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segretario: |
Gianluca Menghetti |
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statuendo sul ricorso del 23 maggio 2016 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su reclamo del 20 maggio 2016 emanata da |
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Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione del 2 maggio 2016 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (di seguito: USSI) ha negato a RI 1 (__________1961) una prestazione assistenziale, in quanto il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento, nella quale è stato considerato, oltre alla medesima e a suo figlio __________ (__________2002), anche __________ (__________1969), supera il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità (cfr. doc. 4)
1.2. A seguito dei reclami del 7 e 13 maggio 2016 interposti da RI 1 (cfr. doc. VI1 e VI2), l’USSI il 20 maggio 2016 ha emanato una decisione su reclamo con cui ha confermato il diniego del diritto di RI 1 alle prestazioni assistenziali ordinarie a seguito di un’eccedenza di reddito Las di fr. 2'983.--.
L’USSI ha osservato in particolare:
" L’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento, USSI, per l’unità di riferimento della richiedente ha definito e dedotto un reddito computabile mensile ai sensi della LAS pari a CHF 7'006.--, una sostanza computabile come reddito pari a CHF 0.-- e altre prestazioni Laps ricevute, vale a dire il sussidio per la cassa malati di CHF 305.--.
Da tale calcolo, svolto secondi i criteri validi per l’assistenza e definiti dalla Legge sull’assistenza, non è risultato un fabbisogno scoperto ma una maggior disponibilità mensile di CHF 2'983.-- mensili. L’USSI non ha pertanto riconosciuto una prestazione assistenziale.
Con il reclamo, RI 1 ha contestato la decisione indicando che dal suo reddito di CHF 2'526.-- + CHF 358.-- + CHF 514.85 + CHF 200.-- + CHF 300.-- (vedovanza e assegno orfano + minimo sartoria) deve pagare regolarmente un debito di CHF 400.-- e le vengono detratti CHF 1‘445.-- dell’UEF di __________ e quini non è in grado di sopportare delle spese per il signor __________, che ospita per dargli un aiuto in quanto aveva perso il lavoro. Chiede di rivedere il calcolo senza considerare lei e il figlio (con le relative entrate) nell’unità di riferimento e assegnare quindi al signor __________ una prestazione mensile di assistenza.
La reclamante non contesta che sussista una convivenza con il signor __________, ma indica che non essendovi neppure un matrimonio non giustifica che sia tenuta a far fronte al suo mantenimento. Tuttavia, secondo la legge, come esposto sopra, la situazione di convivenza stabile (da ritenere quando dura oltre sei mesi) comporta di considerare i conviventi quali componenti di una medesima unità di riferimento. Risulta quindi corretto considerare l’unità di riferimento come nella decisione 2 maggio 2016. Quindi le entrate della reclamante vanno considerate quale reddito nel calcolo per stabilire la prestazione di assistenza. Si osserva che la prestazione di assistenza non è volta a coprire i debiti e quindi nell’ambito dell’assistenza è necessario utilizzare i redditi per il sostentamento. Tuttavia, anche volendo teoricamente considerare il debito mensile citato (CHF 400.--) e le detrazioni dell’UEF (CHF 1'445.--) indicati nel reclamo, nel calcolo dell’assistenza rimane una disponibilità mensile di CHF 1'138.--. (…)”. (cfr. doc. A).
1.3. Con tempestivo ricorso del 23 maggio 2016 RI 1 ha impugnato la decisione su reclamo del 20 maggio 2016, chiedendone l’annullamento.
A sostegno delle proprie pretese ricorsuali, l’insorgente ha segnatamente addotto che il suo defunto marito le aveva lasciato dei debiti e che non può mantenere anche il signor __________.
" Ho avuto un marito che in 5 anni di malattia (cancro) e poi il decesso mi ha lasciato comunque debiti che a suo tempo sono stati in parte onorati e non pochi per tale motivo ritengo che poi la mia situazione e ancor oggi tutta da sanare e per tale motivo non posso mantenere il Sig. __________ come evince dai vostri calcoli.
A mia discolpa al Sig. __________ da parte mia è stato dato ogni sorta di aiuto, sempre credendo che si sarebbe operato ad arrivare ad aiutare se stesso cercandosi un lavoro che lo rendesse autonomo.
Purtroppo la realtà si dissocia da quanto voi attestato e non vedo un futuro roseo al fine che debba in sintesi mantenerlo a vita per i suoi reali bisogni di sostentamento.
Concludo da parte mia non esiste un presupposto per impegnarmi a dovere provvedere a titolo sempre gratuito per il signor __________, in quanto ho ancora un figlio minorenne che viene in primis.
Specifico che da oltre 3 anni sto aiutando questa persona ma non trovo riscontro in positivo, anzi la mia vita è stata letteralmente messa in pericolo malgrado il buon cuore in tutti i sensi.
(…)
Ora chiedo formalmente che l’assistenza si prenda carico il sig. __________ in misura di singola persona e che gli venga data la possibilità di un aiuto sociale concreto al fine di se stesso per un suo inserimento professionale e per un suo unico sostentamento.” (cfr. doc. I).
1.4. L’USSI, con risposta del 30 maggio 2016, ha postulato la reiezione dell’impugnativa del 23 maggio 2016 di RI 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.5. Il 4 agosto 2016 l’amministrazione ha inviato alcuni documenti (cfr. doc. VI+1-3) a complemento dell’incarto, che sono stati trasmessi per conoscenza alla parte ricorrente (cfr. doc. VII).
1.6. Con scritto del 29 agosto 2016 la ricorrente ha comunicato che attualmente __________ non vive più con lei, bensì in via __________ a __________, e che dal 1° giugno 2016 quest’ultimo è al beneficio dell’assistenza sociale in forma individuale.
L’insorgente ha pure specificato di non avere postulato la concessione di prestazioni assistenziali, in quanto avrebbero dovuto essere solo un ulteriore aiuto per __________ (cfr. doc. VIII).
1.7. Il doc. VIII è stato inviato per conoscenza alla parte resistente (cfr. doc. IX).
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se a ragione o meno l’USSI abbia negato a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali.
Più precisamente deve essere verificato se nell’unità di riferimento determinante per il calcolo dell’eventuale diritto di RI 1 a prestazioni assistenziali ordinarie debba essere tenuto conto di __________, come deciso dall’amministrazione, oppure se quest’ultimo possa formare un’unità di riferimento autonoma in ragione del fatto che RI 1 non si sente nell’obbligo di doverlo sostenere a titolo gratuito, come richiesto dalla ricorrente.
2.2. L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.3. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia del resto che:
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato."
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971."
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è “obbligatoria per tutti i residenti del Cantone” (pag. 11).
In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.4. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Per l’anno 2016 è utile rilevare che le Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali prevedono dal 1° gennaio 2016 i seguenti forfait di mantenimento:
" Persone dell’unità di riferimento - Forfait globale per il mantenimento
(raccomandato dalla COSAS)
(CHF/mese)
1 persona 986.--
2 persone 1'509.--
3 persone 1'834.--
4 persone 2'110.--
5 persone 2'386.--
Per ogni persona + 200.--
supplementare
1.1 Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento, assegnato all’unità di riferimento, corrispondente a CHF 200.– mensili.
1.2 Supplemento di integrazione
a. Inserimento sociale
A tutte le persone che si impegnano in un percorso di inserimento con la sottoscrizione di un contratto di inserimento sociale che prevede la partecipazione ad un’attività di utilità pubblica (AUP), in aggiunta al forfait globale per il mantenimento, viene accordato un supplemento d’integrazione di CHF 100.– al mese fino all’effettivo inizio dell’AUP.
Durante la durata dell’AUP viene accordato un supplemento di integrazione di CHF 300.– al mese.
b. Inserimento professionale
A tutte le persone che si impegnano in un percorso di inserimento con la sottoscrizione di un contratto di inserimento professionale per partecipare alle misure previste dalla strategia interdipartimentale URC – USSI, in aggiunta al forfait globale per il mantenimento, viene accordato un supplemento d’integrazione di CHF 100.– al mese fino al termine del contratto.” (cfr. BU 58/2015 del 29 dicembre 2015 pag. 583 segg.)
2.5. Ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. a, c e d Laps, applicabile anche nell’ambito dell’assistenza sociale (cfr. art. 2 Laps; 21 Las), l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e, in particolare, dai figli minorenni di cui ha l’autorità parentale e dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile.
L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
L’art. 2a Reg.Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:
" La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.”
Come appena visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita, fra l’altro, dal partner convivente se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi, a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
" (…)
2.2 Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.
Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no. (…)"
Inoltre dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze emerge che:
" (…)
Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni. (…)"
Dal Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20 settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006 (cfr. STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 consid. 2.3.), in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:
" Articolo 2a; partner conviventi
Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano figli in comune.
Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partner nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (vedi DTF 5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 e DTF 129 I 1).
Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA 25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.
Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.”
2.6. La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Con il giudizio appena citato la nostra Massima Istanza ha ritenuto corretto nel caso di un beneficiario di prestazioni assistenziali considerare la convivente dalla quale aveva avuto una figlia.
Inoltre in una sentenza 8C_790/2007 del 23 luglio 2008, pubblicata in DTF 134 I 313 e relativa al rifiuto di accordare al ricorrente un sussidio per la riduzione dei premi dell’assicurazione malattia, il Tribunale federale ha rilevato che:
" (…)
5.5 Il n'existe entre les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I 1 consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi ATF 106 II 1 consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines conditions, que le concubinage constituait une communauté assimilable au mariage pouvant entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le Tribunal fédéral a toutefois posé la présomption (réfragable) qu'un concubinage était stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage qualifié"; ATF 118 II 235 consid. 3a p. 237; ATF 114 II 295 consid. 1a p. 297; voir également URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-) eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA 2007 p. 13 ss). En matière d'aide sociale, il existe dans les cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples mariés des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du Tribunal fédéral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid. 3.2; 2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verhältnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd., Berne 1999, p. 162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss). A ce propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable, notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre d'idées, le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accordée seulement si le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la limite fixée, n'était pas arbitraire (ATF 129 I 1). (…).”
Con giudizio 8C_645/2015 del 10 dicembre 2015 l’Alta Corte ha confermato quanto deciso dall’amministrazione, ossia di considerare conviventi un richiedente di prestazioni assistenziali che è traslocato da un appartamento in un altro perché l’affitto del precedente appartamento sorpassava gli affitti delle direttive del comune in questione e nel nuovo appartamento è entrato assieme alla sua convivente. Inoltre il TF ha osservato che non è arbitrario di considerare la coppia di amanti (“Liebespaar”) che vive nello stesso appartamento quale comunità di abitazione e vita di tipo familiare (“familienähnliche Wohn- und Lebensgemeinschaft”). La circostanza di dormire in stanze diverse e di consumare i pasti ad orari diversi non è neanche inusuale per le economie domestiche comuni.
Con giudizio 8C_232/2015 del 17 settembre 2015 l’Alta Corte ha poi confermato quanto deciso dall’amministrazione, ossia che ad una beneficiaria dell’assistenza sociale andava computato nei redditi un ipotetico importo a carico del convivente (“Konkubinatsbeitrag”), ritenendo la loro convivenza - che durava da sette anni e dalla quale era nato un figlio - stabile.
L’asserzione della ricorrente secondo cui il concubinato dal profilo economico non sarebbe stato così stabile non ha permesso un esito differente, mancando qualsiasi indicazione in proposito.
Può non essere decisivo sapere se il convivente si è espressamente dichiarato disposto a corrispondere realmente un importo a sostegno dell’economia domestica. In caso contrario vi sarebbe il rischio che per approfittare dell’assistenza sociale un convivente contribuisca in misura minore rispetto a quanto corrisponderebbe senza il possibile intervento dell’assistenza sociale e ciò contravvenendo al principio di sussidiarietà.
Infine il TF ha evidenziato che il conteggio di tale importo nemmeno risultava arbitrario in considerazione del fatto che i concubini avevano fondato un’economia domestica comprensiva anche dei loro rispettivi figli nati da precedenti relazioni.
In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II - 2013 N. 13 pag. 66 seg., relativa all’assistenza sociale al cui ambito è applicabile l’art. 4 Laps (cfr. art. 2 Laps; 21 Las), questo Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.
In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.
Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo.
Con giudizio 36.2014.78-79+36.2014.84-85+36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015 il TCA ha stabilito che rettamente la Cassa cantonale di compensazione, ai fini della determinazione del diritto alla riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie (RIPAM), ha considerato una coppia quale unica unità di riferimento, siccome la convivenza, che durava, in modo indubbio, da oltre sei mesi, andava ritenuta stabile ai sensi dell’art. 10a RLCAmal, in vigore dal 1° gennaio 2015 (cfr. BU 3/2015 del 23 gennaio 2015 pag. 14-15) e il cui tenore è identico a quello dell’art. 2a Reg.Laps.
Infine con sentenza 42.2014.13 del 21 maggio 2015 questa Corte ha accolto il ricorso di un insorgente, già beneficiario di prestazioni assistenziali, la cui nuova domanda del maggio 2014 era stata respinta, in quanto il reddito della sua unità di riferimento, nella quale era stata computata anche la compagna con cui abitava dall’aprile 2014, superava il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità.
Il TCA, contrariamente a quanto deciso dall’USSI, ha stabilito che, indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps sia conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale, non risultavano date le condizioni per considerare che la convivenza del ricorrente procurasse gli stessi vantaggi di un matrimonio ai sensi dell’art. 2a lett. b Reg.Laps e fosse quindi stabile giusta l’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps anche nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi.
In effetti quando l’USSI ha negato il diritto a una prestazione assistenziale la convivenza tra l’insorgente e la compagna, conosciutisi nemmeno un anno prima, non comportava l’elemento della durata, essendo iniziata solo nell’aprile 2014.
Inoltre gli indizi indicati dall’amministrazione (dichiarazione di convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione), da un lato, non erano sufficienti per concludere che si era confrontati con una convivenza stabile già nei primi mesi della loro coabitazione. Dall’altro, non erano sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio.
Questo Tribunale ha, pertanto, concluso che nei primi sei mesi a far tempo dall’aprile 2014 l’unità di riferimento del ricorrente era costituita unicamente dal medesimo e da sua figlia.
Questa Corte, con sentenza 36.2015.29-31 del 13 agosto 2015, pubblicata in RtiD I-2016 N. 6 pag. 48 segg., ha negato la riduzione del premio dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie, stabilendo che tra la ricorrente e il compagno che convivevano da anni senza figli in comune ma condividendo l’alloggio con il figlio di primo letto dell’insorgente e che non hanno negato di aiutarsi reciprocamente, di sostenersi e di collaborare esisteva una convivenza duratura e intensa, profonda e radicata che andava considerata stabile.
Al riguardo cfr. pure STCA 36.2016.17-20 del 23 maggio 2016 e STCA 39.2015.3 del 12 novembre 2015.
2.7. Le direttive COSAS del 2005 aggiornate nel dicembre 2014 e menzionate nelle sentenze DTF 134 I 313 consid. 5.5. e DTF 141 I 153 consid. 4.3. citate sopra (cfr. consid. 2.3), al punto F. 5.1 (“Comunità di abitazione e vita di tipo familiare”) sottolineano che:
" F.5. Comunità di abitazione e vita di tipo familiare
F.5.1 Principi
Le persone che vivono in comunità di abitazione e vita di tipo familiare non possono, per principio, essere considerate come una sola unità di riferimento per il sostegno sociale.
Per ogni beneficiario dev’essere allestito e gestito un incarto individuale.
Le persone che non beneficiano di prestazioni di assistenza devono assumere personalmente le spese da esse stese determinate. Ciò riguarda in particolare le spese per il sostentamento, le spese per l’alloggio e le spese varie. Per principio, all’interno della comunità queste spese sono ripartite in modo pro-capite (v. capitoli B.2 e B.3).
Sul piano del diritto, le persone che vivono in comunità di abitazione e vita di tipo familiare non sono tenute a provvedere al mantenimento reciproco degli altri membri della comunità.
Di conseguenza, i beni e i redditi degli uni e degli altri non devono essere sommati.
Il contributo che una persona non assistita apporta al budget di un beneficiario di prestazioni di assistenza può essere conteggiato quale contributo all’economia domestica o partecipazione ai costi di concubinato solo se soddisfano i specifici presupposti. In particolare, dev’essere verificato che il contributo al concubinato sia erogato solamente nell’ambito di una relazione stabile.
Un concubinato (anche una relazione tra partner dello stesso sesso) è considerato stabile solo se dura almeno due anni o partner vivono congiuntamente a un figlio avuto in comune.”
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe”. Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172).
2.8. Nella presente evenienza, dalle carte processuali emerge che il 18 marzo 2016 ad __________ è stata consegnata la check-list dei documenti da allegare alla domanda di prestazioni Laps da parte dello Sportello Laps di __________ (cfr. doc. 116; 18).
Il 23 marzo 2016 la ricorrente ha compilato il formulario Laps “Dichiarazione dei dati relativi al reddito da attività indipendente”. Ella ha indicato di gestire un __________ con attività al 100% con un reddito annuo di fr. 7'374.- come risulta anche dalla decisione di tassazione dell’anno 2014 (cfr. doc. 27 e 28).
Sempre il 23 marzo 2016 l’insorgente e __________ hanno firmato entrambi l’ulteriore formulario Laps “Procura, autorizzazione a fornire informazione e compensazione”.
La ricorrente, alla richiesta di indicare il “rapporto di parentela” con __________, non ha specificato alcunché (cfr. doc. 17).
Nel modulo “Annuncio presso il Comune di domicilio e appuntamento allo sportello Laps”, da una parte, quale richiedente risulta __________, dall’altra, è in ogni caso RI 1 che il 18 aprile 2016 ha apposto la propria firma nello spazio riservato alla “Firma del richiedente” (cfr. doc. 18).
Il 10 aprile 2016 la ricorrente ha scritto allo sportello Laps di __________ trasmettendo l’ulteriore documentazione richiesta e osservando segnatamente:
" (…) Confido che le autorità di competenza prendano la loro posizione aiutandolo (n.d.r.: __________) nel suo minimo assistenziale. Tengo solo a precisare che non siamo sposati e non vedo il perché debba garantire per una terza persona. Preciso che le mie entrate bastano unicamente per me e mio figlio __________ ancora minorenne.
(…)
Spese reali per __________ da risanare:
Dal sett. 2015 lo stesso ha percepito dall’assistenza fr. 100.- + fr. 100.- + fr. 600.- + fr. 600.- per un totale di fr. 1'400.- divisibili per 8 mesi a fr. 175.- al mese al giorno…
fr. 5.83 al giorno (per colazione, pranzo e cena) oltre le spese di lettere ed eventuale bus per recarsi negli enti predisposti.
Ritenuto che la differenza è stata sempre da me sanata ma trovo corretto che lo stesso non debba elemosinare nei suoi diritti umani.” (cfr. doc. 108, 109; sottolineature della redattrice).
Il 22 aprile 2016, davanti allo Sportello Laps di __________, __________ e la ricorrente hanno sottoscritto la conferma dei dati dichiarati, da cui emerge che titolare del diritto è RI 1 e che la sua unità di riferimento è composta della medesima, di suo figlio minorenne __________ e di __________, indicato – nella casella “legame familiare” – quale convivente (cfr. doc. 14; 15; 16).
Con decisione del 2 maggio 2016 l’USSI ha respinto la richiesta di prestazioni assistenziali indicando che il reddito disponibile residuale dell’unità di riferimento della ricorrente, costituita dalla stessa, da suo figlio __________ e dal convivente __________, supera il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità (cfr. doc. 4).
L’insorgente, il 7 maggio 2016 rispettivamente il 13 maggio 2016, ha interposto reclamo contro la decisione dell’USSI, facendo valere in particolare che, malgrado la sua buona volontà, le sue entrate non le permettono di prendersi a carico una terza persona, ossia __________, avendo ancora un figlio minorenne da crescere e poiché la sua rendita vedovile è stata pignorata dall’UEF di __________ nella misura di circa fr. 1'445 al mese. La medesima ha pure precisato che non si può pretendere che sia lei a sostenere tutte le sue fatture e che da ben tre anni si sta battendo per questa causa (cfr. doc. VI1; VI2; 91).
Il provvedimento del 2 maggio 2016 è stato confermato con la decisione su reclamo del 20 maggio 2016 (cfr. doc. A).
2.9. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte ritiene utile innanzitutto ricordare che è la data della decisione su reclamo impugnata (nel presente caso: il 20 maggio 2016) che delimita temporalmente il potere cognitivo del giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_661/2013 del 22 settembre 2014 consid. 3.1.2.; STF 9C_5/2012 del 31 gennaio 2012; DTF 132 V 215 consid. 3.1.1; STFA I 525/04 del 15 aprile 2005 consid. 2).
Pertanto le circostanze che attualmente __________ non viva più con l’insorgente, avendo cambiato abitazione, e che dal 1° giugno 2016 quest’ultimo sia al beneficio di prestazioni assistenziali quale unità di riferimento singola (cfr. doc. VIII) sono ininfluenti per la risoluzione della presente vertenza che riguarda invece il periodo aprile-maggio 2016 (cfr. doc. 16; 18; art. 60 cpv. 1 Las; STCA 42.2012.17 del 14 marzo 2013 consid. 2.2.; STCA 39.2008.1 del 7 agosto 2008 consid. 2.6., pubblicata in RtiD I-2009 N. 15 pag. 72segg.).
Il TCA, attentamente vagliata la documentazione agli atti e tutto ben considerato, ritiene che l’operato dell’USSI, per il lasso di tempo determinante, debba essere confermato.
La ricorrente ha, infatti, dichiarato che provvedeva o perlomeno contribuiva da tre anni al mantenimento di __________, che viveva con lei e il figlio di quest’ultima nell’abitazione di proprietà della ricorrente (cfr. doc. 73; VI1; I; consid. 2.8.).
Dal rapporto relativo al pignoramento effettuato il 17 dicembre 2015 dall’Ufficio esecuzioni nei confronti di __________ si evince d’altronde che:
" L’escussa mantiene il sig. __________ al proprio domicilio, in quanto non lavora e non ha diritto né alla disoccupazione né ad assistenza. (…)”. (cfr. doc. 94)
Nello scritto del 10 aprile 2016 allo sportello Laps di __________ la ricorrente ha, poi, unicamente specificato di non essere sposata con __________ e di non vedere il perché dovesse garantire per una terza persona (cfr. doc. 108).
La medesima non ha per contro negato che __________ fosse in ogni caso il suo convivente.
Nemmeno nel reclamo e nel ricorso l’insorgente ha censurato il fatto che tra lei e __________ sussistesse una convivenza (cfr. doc. VI1; VI2; I).
Al contrario il 22 aprile 2016 __________ e la ricorrente hanno sottoscritto, davanti allo Sportello Laps di __________, la conferma dei dati dichiarati, da cui emerge che l’unità di riferimento di RI 1 era composta della medesima, di suo figlio minorenne __________ e di __________, indicato – nella casella “legame familiare” – quale convivente, senza formulare al riguardo alcuna obiezione od osservazione (cfr. doc. 14; 15; 16).
Inoltre, come visto sopra, il 23 aprile 2016 il formulario “Procura, compensazione e restituzione”, che va sottoscritto dal richiedente delle prestazioni assistenziali e dalle persone facenti parte dell’unità di riferimento, è stato firmato sia dalla ricorrente che da __________ (cfr. doc. 17).
Visto quanto esposto, tenendo in considerazione, da un lato, che ai fini della convivenza è determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostengo reciproci, come ha effettuato negli ultimi tre anni la ricorrente nei confronti di __________, dall’altro, che i medesimi, perlomeno fino al 20 maggio 2016 (data della decisione su reclamo), convivevano da almeno tre anni, occorre concludere che essi convivevano in maniera stabile ai sensi degli art. 4 cpv. 1 lett. a Laps e 2a Reg.Laps (cfr. consid. 2.5.).
Il TCA non ignora che la medesima ora affermi di non trovare corretto che dovesse far fronte ai costi di __________ (cfr. doc. I). Tuttavia tale asserzione è stata motivata dal fatto di avere un figlio minorenne da mantenere e da difficoltà finanziarie (cfr. doc. I; VI2), non quindi per la mancanza della volontà in sé di aiutare __________.
A ragione, pertanto, l’USSI nel calcolo del 2 maggio 2016 relativo al diritto a prestazioni assistenziali ordinarie ha tenuto conto di un’unità di riferimento costituita da RI 1, da suo figlio __________ e da __________.
2.10. RI 1 non ha specificatamente contestato le singole voci del conteggio effettuato dall’USSI che, considerando __________ nella sua unità di riferimento, ha comportato un’eccedenza di reddito Las di fr. 2'983.-- al mese (cfr. doc. 5).
In effetti nel ricorso l’insorgente prende atto senza contestazioni del fatto che nel calcolo delle prestazioni assistenziali ordinarie non vadano computati i debiti (cfr. doc. I).
In proposito va ricordato che l’assistenza sociale non ha come scopo quello di estinguere i debiti, bensì di permettere al beneficiario di prestazioni assistenziali di far fronte a necessità contingenti (cfr. STF 8C_433/2009 del 12 febbraio 2010, pubblicata in DTF 136 I 129; STF 8C_521/2010 del 27 settembre 2010 cons. 7.1, pubblicata in DTF 136 V 351).
Anche dal p.to 1.b del Messaggio aggiuntivo 5723a del 7 giugno 2006 relativo alla modifica della Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) si evince che le prestazioni Laps in generale, e quella assistenziale in particolare, non servono a pagare i debiti di una persona in situazione di bisogno; il loro scopo è quello di garantire il minimo vitale e di evitare che la persona debba in seguito indebitarsi per poter vivere (cfr. anche STCA 42.2013.3 del 25 settembre 2013; STCA 42.2012.1 dell’8 agosto 2012; STCA 42.2010.21 del 14 aprile 2011; STCA 42.2006.14 dell’11 gennaio 2007 confermata dalla STF 8C_3/2007 dell’8 giugno 2007).
Per quanto attiene agli altri costi menzionati, in particolare relativi alla tassa sul sacco, alla nafta, al vitto, all’elettricità, all’abbigliamento e ai fabbisogni personali, di cui peraltro la ricorrente non chiede l’assunzione da parte dell’assistenza sociale (cfr. doc. I), essi rientrano prevalentemente nelle spese coperte dall’importo del fabbisogno di base, pari nel caso della medesima a fr. 1'834.-- al mese (cfr. doc. 5; consid.2.4.; Direttive COSAS p.to B.2.1.).
È utile, infine, osservare che i redditi computabili e le spese computabili - queste ultime costituite dalla spesa vincolata e dalla spesa per l’alloggio - agli art. 6, 8 e 9 Laps e all’art. 22 Las, che contempla delle deroghe ai disposti appena citati della Laps, sono elencati in modo esaustivo.
Di conseguenza, una volta conteggiate tali voci nel calcolo della prestazione assistenziale ordinaria di un assicurato, non è possibile computarne altre non previste dalla Laps, né dalla Las.
A eventuali ulteriori costi che esulano da quelli previsti si deve sopperire tramite l’importo della soglia di intervento (cfr. consid. 2.4.; STCA 42.2015.6 del 28 settembre 2015 consid. 2.12.).
2.11. Stante quanto precede, la decisione su reclamo del 20 maggio 2016 deve essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti