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redattrice: |
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
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statuendo sul ricorso del 18 gennaio 2021 di
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RI 1
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contro |
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le decisioni su reclamo dell’11 gennaio e del 13 gennaio 2021 emanate da |
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Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale |
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ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione del 16 novembre 2020 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI), da una parte, ha accordato a RI 1 una prestazione assistenziale ordinaria di fr. 2'090.-- per il mese di novembre 2020, dall’altra, le ha comunicato che dal mese di dicembre 2020 non sarebbe più entrato nel merito del versamento di prestazioni di sostegno sociale a suo favore, invitandola a chiudere l’attività quale indipendente, a provvedere allo stralcio dall’AVS quale indipendente e a procedere con la richiesta delle indennità straordinarie di disoccupazione (cfr. doc. 10).
1.2. Con ulteriore decisione del 1° dicembre 2020 l’amministrazione ha rifiutato l’erogazione di prestazioni a favore dell’interessata, ritenuta la sua intenzione di continuare con l’attività professionale indipendente, nonostante le sia stato intimato di chiudere e di inoltrare domanda di indennità straordinarie di disoccupazione, rispetto alle quali l’assistenza è sussidiaria (cfr. doc. 47).
1.3. Con decisione su reclamo dell’11 gennaio 2021 l’USSI ha respinto il reclamo interposto il 25 novembre 2020 da RI 1 contro la decisione del 16 novembre 2020 (cfr. doc. 16), rilevando:
" (…)
I.
La decisione impugnata riconosce la prestazione di novembre 2020 e informa che non sarebbe entrata nel merito del versamento di ulteriori prestazioni di assistenza a partire da dicembre 2020.
Si evidenzia che l'assistenza fornisce l'aiuto economico al sostentamento della persona senza mezzi, la quale deve in ogni caso fare tutto il possibile per raggiungere la propria autonomia.
Nel caso di specie, l'indicazione data con la decisione impugnata è solo un'adeguata informazione sulla futura decisione se l'assistita non avesse dato seguito ai cambiamenti indicati. ln tal senso non costituisce una decisione per i mesi futuri. Infatti la situazione per il mese di dicembre 2020, in base alla relativa domanda di rinnovo, è stata valutata e decisa con una relativa decisione, la quale è pure stata oggetto reclamo da parte della qui. reclamante. (…)” (Doc. A1)
1.4. L’amministrazione, a seguito del reclamo del 15 dicembre 2020 contro il provvedimento del 1° dicembre 2020 (cfr. doc. 39), ha poi emesso, il 13 gennaio 2021, un’ulteriore decisione su reclamo con cui ha confermato la precedente decisione.
L’USSI ha così motivato la decisione su reclamo:
" (…) Si evidenzia che l'assistenza fornisce l'aiuto economico al sostentamento della persona senza mezzi, la quale deve in ogni caso fare il possibile per raggiungere la propria autonomia.
La prosecuzione di un'attività indipendente che continua a non garantire un guadagno e quindi risulta in contrasto con tale requisito, non giustifica la concessione dell'assistenza che non è intesa a sostituire il reddito di un'attività indipendente non redditizia.
Nel caso concreto, l'attività indipendente dell'assistita ormai da lungo tempo non procura un reddito minimamente idoneo al sostentamento e la reclamante è stata da mesi ripetutamente invitata dall'USSl chiudere tale attività non redditizia.
La giurisprudenza ha chiarito che vi è diritto a un sostegno temporaneo in caso di attività indipendente già in atto, che le prestazioni finanziarie dell'Ufficio del sostegno sociale consistono nell'assicurare al beneficiario (a titolo complementare) il minimo d'esistenza per una durata limitata e che questo periodo può essere prolungato se è imminente un «turnaround» della situazione. Ha poi precisato che l'assistenza sociale ha carattere sussidiario e le indennità straordinarie di disoccupazione sono quindi prioritarie (cfr. Sentenza TCA del 15.02.2007 inc. 422006.12).
Nel caso concreto, la reclamante riconosce che la propria attività indipendente, svolta contemporaneamente al ricevimento delle prestazioni di assistenza, oggettivamente non crea un guadagno sufficiente. D'altra parte l'interessata non attesta né rende minimamente verosimile un relativo cambiamento e meglio un imminente «turnaround» della situazione. Manca quindi tale requisito per giustificare la continuazione del versamento dell'assistenza.
Per l'attività in oggetto la reclamante indica che è pendente un ricorso per il rilascio del permesso di lavoro. Non vi è quindi neppure la certezza di poter svolgere correttamente l'attività.
L'interessata conferma tuttavia di non avere intenzione di interrompere tale attività né di fare richiesta di indennità straordinarie di disoccupazione.
La continuazione dell'attività indipendente, come esposto, non risulta conforme ai principi dell'assistenza. L'assistita, volontariamente, non rinuncia a tale attività e non fa capo a prestazioni sociali che sono invece prioritarie rispetto all'assistenza, benché da mesi sia sollecitata in tal senso dall'USSl. Il suo stato di bisogno dipende dalla sua scelta. ln tali circostanze si deve ritenere che il rifiuto della prestazione di assistenza è corretto.
Non si tratta di una decisione di sospensione del diritto all'assistenza, ma del rifiuto di rinnovo delle prestazioni per assenza dei presupposti dell'assistenza e non è giustificata la richiesta di sospensione dell'efficacia esecutiva (effetto sospensivo) della decisione.
Non sono date le condizioni di una situazione di assistenza e quindi neppure delle prestazioni di assistenza strettamente indispensabili ai sensi dell'art. 23 cpv. 1 Las e degli anticipi e prestazioni per casi urgenti secondo l'art. 63 Las. (…)” (Doc. A2)
1.5. Contro le decisioni su reclamo RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso, nel quale ha chiesto, da un lato, la concessione dell’effetto sospensivo a tali provvedimenti. Dall’altro, l’annullamento dei provvedimenti impugnati e il conseguente ripristino dell’assistenza dal mese di dicembre 2020 (cfr. doc. I pag. 18).
L’insorgente a sostegno delle proprie pretese ricorsuali ha innanzitutto addotto:
" (…)
1. La ricorrente è titolare di una ditta individuale (__________) a partire dal 1 marzo 2018.
2. In seguito ad una serie di procedimenti penali aperti dalla Procura di __________, la ricorrente è stata sottoposta ad una serie di attacchi mediatici che hanno bandito pubblicamente tali procedimenti penali con evidente discriminazione, senza alcun tipo di protezione della personalità e tutela della sfera privata della ricorrente.
3. Questi decreti d'accusa che concernono l'attività lavorativa della ricorrente e che oltretutto sono stati anche resi pubblici in netta violazione alla non pubblicità d'inchiesta, hanno comportato una grave perdita di guadagno e conseguentemente un grave stato di indigenza economica, tale da dover richiedere un aiuto immediato all'assistenza sociale per compensare il reddito mancante. Pertanto, le prestazioni assistenziali richieste e che sono state riconosciute a partire dal mese di novembre 2019, sono strettamente connesse ai procedimenti penali aperti nei riguardi della ricorrente (…)” (Doc. I pag. 4)
L’insorgente ha poi segnatamente osservato:
" (…).
… la ricorrente impugna le decisioni su reclamo del 11 gennaio 2021 e del 13 gennaio 2021, in quanto lesive del principio di discriminazione e della parità di trattamento (ex art. 8 Cost.), viola in particolare il principio di proporzionalità e buona fede (ex art. 5 Cost.) e divieto d'arbitrio (ex art. 9 Cost.) in relazione alla soppressione dell'assistenza a partire dal mese di dicembre 2020.
Nel caso di specie si lamenta che nell'esercizio del loro potere discrezionale, l'Autorità cantonale assistenziale non ha tenuto conto della situazione personale della ricorrente sottoposta a procedimenti penali e attacchi mediatici che di fatto l'hanno fatta cadere in un inevitabile stato di bisogno, e del fatto che l'impresa della ricorrente, in seguito a tali atti di boicottaggio e discriminatori subiti, non ha avuto modo di crescere nel mercato di lavoro in parità di uguaglianza con altre imprese presenti sul territorio e quindi di rendersi autonoma in sei mesi. Di fatto la ricorrente è stata preclusa dal Cantone nello svolgimento della sua regolare attività lavorativa. Pertanto, il mancato raggiungimento dell'autonomia ai fini della sospensione dell'assistenza non può essere applicato nella fattispecie, essendo tale intervento assistenziale previsto dall'art. 96 c.p. e considerata quale assistenza sociale volontaria che il Cantone dovrebbe assicurare alla ricorrente per tutta la durata del procedimento penale e dell'esecuzione della pena e a cui la ricorrente potrebbe far capo volontariamente.
17. A ciò si aggiunge, altresì, che la ricorrente non ha avuto alcuna disposizione di chiusura della propria attività lavorativa da parte dell'Autorità giudiziaria penale competente, ossia unica Autorità che nella fattispecie è legittimata a decidere eventuali misure coercitive nei riguardi della ricorrente. Nella fattispecie l'USSI non è legittimata ad avanzare la pretesa di chiusura dell'attività lavorativa nei riguardi della ricorrente sottoposta a procedimenti penali e alla relativa giurisdizione dell'Autorità penale giudicante.
Pertanto, si ritiene che la richiesta avanzata dall'USSl, sia altamente abusiva, viola il principio dell'arbitrio e della buona fede.
18. In aggiunta, l'Ufficio resistente non ha nemmeno tenuto conto della volontà d'integrazione della ricorrente e di voler uscire da tale situazione attraverso un sostegno ad un inserimento professionale che eventualmente andrebbe a compensare il reddito mancante. Pertanto, nei limiti del proprio interesse, si chiede l'annullamento integrale delle decisioni e la totale riforma, con conseguente accoglimento del presente ricorso. (…)” (Doc. I pag. 6-7)
1.6. La ricorrente, il 28 gennaio 2021, ha in particolare trasmesso copia della diffida per mora del conduttore del 20 gennaio 2021 intimatale dal locatore (cfr. doc. III + 1).
1.7. L’USSI, in risposta, ha postulato la reiezione del ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. VII).
1.8. Il 4 marzo 2021 la ricorrente ha presentato ulteriori osservazioni e ha inviato della documentazione (cfr. doc. IX + 1/3).
1.9. La parte resistente si è espressa al riguardo con scritto del 15 marzo 2021 (cfr. doc. XI).
1.10. Il doc. XI è stato inviato per conoscenza all’insorgente (cfr. doc. XII).
in diritto
in ordine
2.1. Secondo l’art. 76 cpv. 1 LPAmm - disposizione applicabile in virtù del rinvio al diritto sussidiario di cui all’art. 31 della Lptca -, quando siano proposti davanti alla stessa Autorità più ricorsi il cui fondamento di fatto sia il medesimo, l’Autorità può ordinare la congiunzione delle istruttorie, decidere i ricorsi con una sola decisione o sospendere una o più procedure in attesa della istruzione o della decisione delle altre.
Nella concreta evenienza, visto che il ricorso presentato dall’insorgente è diretto contro due decisioni su reclamo emesse entrambe dall’USSI che concernono sostanzialmente fatti di ugual natura e che pongono temi analoghi di diritto materiale, è accertata la connessione tra loro. Per economia processuale le procedure ricorsuali 42.2021.5 e 42.2021.6 sono, dunque, congiunte in un unico procedimento giudiziario (cfr. STF 9C_345/2020, 9C_346/2020 del 10 settembre 2020 consid. 1; STF 8C_63/2019, 8C_65/2019 dell’11 giugno 2019 consid. 1; STF 9C_748/2017, 9C_760/2017 del 13 febbraio 2018 consid. 2; STF 9C_37/2012 e 9C_106/2012 del 16 gennaio 2013, consid. 1; STF 8C_913/2009, 8C_914/2009 del 7 dicembre 2009; DTF 131 V 59 consid. 1; DTF 128 V 124 consid. 1).
nel merito
2.2. L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.3. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)”.
Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
2.4. Nell’ambito dell’assistenza sociale vige il principio della sussidiarietà di cui agli art. 2 Las e 13 Laps (cfr. consid. 2.3.).
L’art. 13 Laps prevede segnatamente che le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, e meglio:
" 1Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) le riduzioni dei premi previste nell’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie secondo la Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa Legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale speciale e l’assegno per sportivi d’élite o talenti artistici previsti dalla Legge sugli aiuti allo studio (LASt) del 23 febbraio 2015;
c) la borsa di studio e l’assegno di tirocinio previsti dalla Legge sugli aiuti allo studio del 23 febbraio 2015;
d) l’assegno di riqualificazione professionale previsto dalla Legge sugli aiuti allo studio del 23 febbraio 2015;]
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia del 18 dicembre 2008;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia del 18 dicembre 2008;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971.”
Con sentenza 8C_42/2013 del 15 ottobre 2013 il Tribunale federale ha confermato il diniego del diritto a una prestazione assistenziale nel caso di una persona che aveva potuto coprire i costi in più non coperti dalle assicurazioni sociali e private tramite finanziamenti da terzi.
In una sentenza 8C_344/2019 del 15 novembre 2019 consid. 6.4. la nostra Massima Istanza ha peraltro osservato:
" (…) l'aiuto sociale non deve essere parificato a qualsiasi assicurazione sociale, poiché esso ha natura sussidiaria e le prestazioni pecuniarie servono idealmente per superare situazioni di bisogno e non costituiscono una retribuzione minima e complementare a lungo termine. Si può quindi pretendere un'applicazione rigorosa del principio della sussidiarietà (in esteso si veda: HÄNZI, pag. 114 seg.) ancorato all'art. 2 Las/TI e dell'obbligo di ridurre il danno (…)”
2.5. Le direttive emesse dalla Conferenza Svizzera dell’azione sociale (COSAS) al p.to H7 nel suo tenore valido dal dicembre 2007, per quanto concerne il sostegno alle persone che esercitano un’attività indipendente, prevedono quanto segue:
" Nel caso di sostegno a persone con un'attività indipendente, si dovrà fare una distinzione tra l'obiettivo dell'indipendenza economica e quello del mantenimento della capacità di organizzare la giornata.
▪ Sostegno temporaneo in caso di attività indipendente già in
atto
La premessa per ottenere un sostegno temporaneo è la disponibilità del richiedente di fare eseguire, in tempo utile, una perizia per determinare le condizioni di sopravvivenza economica dell'impresa. A tal fine è consigliabile il coinvolgimento di persone competenti (per es. Adlatus, l'Associazione svizzera di esperti e ex quadri dell'economia e dell'industria) o di altre associazioni professionali. I costi legati a questa perizia sono a carico del conto di sostegno individuale.
Condizione indispensabile per l'ottenimento di un sostegno temporaneo è la stipulazione di una convenzione scritta che regoli i quattro punti seguenti:
▪ termine per la presentazione della documentazione necessaria
▪ termine per la perizia
▪ durata
▪ modalità della soppressione delle prestazioni finanziarie.
Le prestazioni finanziarie dell'ufficio del sostegno sociale consistono nell'assicurare al beneficiario (a titolo complementare) il minimo d'esistenza per una durata limitata. Questo periodo può essere prolungato se è imminente un "turnaround" della situazione.
La persona interessata può procedere a modesti investimenti a carico dell'Ufficio del sostegno sociale, se l'impresa garantisce già i mezzi necessari al suo mantenimento, purché questi investimenti possano prevenire una dipendenza dal sostegno sociale anche in futuro.
Di regola, il sostegno sociale non prende a carico le spese aziendali."
L’espressione “turnaround” rappresenta tutti i processi sistematici di rilancio, generatore di un insieme di cambiamenti rilevanti, spesso urgenti, disegnati in vista di un obiettivo: il ritorno dell’impresa all’equilibrio, alla redditività, allo sviluppo ulteriore. Da un punto di vista formale il turnaround coincide con l’approvazione del piano di risanamento, mentre dal punto di vista sostanziale si identifica con l’attuazione delle prime operazioni finalizzate ad arginare le perdite (cfr. www.tesionline.it).
Sulla portata delle direttive amministrative, cfr. STF 8C_214/2020 del 18 febbraio 2021 consid. 3.2.; STF 8C_331/2019 del 18 settembre 2019 consid. 4.3.; STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1.; STF 8C_902/2017 del 12 giugno 2018 consid. 4.2., pubblicata in DTF 144 V 195 e in DLA 2018 N. 10 pag. 260; DTF 138 V 50 consid. 4.1.; DTF 132 V 121 consid. 4.4 pag. 125; STF 8C_834/2016 del 28 settembre 2017 consid. 6.2.1.; STF 2C_105/2009 del 18 settembre 2009; STF E 1/06 del 26 luglio 2007 consid. 4.3.
2.6. In una sentenza 42.2006.12 del 15 febbraio 2007 il TCA ha confermato una decisione su reclamo dell'USSI che ha negato ad un gallerista indipendente il prolungamento dell'aiuto temporaneo di sei mesi accordatogli dall'assistenza sociale in quanto alla conclusione di quel periodo la situazione finanziaria dell'attività dell'interessato non era concretamente cambiata nè era imminente un turnaround della stessa.
In una sentenza 2P 301/2004 del 6 dicembre 2004 il Tribunale federale si è così espresso:
" Par arrêt du 26 octobre 2004, le Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours de X.________ contre la décision de l'Hospice général du 21 mai 2004. Il a d'abord rappelé le but de l'assistance publique et souligné son caractère subsidiaire par rapport aux autres prestations sociales fédérales, cantonales ou communales. Puis, il a retenu en particulier que, depuis le 16 mai 2003, date de l'inscription de son entreprise au registre du commerce, l'intéressée exerçait une activité à titre indépendant, ce qui l'empêchait de s'inscrire à l'Office cantonal pour rechercher une activité salariée ou, à défaut, pour percevoir des prestations de l'assurance-chômage. Comme les prestations d'assistance étaient subsidiaires par rapport aux prestations de chômage, elles devaient être refusées en l'espèce. La décision querellée était d'autant plus justifiée que l'intéressée n'avait pas fourni la totalité des renseignements nécessaires au sujet de sa situation financière effective et qu'elle ne désirait pas mettre un terme à son activité indépendante.
(...)
7.
Au demeurant, la lecture de l'arrêt attaqué permet de constater que le Tribunal administratif a appliqué correctement la législation topique, en particulier la loi du 19 septembre 1980 sur l'assistance publique du canton de Genève."
(su questo tema cfr. pure la STCA 42.2006.12 del 15 febbraio 2007 pubblicata in RtiD II-2007 N° 14 pag. 62 seg., consid. 2.8)
Dalla sentenza cantonale relativa a quel caso (ATA/804/2004) si evince che il diritto a prestazioni assistenziali è stato riconosciuto ancora durante tre mesi (fino al 31 agosto 2003), dopo che l'assicurata aveva iniziato un'attività lucrativa indipendente a titolo principale, che in precedenza aveva effettuato per diversi anni a titolo accessorio (beneficiando di prestazioni assistenziali).
Inoltre in una sentenza 42.2010.1 del 27 settembre 2010 il TCA ha stabilito che le prestazioni assistenziali possono essere riconosciute, per principio, durante tre mesi, anche se si tratta di un'attività indipendente già in corso. Il ricorso contro il diniego dell’assistenza sociale presentato da un interessato è così stato parzialmente accolto, annullando la decisione impugnata per quel che riguardava il periodo dal 1° giugno al 31 agosto 2009 e confermandola per il periodo precedente.
Il ricorso interposto contro la sentenza sopra citata dall’assicurato all’Alta Corte è stato dichiarato inammissibile (cfr. STF 8C_863/2010 del 12 novembre 2010).
Infine con sentenza 8C_782/2019 del 9 settembre 2020 l’Alta Corte ha confermato il diniego di prestazioni assistenziali deciso dall’autorità competente del Canton Ginevra e avallato dalla Camera amministrativa della Corte di giustizia del Canton Ginevra nei confronti di una persona che dopo aver ricevuto per sei mesi da parte dell’assistenza sociale un aiuto finanziario eccezionale quale indipendente aveva comunque mantenuto lo statuto professionale d’indipendente.
Il TF ha in particolare evidenziato, da un lato, che l’oggetto della contestazione, determinato dal giudizio impugnato, verteva sull’aiuto sociale ordinario ai sensi della legge cantonale sull’inserimento e l’aiuto sociale individuale (LIASI) e non sull’aiuto d’urgenza ex art. 12 Cost.
Dall’altro, che il diniego dell’assistenza sociale oltre il termine di sei mesi era dipeso unicamente dal rifiuto dell’insorgente di rinunciare al suo statuto d’indipendente presso l’ufficio cantonale delle assicurazioni sociali. Al riguardo è stato specificato che la libertà economica giusta l’art. 27 Cost. non risultava violata, in quanto la ricorrente era libera di restare iscritta come indipendente e di continuare a cercare lavoro in tal senso senza richiedere l’aiuto da parte dell’assistenza sociale.
2.7. L’art. 11 della legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati (L-rilocc), nel suo tenore in vigore dal 1° gennaio 2016, relativo al sostegno ai lavoratori indipendenti disoccupati, prevede che:
" Ai disoccupati che hanno cessato da 6 mesi al massimo un’attività indipendente e non hanno diritto alle prestazioni della LADI, lo Stato può versare indennità straordinarie interamente a carico del Cantone. (cpv. 1)
Può beneficiare di tali indennità chi:
a) è idoneo al collocamento;
b) ha dimostrato di aver fatto il possibile per evitare o abbreviare la
disoccupazione;
c) non riceve rendite AVS o AI intere;
d) soddisfa i requisiti della Legge sull’ armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) (cpv. 2).
In caso di capacità lavorativa temporaneamente inesistente o ridotta
per malattia o infortunio i beneficiari hanno diritto all’intera indennità.
Questo diritto è limitato a 15 indennità giornaliere entro il periodo di
percezione fissato dall’ art. 11 cpv. 2. (cpv. 3; recte: art. 10 cpv. 2)"
Ai sensi dell’art. 12 L-rilocc, concernente l’importo massimo:
" Richiamati gli articoli 10 e 11 Laps, l’importo massimo dell’indennità straordinaria è pari alla differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi della Laps. (cpv. 1)
Possono essere concesse al massimo 120 indennità giornaliere intere sull’arco di un anno. (cpv. 2)."
L’art. 13 R L-rilocc enuncia:
" … (cpv. 1 abrogato con effetto dal 1.2.03)
L’indennità straordinaria di disoccupazione viene versata nella forma di un’indennità giornaliera. Per una settimana vengono corrisposte cinque indennità giornaliere. (cpv. 2)
Il disoccupato che chiede il versamento delle indennità straordinarie di disoccupazione soggiace alle prescrizioni di controllo previste dalla LADI. (cpv. 3)
… (cpv. 4 abrogato con effetto dal 1.2.03)
… (cpv. 5 abrogato con effetto dal 1.2.03)
… (cpv. 6 abrogato con effetto dal 1.2.03).”
2.8. Nella presente evenienza l’USSI, già nella decisione del 9 dicembre 2019 con cui ha riconosciuto alla ricorrente una prestazione assistenziale ordinaria di fr. 979.-- per i mesi di novembre e dicembre 2019, l’ha avvertita che dal 1° maggio 2020, se avesse richiesto nuovamente le prestazioni assistenziali, avrebbe dovuto provvedere alla chiusura della sua attività indipendente di assistenza e consulenza giuridica (__________; cfr. doc. I; STCA 42.2020.26 del 25 gennaio 2021consid. 1.3.) e alla verifica dell’eventuale diritto alle indennità straordinarie di disoccupazione. È stato peraltro precisato che in caso contrario l’amministrazione non avrebbe elargito alcuna prestazione assistenziale (cfr. STCA 42.2020.26 del 25 gennaio 2021 consid. 1.1.).
L’assistenza sociale è stata ad ogni modo erogata all’insorgente non soltanto fino all’aprile 2020, bensì anche nei mesi successivi, da maggio a novembre 2020 (cfr. doc. 10; consid. 1.1.; inc. 42.2020.26 doc. 377; 394; 410; 434; 447; 262; 271; 276; 279; 299; 361).
Pertanto, allorché con decisione del 1° dicembre 2020, l’USSI ha rifiutato alla ricorrente l’erogazione di prestazioni, ritenuta la sua intenzione di continuare con l’attività professionale indipendente (cfr. doc. 47; consid. 1.2.), era trascorso circa un anno dal primo avviso in tal senso, anno in cui la medesima ha beneficiato di prestazioni assistenziali.
La situazione finanziaria dell’attività della ricorrente non è del resto concretamente cambiata né era imminente un turnaround della stessa.
Per quanto attiene alla censura ricorsuale secondo cui la situazione dell’insorgente sarebbe diversa da chi non ha raggiuto l’indipendenza economica in sei mesi pur avendo possibilità di crescere e affermarsi nel mercato del lavoro, poiché nel suo caso la crescita nel mercato del lavoro sarebbe stata impedita dall’apertura dei procedimenti penali e dal discredito pubblico (cfr. doc. I pag. 12), giova osservare che in ogni caso non è stata minimamente comprovata una relazione causale tra i procedimenti penali a suo carico e il mancato raggiungimento di un’indipendenza economica.
Va poi considerato che l’assistenza sociale ha carattere sussidiario rispetto alle assicurazioni sociali federali e cantonali, come pure rispetto al reddito da attività dipendente (cfr. consid. 2.3.; 2.4.).
In casu non si giustifica di conseguenza l’erogazione di un ulteriore sostegno in caso di attività indipendente (cfr. in particolare STF 8C_782/2019 del 9 settembre 2020 citata al consid. 2.6.).
2.9. È altresì utile rilevare che l’art. 5 Las, relativo al titolare del diritto alle prestazioni assistenziali, prevede che:
" 1Hanno diritto ai provvedimenti e alle prestazioni della presente legge le persone con domicilio o dimora assistenziale nel Cantone.
2Le persone con sola dimora assistenziale hanno per principio diritto unicamente a prestazioni o aiuti immediati.
3Sono riservate le disposizioni del diritto federale e dei trattati internazionali.”
L’art. 10 Las enuncia che il domicilio e la dimora sono determinati dagli articoli da 4 a 11 della legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno, del 24 giugno 1977.
Nel caso in cui si tratti di assistere un cittadino con nazionalità straniera, ai sensi della Legge federale sull’assistenza - LAS - è competente il Cantone di domicilio se la persona da assistere è domiciliata in Svizzera (cfr. art. 20 cpv. 1 LAS), ossia il Cantone in cui risiede con l’intenzione di stabilirvisi (cfr. art. 4, 20 LAS).
Per gli stranieri il rilascio di un permesso di presenza (per gli svizzeri l’annuncio alla polizia degli abitanti) vale quale costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria (cfr. art. 4 cpv. 2 LAS).
In proposito cfr. 42.2019.43 del 27 aprile 2020 consid. 2.4.-2.6.; 42.2019.21 del 18 settembre 2019 consid. 2.3.-2.6.; STCA 42.2018.17 del 10 settembre 2018 (il cui ricorso al TF è stato ritenuto inammissibile con giudizio 8C_707/2018 del 22 ottobre 2018) e STCA 42.2016.32 dell’8 febbraio 2017 (il cui ricorso al TF è stato dichiarato inammissibile con giudizio 8C_190/2017 del 28 agosto 2017).
2.10. In concreto l’Ufficio della migrazione di Bellinzona, già il 22 giugno 2018, aveva emesso nei confronti della ricorrente, alla quale era stato ritirato il permesso di dimora, una decisione di allontanamento in cui era stata fissata la data del 22 luglio 2018 quale ultimo termine per lasciare la Svizzera.
L'istanza del 10 settembre 2018 con cui l’insorgente aveva chiesto il rilascio di un (nuovo) permesso di dimora UE/AELS è poi stata respinta dalla Sezione della popolazione il 10 ottobre 2018. Nel dicembre 2018 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto, in quanto ammissibili, le istanze di ricusa di se stesso e del Consiglio di Stato e ha dichiarato inammissibile per mancato esaurimento delle vie di ricorso il ricorso contro la decisione del 10 ottobre 2018 trasmettendo gli atti al Consiglio di Stato per competenza e per decisione nel merito.
Con sentenza 2C_121/2019 del 25 febbraio 2019 l’Alta Corte ha respinto il ricorso della ricorrente contro il giudizio cantonale citato. Il TF ha confermato la reiezione, nella misura della sua ammissibilità, dell’istanza di ricusa, unico oggetto di disamina, la trasmissione del ricorso al Consiglio di Stato per competenza e decisione di merito non essendo state contestate.
Infine con sentenza 2F_6/2019 del 21 marzo 2019 la nostra Massima Istanza ha respinto, in quanto ammissibile, la domanda di revisione della STF 2C_121/2019(cfr. STCA 42.2019.9 del 17 giugno2019 consid. 2.15.)
Il 21 dicembre 2020 l’Ufficio della migrazione ha, peraltro, fissato alla ricorrente, a seguito della sentenza del TF del 2 dicembre 2020, la data del 15 gennaio 2021 quale termine ultimo per lasciare la Svizzera non impugnabile (cfr. doc. 35).
Di conseguenza, ritenuto che ai sensi dell’art. 5 Las hanno diritto alle prestazioni dell’assistenza sociale le persone con domicilio o dimora assistenziale nel Cantone Ticino (cfr. consid. 2.9.), anche da questo profilo il diritto della ricorrente a prestazioni assistenziali risulta perlomeno dubbio.
L’insorgente ha fatto riferimento alle prestazioni assistenziali strettamente indispensabili di cui all’art. 23 Las e all’assegnazione di anticipi nei casi urgenti o di particolare bisogno contemplata all’art. 63 Las (cfr. doc. I pag. 11; doc. IX)
Tuttavia anche tali prestazioni riguardano in ogni caso le persone con domicilio o dimora assistenziale nel Cantone.
Abbondanzialmente va sottolineato che l’art. 82 cpv. 1 della Legge federale sull’asilo del 26 giugno 1998 (LAsi), a cui rinvia l’art. 1 cpv. 2 del Regolamento concernente le prestazioni assistenziali per i richiedenti l’asilo, le persone bisognose di protezione non titolari di un permesso di dimora, le persone provvisoriamente ammesse e le persone la cui domanda d’asilo è stata rigettata e che devono lasciare il territorio svizzero (del 23 gennaio 2007; RL143.310) - emanato sulla base dell’art. 6 della Legge sull’assistenza sociale del Cantone Ticino -, prevede, da una parte, che la concessione di prestazioni d’aiuto sociale e del soccorso d’emergenza è retta dal diritto cantonale, dall’altra, che le persone colpite da una decisione d’allontanamento passata in giudicato e a cui è stato imposto un termine di partenza sono escluse dall’aiuto sociale.
2.11. In relazione all’asserzione dell’insorgente secondo cui la Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS) ha emesso delle raccomandazioni concernenti l’assistenza sociale durante le misure contro la pandemia (cfr. doc. I pag. 7-8; IX), va evidenziato che la medesima durante la pandemia – fino al mese di novembre 2020 – ha ad ogni modo ricevuto le prestazioni assistenziali.
Le raccomandazioni menzionate (cfr. https://skos.ch/fr/themes/ aidesociale-et-coronavirus/recommandations-pour-des-servicessociaux) al p.to 3 prevedono d’altronde che:
" 3. Maintien de l’aide actuelle
L’aide sociale doit être fournie sur une base individualisée, y compris en situation d’épidemie. Il s’agit de prendre en compte aussi bien le contexte général que les besoins de protection des personnes particulièrement exposées au coronavirus.
(…).
3.2. Obligations générales de coopération
Quiconque sollicite et obtient l’aide sociale est tenu de coopérer.
(…).
L’obligation de réduire le besoin d’aide continue aussi à s’appliquer pour autant que cela soit possible pendant les mesures de lutte contre l’épidémie (faire valoir les droits envers des tiers ou réduire des frais fixes excessifs p.ex.). (…)”
Inoltre è vero che la Segreteria di Stato della migrazione (SEM), raccomanda ai Cantoni di tenere conto delle circostanze eccezionali connesse alla pandemia di coronavirus e di fare in modo che le persone straniere assistite non subiscano svantaggi (cfr. doc. I pag. 8; https://skos.ch/fr/themes/migration/article/keine-wegweisung-wegen-sozialhilfebezug-in-folge-der-corona-krise; file:///C:/Users/ixta074/Downloads/weisung-covid-19-f%20(1).pdf)
Ciò non vale, tuttavia, per chi non ha diritto di soggiorno in Svizzera.
2.12. Infine il richiamo all’art. 96 CP (cfr. doc. I pag. 10-11; III; IX), che enuncia che per la durata del procedimento penale e dell’esecuzione della pena i Cantoni assicurano un’assistenza sociale cui gli interessati possono fare capo volontariamente, è ininfluente, in quanto l’assistenza sociale volontaria (soziale Betreuung; assistance sociale), oggetto di tale disposto non corrisponde all’aiuto sociale (Sozialhilfe; aide sociale) ai sensi della Las (cfr. STF 2C_871/2020 del 2 dicembre 2020 consid. 5.4.3.).
In proposito va ricordato che con le decisioni impugnate è stato confermato il rifiuto di prestazioni assistenziali dal mese di dicembre 2020, poiché (a prescindere dalla questione dell’assistenza volontaria ai sensi dell’art. 96 CP) la ricorrente non ha interrotto l’attività indipendente. Se, quindi, come preteso dall’insorgente, nel Cantone Ticino l’assistenza ex art. 96 CP dovesse ricadere (perlomeno parzialmente) sotto il concetto di aiuto sociale ai sensi della Las (cfr. doc. III), la stessa dovrebbe comunque essere negata. In effetti i criteri Las non sono rispettati, in quanto, oltre alla mancanza di domicilio o dimora assistenziale nel Cantone Ticino, la ricorrente continua la propria attività indipendente non redditizia.
Non spetta poi al Tribunale cantonale delle assicurazioni determinare l’autorità competente in relazione all’art. 96 CP.
D’altronde al riguardo è pendente un “Reclamo per conflitti di competenza tra i Dipartimenti per l’applicazione dell’art. 96 Codice penale” interposto il 12 febbraio 2021 dall’insorgente al Consiglio di Stato e successivamente trasmesso dal Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ai Servizi giuridici del Consiglio di Stato (cfr. doc. IX2).
2.13. Alla luce di tutto quanto esposto a ragione l’USSI ha negato alla ricorrente il diritto a ulteriori prestazioni assistenziali dal mese di dicembre 2020.
Le decisioni su reclamo dell’11 e del 13 gennaio 2021 vanno conseguentemente confermate.
A seguito dell’emanazione del presente giudizio la domanda di effetto sospensivo (cfr. doc. I), da interpretare in casu quale richiesta di provvedimenti cautelari comportanti l’erogazione di prestazioni assistenziali, è priva di oggetto.
2.14. In ambito di assistenza sociale, per quanto riguarda la procedura dinanzi al TCA, si applica la legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca) e per quanto non disposto da questa legge, si applica la legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA; cfr. art. 33 cpv. 3 Laps a cui rinvia l’art. 65 cpv. 1 Las).
L’art. 29 Lptca enuncia:
" 1La procedura è gratuita per le parti.
2La procedura di ricorso concernente le controversie relative all’assegnazione o al rifiuto di prestazioni dell’assicurazione per l’invalidità è soggetta a spese; l’entità delle spese è determinata fra 200.-- e 1000.-- franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.
3Alla parte che provoca la causa per leggerezza o per un comportamento temerario, sono imposte la tassa di giustizia e le spese di procedura.
4Negli altri casi la tassa di giustizia, quando è dovuta, è fissata tra 200 e 1’000 franchi.”
L’art. 61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
La procedura è pertanto di principio onerosa se concerne la fissazione dei contributi (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, FF 2018, pag. 1303 e seguenti, pag. 1334: “La mozione Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito il principio della gratuità delle procedure di ricorso davanti ai tribunali cantonali nell’ambito delle assicurazioni sociali. L’indicazione secondo cui la procedura è gratuita va pertanto soppressa (art. 61 lett. a D-LPGA). Saranno così applicabili le disposizioni del diritto cantonale relative alle spese di procedura. Per quanto riguarda invece le controversie relative a prestazioni, la lettera fbis contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la singola legge lo preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale regolamentazione è già in vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1bis LAI)”).
Secondo l’art. 83 LPGA (disposizione transitoria), ai ricorsi pendenti dinanzi al tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del 21 giugno 2019 si applica il diritto anteriore.
In concreto il ricorso è del 18 gennaio 2021 per cui si applica la nuova disposizione legale.
Trattandosi di prestazioni dell’assistenza sociale pe le quali il legislatore cantonale non ha previsto di prelevare le spese e considerato il tenore dell’attuale art. 29 Lptca, la presente procedura è esente da spese.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Le cause 42.2021.5 e 42.2021.6 sono congiunte.
2. Il ricorso contro le decisioni su reclamo dell’11 gennaio e del 13 gennaio 2021 è respinto.
3. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti