitano assieme ad un figlio nato dalla loro relazione.

Per il sostegno sociale, le unioni domestiche registrate di coppie omosessuali vanno trattate in analogia a quelle dei conviventi.

Le unioni domestiche registrate di coppie dello stesso sesso hanno uguali diritti e doveri delle coppie sposate (Legge federale sull’unione domestica registrata, LUD, 211.231).” (La sottolineatura è del redattore)

Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172 e pag. 114-115 relativamente al principio di sussidiarietà.

2.5. Nella presente fattispecie, dalle carte processuali emerge che RI 1, al beneficio di prestazioni assistenziali ordinarie, nel mese di maggio 2014 ha inoltrato una nuova domanda di assistenza sociale, tramite il formulario “Annuncio presso il Comune di domicilio e appuntamento allo sportello Laps”, in quanto invitato in tal senso dall’USSI a cui aveva comunicato che avrebbe iniziato una convivenza. I versamenti dell’assistenza sociale percepita dall’insorgente sono stati nel frattempo sospesi (cfr. doc. 4; 30; 32; 6).

Il ricorrente, già in occasione del colloquio del 16 luglio 2014 davanti allo Sportello Laps, ha contestato il fatto di aver dovuto interporre una nuova richiesta di prestazioni assistenziali, siccome la convivenza con la compagna, __________, durava da meno di sei mesi (cfr. doc. 31).

In effetti il contratto di locazione relativo all’appartamento di quattro locali a __________ è stato firmato da RI 1 e da __________ l’11 marzo 2014 con effetto dal 1° aprile 2014 (cfr. doc. 20).

L’USSI, con decisione del 28 luglio 2014 confermata dalla decisione su reclamo del 22 agosto 2014, ha negato a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali, considerando nella sua unità di riferimento, oltre a sua figlia __________ (21.9.1994) agli studi (cfr. doc. 31, 32), __________ e la figlia di quest’ultima, __________ (5.6.1997), risiedente durante la settimana presso un centro educativo (cfr. doc. 31; 32).

L’amministrazione ha ritenuto di essere confrontata, nel caso dell’insorgente e di __________, con una convivenza stabile giusta gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a lett. b Reg.Laps, in quanto la stessa avrebbe procurato, già prima della fine del termine di almeno sei mesi, gli stessi vantaggi di un matrimonio (cfr. doc. A3; III).

In particolare, interpellato da questo Tribunale (cfr. doc. VII; consid. 1.5.), l’USSI ha indicato che la convivenza del ricorrente con __________ è stata valutata stabile sulla base dell’art. 2a lett. b Reg.Laps e del Commento alle modifiche Reg.Laps del settembre 2006 - in relazione al disposto menzionato - approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006, in ragione del fatto che la convivenza è stata dichiarata dagli interessati stessi e della circostanza che i medesimi hanno sottoscritto in comune il contratto di locazione con inizio dal 1° aprile 2014 (cfr. doc. VIII; X).

2.6. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte, tutto ben considerato, non può condividere l’operato dell’USSI che nel mese di luglio 2014 ha negato al ricorrente il diritto a prestazioni assistenziali, in quanto ha considerato nella sua unità di riferimento anche __________.

In effetti in concreto, indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps è conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale (cfr. consid. 2.3., 2.4.), non risultano date le condizioni per considerare che la convivenza dell’insorgente con __________ procuri gli stessi vantaggi di un matrimonio e sia quindi stabile ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps anche nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi (art. 2a lett. c Reg.Laps), come verrà meglio esposto nei successivi considerandi (cfr. consid. 2.7.; 2.8.).

Al riguardo è, comunque, utile sottolineare che il Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla modifica della Laps, in relazione all’art. 4 Laps, unità di riferimento, prevede che la convivenza può essere definita stabile in particolare quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune.

E’ vero che nel citato Messaggio è stato precisato che il regolamento di applicazione avrebbe dovuto definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no (cfr. consid. 2.3.).

E’ altrettanto vero, tuttavia, che nel Messaggio non è stato fatto alcun accenno all’intenzione di voler considerare stabile una convivenza, nel caso in cui non vi siano figli in comune, a prescindere da una durata minima.

Ora quest’ultimo elemento è invece un aspetto essenziale per la giurisprudenza federale, così come per le disposizioni COSAS p.to F.5.1. (cfr. consid. 2.4.).

Va, poi, evidenziato che il ricorrente stesso non mette in discussione il fatto che successivamente ai primi sei mesi, la sua convivenza vada ritenuta stabile e conseguentemente nella sua unità di riferimento a partire da tale termine faccia parte pure __________ (cfr. doc. 5).

Egli contesta unicamente il computo della signora __________ nella sua unità di riferimento nei primi mesi di convivenza a __________ (cfr. doc. 5; I).

2.7. Il Commento alle modifiche della Laps del settembre 2006 elaborato dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato, per quanto concerne l’art. 2a Reg.Laps, entrato in vigore il 1° ottobre 2006, in primo luogo, enuncia che la convivenza è considerata stabile, oltre alla situazione in cui i genitori hanno figli in comune, se, qualora non vi siano figli in comune, dura da almeno 6 mesi oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio.

In secondo luogo, precisa che possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (cfr. doc. X1; consid. 2.3.).

Come indicato nel Commento stesso le circostanze fattuali elencate rappresentano, quindi, unicamente degli indizi che possono far concludere, nel caso in cui la medesima duri da meno di sei mesi, per una convivenza conferente vantaggi analoghi al matrimonio.

Ciò significa che non basta la presenza di uno o più degli elementi di fatto citati per concludere automaticamente che ci si trova confrontati con una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, ma deve essere valutata la singola fattispecie nella sua globalità.

Giova, del resto, evidenziare che le sentenze del Tribunale federale menzionate nel Commento del settembre 2006 (cfr. doc. X1), definendo quando un concubinato vada considerato stabile, da una parte, non prescindono dalla relativa durata e, dall’altra, non si attagliano alla concreta evenienza.

In particolare nel giudizio 5C.90/2001 del 15 ottobre 2001, relativo alla modifica di una sentenza di divorzio per quanto concerneva gli alimenti dovuti all’ex moglie, l’Alta Corte ha rilevato che il fatto che al momento del divorzio nel 1991 l’ex marito fosse stato al corrente della convivenza dell’ex moglie non permetteva di affermare che avesse rinunciato a chiedere successivamente la soppressione del contributo alimentare. Il TF ha precisato che visto il carattere relativamente recente della nuova relazione dell’ex moglie, cominciata nel 1989 con inizio della convivenza nell’autunno 1990, l’ex marito non doveva necessariamente aspettarsi a che tale convivenza si sviluppasse in una relazione paragonabile a un matrimonio.

Nel giudizio 5C.155/2004 del 9 settembre 2004, in cui la nostra Massima Istanza ha respinto il ricorso di un ex marito che aveva chiesto la soppressione della pensione alimentare dovuta all’ex moglie a seguito del divorzio, è stato poi evidenziato che in quel caso l’ex moglie riceveva un aiuto economico (pagamento saltuario di qualche pasto e di qualche uscita) da un amico con il quale aveva sì convissuto per due anni, ma con cui non abitava più. L’ex marito non aveva del resto preteso il contrario, né che tale unione sarebbe stata così stabile da procurare dei vantaggi economici analoghi al matrimonio.

La STF 5C.265/2002 del 1° aprile 2003, pure citata e pubblicata parzialmente in DTF 129 III 257, nella quale il TF, al consid. 2.4., ha ricordato la giurisprudenza sviluppata sotto l’egida del vecchio diritto del divorzio, specificando che resta pertinente anche dopo l’entrata in vigore del nuovo diritto, ossia che un concubinato è stabile se ha una certa durata e che è presunto stabile se dura da cinque anni. Nella fattispecie di cui alla STF 5C.265/2002 la relazione durava da tre anni, ma non era nota la data d’inizio della convivenza, per cui è stato ritenuto non provato un concubinato stabile.

Con la sentenza 5P.70/2005 del 12 agosto 2005, concernente delle misure di protezione dell’unione coniugale, e meglio una causa di riduzione del contributo alimentare iniziata nel maggio 2003 dal marito separato dal maggio 2001, è vero che il ricorso della moglie è stato respinto, poiché è stato considerato che a ragione la Corte di cassazione civile del Tribunale cantonale del Canton Neuchâtel aveva ridotto gli alimenti, ritenendo stabile il suo concubinato. E’ altrettanto vero, però, che in quel caso di specie non è comunque dato sapere quando è incominciata la nuova relazione della moglie, né l’inizio della convivenza. Il TF ha soltanto indicato che la Corte cantonale si era basata, tra l’altro, sulla proposta di tassazione per il 2002 che l’autorità fiscale aveva inviato alla ricorrente al medesimo indirizzo del suo amico.

Il giudizio 2P.218/2003 del 12 gennaio 2004, in ambito di assistenza sociale in cui era contestato il computo del reddito del convivente al fine di determinare il diritto a una prestazione assistenziale, concerne peraltro una ricorrente che dal convivente ha avuto quattro figli. In quella evenienza, perciò, la durata del concubinato non è stata esaminata, avendo i due conviventi figli in comune.

Nella sentenza 1P.184/2003 del 19 agosto 2003, relativa alla restituzione dell’anticipo alimenti ricevuti dall’insorgente, divorziata dal 1996, da marzo ad agosto 2000 a decorrere dall’inizio della sua nuova convivenza nel marzo 2000, l’Alta Corte ha accolto l’impugnativa della ricorrente, in quanto non era stato verificato se si trattava di un concubinato stabile. Il TF ha evidenziato di aver lasciato aperta la questione della durata necessaria per presumere l’esistenza di una convivenza stabile, specificando che è in ogni modo contrario alla Costituzione presumere dalla semplice convivenza che la stessa sia stabile.

In quel caso, inoltre, la nostra Massima Istanza ha negato l’esistenza di ulteriori indizi che potessero giustificare un concubinato stabile, concludendo che quindi il giudizio cantonale era contrario, oltre che all’art. 8 cpv. 1 Cost., alla sentenza DTF 129 I 1.

In quest’ultimo giudizio (1P.254/2002 del 6 novembre 2002, pubblicato in DTF 129 I 1), peraltro menzionato anche nel Commento alle modifiche della Laps del settembre 2006 e relativo alla computabilità, nel contesto dell’anticipo degli alimenti, del reddito del concubino del genitore che ha la custodia del figlio, l’Alta Corte ha rilevato:

" (…) Verfassungsrechtlich nicht haltbar wäre demgegenüber die Auffassung, jedes Zusammenleben eines Paares rechtfertige es, das Einkommen des Partners anzurechnen. Durch eine derartige Regelung würde den Unterschieden zwischen der Stellung des Stiefelternteils und derjenigen des Konkubinatspartners nicht hinreichend Rechnung getragen. Deshalb würde auch die Statuierung einer nicht widerlegbaren Vermutung, wonach mit dem Bezug einer gemeinsamen Wohnung ein stabiles Konkubinat vorliegt, zu einer unzulässigen Gleichbehandlung von Ungleichem führen. Indessen lässt sich die Vorschrift des Art. 4bis Abs. 1 GIVU (n.d.r.: Legge del Canton San Gallo concernente l’aiuto all’incasso e l’anticipo alimenti del 28 giugno 1979), wonach das Einkommen des Partners angerechnet wird, ohne weiteres so verstehen, dass die Anrechnung ein stabiles Konkubinat voraussetzt. Dies hat das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen denn auch in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum nachehelichen Unterhalt vorgeschlagen; eines der Regelkriterien sei eine "bereits längerfristige, bzw. mehrjährige tragfähige Beziehung, auf Dauer angelegt" (Rundschreiben vom 27. März 2000 an die Sozialämter und Sozialberatungen im Kanton St. Gallen, S. 3). Auch das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hat unter Hinweis auf die Materialien festgestellt, nach Ansicht des Gesetzgebers sei es Sache der Rechtsprechung, die Kriterien für das Vorliegen eines Konkubinats festzulegen. Das Konkubinat müsse sich, wenn damit die Folge der Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Partners verbunden werden solle, nach aussen hin als bereits gefestigt und auf eine dauerhafte Beziehung ausgerichtet manifestiert haben; es rechtfertige sich aber nicht, erst bei einer Dauer von mindestens fünf Jahren von einer solchen Lebensgemeinschaft auszugehen (Entscheid vom 26. Oktober 2001 in Sachen des Beschwerdeführers, E. 3b). Folgerichtig berücksichtigt das Versicherungsgericht im vorliegenden Fall den Umstand, dass der Konkubinatspartner das Kind der obhutsberechtigten Partnerin - wenn auch, wie er geltend macht, nur überbrückungsweise, d.h. in Erwartung von Leistungen der öffentlichen Hand - tatsächlich unterstützt. Darin sieht es ein über die blosse Begründung eines gemeinsamen Haushaltes hinausgehendes Indiz für ein (stabiles) Konkubinat im Sinne des GIVU.”

Ne discende che il TF ha chiaramente indicato che stabilire in modo inconfutabile che ogni tipo di coabitazione di una coppia costituisca un concubinato stabile condurrebbe a un’inammissibile parità di trattamento di situazioni dissimili.

2.8. In concreto l’insorgente ha dichiarato che lo scopo di convivere con __________, conosciuta nell’estate del 2013 (cfr. doc. 5), è quello di ricostituire una famiglia (sono entrambi divorziati, cfr. doc. 32) dopo avere vissuto l’esperienza di gestire una famiglia monoparentale, composta, sia nel caso dell’insorgente che di __________, di loro due e delle loro rispettive figlie adolescenti (cfr. doc. 5; I).

Come già esposto, il ricorrente è padre di __________, nata nel 1994 e agli studi, la quale dall’aprile 2014 è ritornata a vivere con il padre con cui ha abitato fino all’età di 14 anni quando è andata a vivere con la madre (cfr. doc. 6). __________, invece, è madre di __________, nata nel 1997, soggiornante in settimana in un centro educativo (cfr. doc. 32; I).

Il TCA rileva, poi, che quando l’USSI, nel luglio 2014, ha negato al ricorrente il diritto a una prestazione assistenziale richiesta nel maggio 2014, la convivenza tra quest’ultimo e __________ non comportava l’elemento della durata, essendo iniziata solo nell’aprile 2014.

Al riguardo va, altresì, osservato che la loro reciproca conoscenza, allorché il ricorrente e __________ hanno iniziato a vivere insieme, risaliva a nemmeno un anno prima (il contratto di locazione è stato firmato nel marzo 2014 con effetto dal 1° aprile 2014 e il loro incontro risale all’estate 2013; cfr. doc. 5; 20).

La dichiarazione da parte di entrambi di essere conviventi rivela, del resto, la loro trasparenza nei confronti dell’amministrazione. In effetti il ricorrente ha avvisato senza indugio l’USSI che avrebbe iniziato una convivenza. L’amministrazione l’ha così invitato a inoltrare nuova domanda, sospendendo le prestazioni (cfr. doc. 4; 32).

La dichiarazione di convivenza, tuttavia, come d’altronde la comune sottoscrizione del contratto di locazione relativo all’appartamento a __________, benché manifestino la loro intenzione, come indicato dall’insorgente medesimo (cfr. doc. 5), di creare un nuovo nucleo familiare, nel caso di specie non sono indizi sufficienti per concludere che si è confrontati con una convivenza stabile ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps già dai primi mesi della loro coabitazione.

Va, peraltro, sottolineato che anche due coinquilini che condividono unicamente un’economia domestica comune (ad esempio amici, studenti, fratelli ecc.) possono firmare entrambi un contratto di locazione senza che ciò implichi una relazione di altro genere.

Inoltre l’insorgente e __________, come visto, hanno iniziato un progetto di vita insieme che coinvolgeva anche le loro rispettive figlie, le quali, non essendo più in età infantile, possedevano già un vissuto che avrebbe comunque potuto influenzare, specialmente nei primi mesi, l’andamento della convivenza.

In simili condizioni, ritenuto che i due indizi menzionati dall’amministrazione (dichiarazione di convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione) non sono sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, la convivenza tra il ricorrente e __________ nei primi sei mesi non deve essere ritenuta stabile ex art. 4 cpv. 2 lett. c Laps.

Di conseguenza __________, nei primi sei mesi di convivenza, contrariamente a quanto stabilito dall’USSI, non deve rientrare nell’unità di riferimento del ricorrente.

Si giustifica, pertanto, l’annullamento della decisione su reclamo impugnata e il rinvio degli atti all’amministrazione perché proceda a un nuovo calcolo volto a determinare, per tale lasso di tempo, l’eventuale diritto a una prestazione assistenziale di RI 1 considerando nell’unità di riferimento unicamente l’insorgente e sua figlia __________.

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è accolto.

§ La decisione su reclamo del 22 agosto 2014 è annullata.

§§ L’unità di riferimento di RI 1, per i primi sei mesi a far tempo dal mese di aprile 2014, è costituita esclusivamente dallo stesso e dalla figlia __________.

§§§ Gli atti sono rinviati all’USSI per un nuovo calcolo del

diritto a un’eventuale prestazione assistenziale.

2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni

Il presidente Il segretario

Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti