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redattore: |
Christian Steffen, vicecancelliere |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
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statuendo sul ricorso del 23 (recte: 30) maggio 2022 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su opposizione del 4 maggio 2022 emanata da |
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CO 1
in materia di indennità perdita di guadagno (Corona) |
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ritenuto, in fatto
1.1. RI 1, nato nel 1962, titolare della ditta individuale __________, iscritta a registro di commercio il __________ 2016, ha inoltrato le richieste per ottenere le indennità giornaliere per il coronavirus per i mesi da ottobre 2021 a gennaio 2022.
1.2. Il 10 novembre 2021 l’amministrazione ha chiesto all’assicurato di indicare, per il mese di ottobre 2021, quale prescrizione emanata dall’autorità cantonale e/o federale limita la sua attività lucrativa (doc. 5).
1.3. Con scritto del 12 novembre 2021 l’insorgente ha risposto:
" (…) La nostra maggiore limitazione è dovuta al fatto che solo una o due persone per volta possono entrare all’interno del locale, a differenza del periodo pre-covid. Essendo locati nelle prossimità di una scuola superiore, la necessità degli studenti, dovuta alla scarsità di tempo per mangiare, è quella di essere serviti nel minor tempo possibile. Questa situazione rallenta le ordinazioni da parte loro e di parecchio. Ne consegue, dunque, la disponibilità di servire un numero limitato di clienti.
Essendo la mia attività situata lontano dal centro cittadino, il bacino d’utenza si limita al sopracitato Istituto Scolastico nelle vicinanze.
Il Fatturato dell’attività è calato dell’oltre il 50% come testimonia la documentazione in vostro possesso. Vi esortiamo di riconsiderare la richiesta per il mese di ottobre per la sopravvivenza dell’attività. (…)” (doc. 4)
1.4. Con 3 distinte decisioni del 24 novembre 2021, 14 gennaio 2022 e 16 febbraio 2022 la Cassa CO 1 ha respinto le richieste.
RI 1 ha inoltrato opposizione contro le predette decisioni, rilevando, per quanto concerne il periodo da novembre 2021 a gennaio 2022 che il telelavoro è stata la causa diretta della perdita di guadagno. Egli ha evidenziato come il lavoro “è concentrato nell’ora di pranzo con impiegati e studenti. Attualmente gli uffici e le ditte in vicinanza sono ancora in modalità telelavoro, di conseguenza il numero di clienti è diminuito drasticamente. Per quanto riguarda gli studenti, la maggior parte di loro si ferma a pranzo nella mensa scolastica. Questa non è crisi economica, ma conseguenze delle misure adottate per combattere il coronavirus (…)” (allegato doc. 2).
1.5. Con un’unica decisione su opposizione del 4 maggio 2022 la Cassa CO 1 ha respinto le opposizioni, affermando:
" (…)
6. Preso atto di quanto suesposto, la Cassa non può – al fine di valutare la limitazione dell’attività lucrativa ed eventualmente erogare le prestazioni richieste – tenere in considerazione quali validi motivi il distanziamento ed il telelavoro in quanto si trattano, durante il periodo in esame, di raccomandazioni. Per quanto concerne la carenza di clientela, essendo una questione che dipende dalle scelte effettuate dalle persone e non di provvedimenti cantonali o federali, tale motivo non può essere preso in considerazione quale giustificativo della limitazione dell’attività lucrativa ai sensi dell’art. 2 cpv. 3bis dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno.
7. In definitiva, la limitazione dell’attività esercitata dall’opponente è da ascriversi alla pandemia e ai suoi effetti (stagnazione economica generale in primis), piuttosto che a provvedimenti ordinati dalle autorità per combatterla. La decisione impugnata è dunque confermata.” (doc. 1)
1.6. RI 1 è insorto al TCA contro la predetta decisione su opposizione, chiedendone l’annullamento e domandando il riconoscimento delle indennità giornaliere per il periodo dal 1° ottobre 2021 al 31 gennaio 2022 (doc. I).
Il ricorrente evidenzia che vi sono migliaia di video che mostrano che nei mesi citati le strade erano vuote, le città deserte ed il telelavoro ha dato il colpo di grazia. Egli rileva poi di essere in debito con la Cassa per il pagamento di fr. 5'000 di contributi sociali di cui ha chiesto la rateizzazione, non essendo riuscito a pagarli. Il mancato versamento delle indennità ha causato problemi economici che gli hanno impedito di far fronte alle rate pattuite, con conseguente successivo invio di un precetto esecutivo e necessità di una terapia psichiatrica. La Cassa ha pure bloccato il versamento degli assegni famigliari di fr. 500 al mese per i due figli nati nel 2001 e nel 2003, compensandoli con i contributi non pagati. Solo con l’aiuto di amici e parenti e della prestazione ponte COVID del Comune di __________ l’attività non è ancora fallita.
1.7. Con risposta dell’8 giugno 2022 la Cassa ha proposto la reiezione del ricorso (doc. III), affermando:
" (…) Sostanzialmente il ricorrente motiva il proprio diritto al versamento dell’IPG in ragione del fatto che egli protesta una diminuzione della cifra d’affari per i mesi di ottobre, novembre, dicembre 2021 e gennaio 2022. La diminuzione della cifra d’affari più del 30% non può da sola giustificare il diritto all’erogazione delle prestazioni chieste, essendo cumulativa ad altre condizioni enumerate all’art. 2 cpv. 3bis dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno. In particolare, i lavoratori indipendenti devono aver subito una considerevole limitazione della propria attività dovuta ai provvedimenti ordinati dalle autorità per combattere l’epidemia di coronavirus. In concreto, la condizione legata ai provvedimenti ordinati dalle autorità, come argomentato in sede di prime decisioni e decisioni su opposizione, non risulta essere data. Nel caso di specie il ricorrente è titolare di una ditta individuale e l’attività svolta rientra tra quelle che possono essere definite “Take Away”. La mancanza/calo di clienti, con le relative ricadute sulla cifra d’affari, potrebbe semmai essere imputata in parte al telelavoro ed una certa paura serpeggiante tra la gente. Si evidenzia pure che l’attività del ricorrente non rientrava tra quelle che eccezionalmente non sottostavano alle chiusure obbligatorie ordinate dal 22 dicembre 2021.
Le questioni sollevate con l’atto ricorsuale riguardanti la posizione debitrice nei confronti della Cassa nonché le connesse procedure d’incasso messe in atto esulano dal contesto qui in esame e per questo motivo la Cassa ritiene di non dover in alcun modo doversi pronunciare.”
in diritto
in ordine
2.1. La costante giurisprudenza federale ha stabilito che è la decisione impugnata che costituisce il presupposto e il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. STF 9C_775/2019 del 26 maggio 2020 consid. 1.1.; STF 8C_722/2018 del 14 gennaio 2019 consid. 2.1.; STF 8C_784/2016 del 9 marzo 2017 consid. 3.1.; STF 8C_448/2016 del 6 dicembre 2016 consid. 2; STF 8C_360/2010 del 30 novembre 2010 consid. 1 e 2; DTF 131 V164; DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV 81, p. 294).
Nella presente fattispecie oggetto della decisione su opposizione del 4 maggio 2022 è il rifiuto del diritto alle indennità giornaliere per il coronavirus per il periodo da ottobre 2021 a gennaio 2022 (doc. A).
Ne discende che le contestazioni relative ad altre procedure, e segnatamente alla notifica di un precetto esecutivo per il mancato ossequio del piano di rateizzazione e la compensazione con gli assegni di famiglia, esulano dalla presente causa e sono irricevibili.
nel merito
2.2. Ai sensi dell’art. 185 cpv. 3 della Costituzione federale (Cost.), il Consiglio federale può emanare ordinanze e decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna. La validità di tali ordinanze dev’essere limitata nel tempo.
Il Consiglio federale, fondandosi sull’art. 185 cpv. 3 Cost., il 20 marzo 2020 ha, in particolare, adottato, per frenare le conseguenze economiche connesse alla diffusione del coronavirus, l’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in relazione con il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RS 830.31), entrata in vigore retroattivamente il 17 marzo 2020 con validità di sei mesi (RU 2020 871).
Dopo che il 25 settembre 2020 il Parlamento ha approvato la Legge federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di COVID-19 (Legge COVID-19; cfr. RS 818.102), il 4 novembre 2020 il Consiglio federale, fondandosi sull’art. 15 della Legge COVID-19, ha emanato le relative modifiche dell’ordinanza in base alle quali hanno in particolare diritto all’indennità di perdita di guadagno i lavoratori indipendenti e le persone in posizione assimilabile a quella di un datore di lavoro se devono interrompere la loro attività a causa di provvedimenti ordinati dalle autorità per combattere l’epidemia di COVID-19 e subiscono una perdita di guadagno o salariale (art. 2 cpv. 3 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Hanno inoltre diritto alle prestazioni i lavoratori indipendenti e le persone in posizione assimilabile ai datori di lavoro che, in seguito a provvedimenti adottati per combattere il coronavirus, devono interrompere la loro attività lucrativa, rispettivamente la loro attività lucrativa è limitata in modo considerevole, subiscono una perdita di guadagno o salariale e nel 2019 hanno conseguito con questa attività un reddito soggetto all’AVS di almeno 10 000 franchi; questa condizione vale per analogia anche se hanno avviato l’attività dopo il 2019; se l'attività non è stata svolta per un anno intero, questa condizione va adempiuta in proporzione alla durata dell'attività (cfr. art. 2 cpv. 3bis Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Il 18 giugno 2021 il Consiglio federale ha prorogato le basi giuridiche per il diritto all’indennità di perdita di guadagno per il coronavirus fino al 31 dicembre 2021 (cfr. art. 11 cpv. 6), sulla base della proroga delle basi giuridiche della legge COVID-19 decisa dal Parlamento (cfr. anche comunicato stampa del Consiglio federale del 18 giugno 2021: “Coronavirus: prolungamento del diritto all’indennità di perdita di guadagno”).
Il 17 dicembre 2021 il Parlamento ha deciso di prorogare la durata di validità dell’articolo 15 della legge COVID-19 fino al 31 dicembre 2022. Lo stesso giorno il Consiglio federale ha prorogato la durata di validità dell’ordinanza COVID-19 perdita di guadagno.
L’attività lucrativa è ritenuta limitata in modo considerevole se si è registrata una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 55 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media degli anni 2015–2019. Se l’attività è stata avviata dopo il 2015 e prima del 2020, è determinante la media del periodo di attività effettivo. Le persone che hanno avviato la loro attività lucrativa dopo il 2019 devono dimostrare di aver subito una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 55 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media di almeno tre mesi; fa stato la media dei tre mesi con le cifre d’affari più elevate (art. 2 cpv. 3, 3bis e 3ter Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RU 2020 4571 segg.).
Il cpv. 3ter, primo periodo è poi stato modificato dal Consiglio federale il 18 dicembre 2020 con entrata in vigore il 19 dicembre 2020, nei seguenti termini:
" 3ter L’attività lucrativa è ritenuta limitata in modo considerevole, se si è registrata una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 40 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media degli anni 2015–2019. …” (cfr. RU 2020 pag. 5829)
Il 20 gennaio 2021 l’art. 2 cpv. 3ter primo e terzo periodo è stato così corretto (cfr. RU 2021 18):
" Art. 2 cpv. 3ter, primo e terzo periodo
3ter L’attività lucrativa è ritenuta limitata in modo considerevole, se si è registrata una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 40 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media degli anni 2015–2019. ... Le persone che hanno avviato la loro attività lucrativa dopo il 2019 devono dimostrare di aver subito una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 40 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media di almeno tre mesi; fa stato la media dei tre mesi con le cifre d’affari più elevate.”
Nell’ambito della revisione della legge COVID-19 del 19 marzo 2021 (RU 2021 153), in vigore dal 1° aprile 2021, tale limite è stato nuovamente modificato, nel senso che l’art. 15 cpv. 1 seconda frase (provvedimenti volti a indennizzare la perdita di guadagno), prevede che sono ritenute aver subito una limitazione considerevole dell’attività lucrativa soltanto le persone che hanno subito una perdita di guadagno o salariale e la cui impresa ha registrato una diminuzione della cifra d’affari del 30 per cento almeno rispetto alla cifra d’affari media degli anni 2015-2019.
L’art. 2 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno ha subito un importante cambiamento con effetto dal 17 febbraio 2022: sono stati abrogati i capoversi 1-3 e 6-8, mentre l’art. 3bis è stato modificato nel senso che hanno diritto alle prestazioni i lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA e le persone di cui all’articolo 31 capoverso 3 lettere b e c della legge del 25 giugno 1982 sull’assicurazione contro la disoccupazione (LADI) attivi nel settore delle manifestazioni se sono obbligatoriamente assicurati ai sensi della LAVS (lett. a); se la loro attività lucrativa è limitata in modo considerevole a causa di provvedimenti ordinati dalle autorità per combattere l’epidemia di COVID-19 (lett. abis), se subiscono una perdita di guadagno o salariale (lett. b) e se nel 2019 hanno conseguito con questa attività un reddito soggetto all’AVS di almeno 10 000 franchi; questa condizione vale per analogia anche se hanno avviato l’attività dopo il 2019; se non è stata svolta per un anno intero, questa condizione va adempiuta in proporzione alla durata dell’attività.
L’art. 4 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, relativo alla forma dell’indennità e al numero delle indennità giornaliere, enuncia che l’indennità è versata sotto forma di indennità giornaliera (cpv. 1) e che ogni cinque indennità giornaliere sono versate due ulteriori indennità giornaliere (cpv. 2).
Ai sensi dell’art. 5 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, riguardante l’importo e il calcolo dell’indennità, l’indennità giornaliera ammonta all’80 per cento del reddito medio dell’attività lucrativa conseguito prima dell’inizio del diritto all’indennità (cpv. 1), all’accertamento del reddito è applicabile per analogia l’articolo 11 capoverso 1 della legge del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno (cpv. 2), l’indennità ammonta al massimo a 196 franchi al giorno (cpv. 3).
Per l’art. 5 cpv. 2ter nel tenore in vigore dal 17 settembre 2020 (RU 2020 4571) al 17 gennaio 2021 (RU 2021 5):
" Per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoverso 3 o 3bis è determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019. Dopo la fissazione dell’indennità non si può procedere a un nuovo calcolo della stessa fondandosi su una base di calcolo più recente.”
Ai sensi dell’art. 5 cpv. 2ter nel tenore in vigore dal 18 gennaio 2021 al 30 giugno 2021 (RU 2021 5, 109, 167, 218, 296), per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoversi 3, 3bis o 3quinquies è determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019. Dopo la fissazione dell’indennità non si può procedere a un nuovo calcolo della stessa fondandosi su una base di calcolo più recente.
Dal 1° luglio 2021 la norma prevede che per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoverso 3, 3bis o 3quinquies che non rientrano nel campo d’applicazione del capoverso 2bis è determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019.
Dal 1° luglio 2021 è inoltre in vigore l’art. 5 cpv. 2ter0 per il quale se nel caso dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoverso 3, 3bis o 3quinquies la decisione di tassazione fiscale per il 2019 indica un reddito dell’attività lucrativa più elevato rispetto alla base di calcolo secondo il capoverso 2bis o 2ter, dal 1° luglio 2021 le indennità future sono calcolate sulla base della decisione di tassazione fiscale per il 2019.
Dal 17 febbraio 2022 l’art. 5 cpv. 2bis dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno prevede che ai lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 3bis che hanno già percepito un’indennità in virtù della presente ordinanza nella versione in vigore fino al 16 settembre 2020 si applica la medesima base di calcolo.
Per l’art. 5 cpv. 2ter dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, in vigore dal 17 febbraio 2022, per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 3bis o 3quinquies che non rientrano nel campo d’applicazione del capoverso 2bis è determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019.
L’art. 5 cpv. 2ter dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, nel tenore in vigore dal 17 febbraio 2022, prevede che se nel caso dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 3bis o 3quinquies la decisione di tassazione fiscale per il 2019 indica un reddito dell’attività lucrativa più elevato rispetto alla base di calcolo secondo il capoverso 2bis o 2ter, dal 1° luglio 2021 le indennità future sono calcolate sulla base della decisione di tassazione fiscale per il 2019.
L’art. 11 cpv. 1 della legge federale del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG), a cui rinvia l’art. 5 cpv. 2 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, prevede che per l’accertamento del reddito medio conseguito prima del servizio è determinante il reddito da cui sono prelevati i contributi secondo la LAVS. Il Consiglio federale emana prescrizioni sul calcolo dell’indennità e incarica l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali di allestire tabelle vincolanti con importi arrotondati.
Il diritto all’indennità deve essere esercitato dall’avente diritto (art. 7 cpv. 1 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Secondo l’art. 8 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, l’indennità è versata all’avente diritto (cpv. 1), è versata mensilmente e posticipatamente (cpv. 2) ed è fissata e pagata dalla cassa di compensazione AVS che era competente per la riscossione dei contributi AVS prima della nascita del diritto all’indennità (cpv. 3).
Infine, l’art. 6 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, nel tenore in vigore dal 17 febbraio 2022, prevede che, in deroga all’articolo 24 capoverso 1 LPGA, il diritto a prestazioni arretrate si estingue alla fine del terzo mese dopo l’abrogazione delle disposizioni su cui si fonda.
2.3. Nella Circolare sull’indennità in caso di provvedimenti per combattere il coronavirus – Indennità di perdita di guadagno per il coronavirus (CIC) – valida dal 17 settembre 2020 (stato: 17 febbraio 2022), l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), ricorda innanzitutto che questa direttiva amministrativa è costantemente aggiornata dal 17 marzo 2020 (ne esistono 25 versioni, cfr. CIC versione 25 del 17 febbraio 2022; https://sozialversicherungen.admin.ch/it/d/12721).
Nella premessa alla versione 18, stato: 1° settembre 2021, figura:
" (…) Attualmente restano pochissime restrizioni decise dalle autorità. Di conseguenza, le casse di compensazione devono prestare particolare attenzione ai motivi invocati dagli assicurati per esercitare il diritto all’indennità in virtù della limitazione considerevole dell’attività lucrativa. Questi motivi devono essere legati ai provvedimenti per combattere il coronavirus. (…)”
Come si vedrà in seguito (cfr. consid. 2.7), tuttavia, il Consiglio federale ha successivamente adottato ulteriori misure restrittive.
Il p.to 3.2.5, diritto derivante da una limitazione considerevole dell’attività lucrativa, prevede:
" 1041 Hanno diritto all’indennità i lavoratori indipendenti e le
11/20 persone in posizione assimilabile a quella di un datore di lavoro nonché i loro coniugi o partner registrati che lavorano nell’azienda che, in seguito a provvedimenti decisi a livello cantonale o federale per combattere il coronavirus, devono limitare considerevolmente la propria attività lucrativa e che nel 2019 hanno conseguito un reddito dell’attività lucrativa soggetto all’AVS di almeno 10 000 franchi. Se l’attività è stata avviata dopo il 2019, ci si basa sul reddito indicato nell’anno in questione. Per la determinazione del rispetto del limite di reddito si applica per analogia il N. 1067.
1041.3 L’attività lucrativa è considerata aver subìto una limitazione
3/21 considerevole, se si è registrata una diminuzione della cifra d’affari pari almeno al 30 per cento rispetto alla cifra d’affari media degli anni 2015–2019. Ai fini del confronto, la cifra d’affari media realizzata nel periodo di attività effettivo va calcolata su base mensile. Se l’attività è stata avviata prima del gennaio del 2015, la cifra d’affari complessiva va divisa per 60, per determinare il valore mensile. L’avente diritto deve indicare la diminuzione della cifra d’affari e spiegare a quale provvedimento è dovuta. Per i diritti nati fino al 18 dicembre 2020 è decisiva una diminuzione della cifra d’affari pari almeno al 55 per cento mentre per quelli nati dal 19 dicembre 2020 al 31 marzo 2021 la diminuzione deve essere pari almeno al 40 per cento.”
2.4. Le direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_503/2021 del 18 novembre 2021 consid. 4.2.; STF 8C_463/2021 del 9 novembre 2021 consid. 4.2.; STF 9C_458/2020 del 27 settembre 2021 consid. 4.1.; DTF 147 V 79 consid. 7.3.2.; STF 8C_721/2020 del 15 giugno 2021 consid. 5.5.2.2.; STF 9C_631/2019 del 19 giugno 2020 consid. 2.3.; DTF 144 V 195; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid. 10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. STF 8C_272/2021 del 17 novembre 2021 consid. 3.1.3.; STF 8C_721/2020 del 15 giugno 2021 consid. 5.5.2.2.; STF 8C_214/2020 del 18 febbraio 2021 consid. 3.2; DTF 146 V 224; DTF 146 V 104; STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1; DTF 142 V 442 consid. 5.2 pag. 445 seg.; DTF 140 V 314 consid. 3.3 pag. 317; DTF 138 V 50 consid. 4.1; DTF 133 V 587 consid. 6.1 pag. 591; DTF 133 V 257 consid. 3.2 pag. 258 seg.; DTF 132 V 125 consid. 4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2; DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1.; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.5. Va ancora qui rilevato che dalla lettura del Bollettino ufficiale relativo alle discussioni parlamentari in vista dell’adozione dell’art. 10 (attualmente art. 15) della legge federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di Covid-19 (n. 20.058), emerge che la volontà del legislatore era di indennizzare unicamente la perdita di guadagno delle persone che devono interrompere o limitare in modo considerevole l’attività lucrativa a causa di provvedimenti adottati per far fronte all’epidemia di Covid-19 e non qualsiasi perdita di guadagno.
La riduzione del reddito deve trovare la sua origine nelle misure prese dalle autorità per fronteggiare il coronavirus (cfr. BU 2020 pag. 783, presa di posizione del Consigliere agli Stati Paul Rechsteiner, Gruppo Socialista, per la maggioranza della Commissione: “[…] Die Mehrheit ist der Meinung - so, wie es auch der Nationalrat klar und mit grosser Mehrheit beschlossen hat -, dass nicht nur die vollständige Einstellung, nicht nur der vollständige Unterbruch der Erwerbstätigkeit massgebend sein muss, sondern auch die massgebliche Einschränkung. Zur Beruhigung der Minderheit und zu dem, was Kollege Hegglin ausgeführt hat: Die Kausalität muss ja immer nachgewiesen sein. Es kann nicht einfach nur ein Einkommenseinbruch geltend gemacht werden, sondern es braucht einen Covid-19-bedingten Einbruch, damit die entsprechenden Entschädigungen hier ausgelöst werden können. Dies sind die Argumente der Mehrheit, entsprechend dem klaren Entscheid des Nationalrates […]”; cfr. anche BU 2020, pag. 1765, presa di posizione del consigliere nazionale Philippe Nantermod, Gruppo liberale radicale: “[…] A l'article 10 alinéa 1, il s'agit de l'APG. […] Il est aussi en vigueur rétroactivement au 17 septembre 2020 afin de permettre la continuation pour les personnes indirectement touchées par les mesures prises pour surmonter l'épidémie de coronavirus. Une solution de compromis entre les deux chambres a été trouvée”, sottolineature del redattore).
Cfr. anche l’opuscolo edito dall’UFAS, intitolato “Misure concernenti l’indennità di perdita di guadagno per il coronavirus” (stato: 17 febbraio 2022), dove figura, per quanto concerne i lavoratori indipendenti, che fino al 16 febbraio 2021 (recte: 2022) hanno diritto alle prestazioni, se tutte le condizioni sono adempiute, le “persone indirittamente [recte: indirettamente] colpite dai provvedimenti con diminuzione della cifra d’affari pari almeno” al 30% (per il periodo dal 1° aprile 2021).
2.6. In concreto la Cassa di compensazione ha negato il diritto alle indennità per i mesi da ottobre 2021 a gennaio 2022 sostenendo che l’insorgente non ha subito una limitazione della sua attività lucrativa a causa delle misure federali o cantonali per fermare il diffondersi del coronavirus (cfr. art. 2 cpv. 3bis lett. a dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore in vigore fino al 16 febbraio 2022 ed applicabile in concreto; cfr. anche STF 9C_390/2021 dell’8 febbraio 2022 destinata a pubblicazione, consid. 3.2.1-3.2.2).
Nel caso di specie lo scopo della ditta individuale dell’assicurato è la __________.
Nelle richieste delle indennità per i mesi da ottobre 2021 a gennaio 2022 figura che la ditta individuale ha iniziato la sua attività il __________ 2016 ed ha avuto una cifra d’affari di fr. 111'684,00 nel 2016, di fr. 163'833,60 nel 2017, di fr. 130'802,20 nel 2018 e di fr. 106'919,70 nel 2019.
Alla domanda di sapere a quali provvedimenti è dovuta la limitazione della cifra d’affari, l’insorgente, nelle richieste relative ai mesi di ottobre 2021 e di novembre 2021, ha indicato: “Considerevole limitazione dell’attività lucrativa”.
Per quanto concerne le domande di prestazioni per i mesi di dicembre 2021 e di gennaio 2022 il ricorrente ha affermato: “A causa dei provvedimenti ufficiali per combattere il coronavirus, la mia attività lucrativa è stata fortemente limitata con considerevole perdita di guadagno”.
2.7. Questo Tribunale, alla luce di quanto sopra esposto, rileva quanto segue.
Per quanto concerne i mesi di ottobre e novembre 2021 la decisione su opposizione impugnata deve essere confermata ritenuto come in quel periodo non erano in vigore misure restrittive particolari che hanno limitato l’attività lavorativa del ricorrente.
Dalle tavole processuali non emerge infatti che in quel periodo l’accesso alla sua struttura fosse in qualche modo reso maggiormente difficile dalle misure decretate dalle autorità federali o cantonali per combattere la pandemia. L’insorgente rileva unicamente che gli studenti dovevano mantenere una certa distanza tra di loro e pertanto meno persone potevano entrare all’interno del locale, ciò che avrebbe rallentato la vendita dei pasti ed avrebbe indotto alcune persone a rinunciare ai suoi servizi a causa della scarsità di tempo per mangiare.
Ciò tuttavia non è sufficiente per ritenere che l’asserita diminuzione della cifra d’affari sia dovuta a misure adottate dalle autorità per frenare il coronavirus. Come rileva correttamente l’amministrazione, nei mesi di ottobre e novembre 2021, non vi erano limitazioni particolari per i take away (cfr. sul tema: “Modifiche dei provvedimenti nazionali di contenimento del coronavirus in Svizzera da dicembre 2020”; stato: 9 febbraio 2022, edito dall’UFSP).
Il distanziamento sociale, cui sembra far riferimento l’insorgente, può semmai aver allungato le code per l’attesa della consegna del pasto, senza tuttavia limitare in alcun modo l’accesso al suo take away. La necessità di tenere una certa distanza ha semmai permesso di meglio disciplinare il flusso degli studenti che si recavano presso la sua ditta, rendendolo meno caotico.
Diversa la situazione per i mesi di dicembre 2021 e gennaio 2022.
Con il diffondersi della variante “Omicron” nel corso del mese di dicembre 2021 il Consiglio federale ha infatti adottato numerose misure allo scopo di contenere la pandemia di coronavirus.
Tramite comunicato stampa del 3 dicembre 2021 l’Esecutivo ha affermato che da “lunedì 6 dicembre 2021 saranno estesi l’obbligo del certificato e l’obbligo della mascherina, rafforzata la raccomandazione del telelavoro e ridotta la durata di validità dei test antigenici rapidi. Inoltre, le manifestazioni e le strutture soggette all’obbligo del certificato avranno la possibilità di limitare l’accesso alle persone vaccinate o guarite e quindi di rinunciare all’obbligo della mascherina (…) Con queste contromisure intende reagire al forte aumento dei pazienti COVID-19 ricoverati negli ospedali e alla comparsa della variante Omicron”. Il Consiglio federale ha rilevato che “da qualche settimana i contagi stanno aumentando rapidamente. Oltre a causare focolai circoscritti, soprattutto nelle scuole e nelle case per anziani o di cura, il virus ha ripreso a diffondersi in tutta la popolazione. Nelle ultime settimane è fortemente aumentato anche il numero di casi gravi e con esso la pressione sui reparti di terapia intensiva (…) Il Consiglio federale giudica molto critica l’attuale situazione. La comparsa della variante Omicron ha inoltre complicato la lotta alla pandemia. Scoperta il 26 novembre, la nuova variante è stata classificata come preoccupante dall’Organizzazione mondiale della sanità. Si deve ritenere che sia molto contagiosa ed è possibile che anche persone immunizzate contro la variante Delta possano esserne infettate. Non è inoltre chiaro quanto sia pericolosa e in che misura il vaccino protegga da decorsi gravi”.
Di conseguenza dal 6 dicembre 2021 l’obbligo del certificato è stato esteso (valido anche per le prove e gli allenamenti al chiuso, nonché per le manifestazioni all’aperto con più di 300 persone; art. 14 e 15 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), di principio dove vigeva l’obbligo del certificato, vigeva anche l’obbligo della mascherina (art. 3a, 6 cpv. 2 lett. h, 13 cpv. 3 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), per le attività per le quali non poteva essere portata la mascherina, il gestore della struttura o l’organizzazione dell’attività doveva registrare i dati di contatto (art. 20 lett. b dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare).
Il 17 dicembre 2021 l’Esecutivo ha affermato che la “situazione epidemiologica è preoccupante: il numero di ricoveri continua a crescere e in alcune regioni il tasso di occupazione dei reparti in terapia intensiva è molto alto. (…). Il 13 dicembre è stata superata per la prima volta la soglia critica di 300 pazienti COVID-19 ricoverati in terapia intensiva. A partire da questa soglia non è più possibile garantire un’assistenza ottimale a tutti i pazienti, perché gli ospedali sono costretti a rinviare o ritardare il trattamento di altre malattie. Stando alle stime attuali, il numero di pazienti COVID-19 ricoverati in terapia intensiva crescerà ulteriormente e a fine anno si situerà tra i 350 e i 400. A questo si aggiungono i contagi con la variante Omicron, che dovrebbero aumentare significativamente ancora prima di Natale. Secondo prime osservazioni, la variante Omicron è più contagiosa della variante Delta. (…) Dopo aver consultato i Cantoni, le commissioni parlamentari competenti, le parti sociali e le associazioni direttamente interessate, il Consiglio federale ha deciso oggi provvedimenti più restrittivi che resteranno in vigore fino al 24 gennaio 2022 (…)”.
Dal 20 dicembre 2021 (fino al 2 febbraio 2022) è stato reintrodotto l’obbligo del telelavoro (art. 25 cpv. 5 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), che ha portato le gente a rimanere maggiormente a casa e a frequentare in maniera minore i ritrovi pubblici e le manifestazioni, è stata decisa una limitazione del numero di persone che potevano partecipare a feste e incontri privati anche se vaccinate o guarite (30 al massimo; in presenza di una persona non vaccinata né guarita al di sopra dei 16 anni, erano invece ammesse al massimo 10 persone; art. 15 cpv. 3 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), che ha portato le persone ad annullare o a non organizzare eventi neppure in ambito strettamente privato. Inoltre per le manifestazioni in luoghi chiusi l’accesso era limitato alle persone con un certificato di vaccinazione o di guarigione (2G; art. 15 cpv. 1 e 3 e 18 lett. a dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), mentre alle strutture della ristorazione, dei bar e delle discoteche si poteva accedere solo con certificato di vaccinazione o guarigione (2G). Per le discoteche e le sale da ballo valeva la regola del 2G+ (art. 12 cpv. 1 e 3, art. 13 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare; sul tema cfr. “modifiche dei provvedimenti nazionali di contenimento del coronavirus in Svizzera da dicembre 2020”; stato: 9 febbraio 2022, edito dall’UFSP).
Tali misure, segnatamente l’obbligo del telelavoro in vigore dal 20 dicembre 2021, che ha in sostanza, nuovamente, svuotato le strade ed indotto le persone a stare maggiormente a casa e a non recarsi nei ritrovi pubblici, e neppure nei take away, per mangiare qualcosa, ha colpito, perlomeno indirettamente (cfr. anche l’opuscolo edito dall’UFAS, intitolato “Misure concernenti l’indennità di perdita di guadagno per il coronavirus”), l’assicurato, limitando considerevolmente la sua attività.
Questo Tribunale non ignora che il ricorrente aveva affermato di lavorare con gli studenti (doc. 4), i quali, nel periodo in questione, non sono rimasti a casa a causa del coronavirus. Tuttavia, l’obbligo per tutti di lavorare tra le mura domestiche ha comunque portato ad una diminuzione anche della clientela impiegatizia (doc. I), con conseguenze negative sulla sua cifra d’affari.
Alla luce di quanto sopra occorre considerare adempiuta la condizione di cui all’art. 2 cpv. 3bis lett. a dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore in vigore fino al 16 febbraio 2022, per i mesi di dicembre 2021 e di gennaio 2022.
In parziale accoglimento del ricorso, l’incarto va di conseguenza rinviato all’amministrazione affinché esamini se tutti i requisiti per ottenere le indennità per dicembre 2021 e gennaio 2022 sono soddisfatti (cfr. anche STCA 42.2022.27 dell’11 luglio 2022).
Va qui abbondanzialmente rilevato, come del resto ammesso in sede di ricorso (doc. I, pag. 2), che l’eventuale importo che gli sarà riconosciuto potrebbe dover essere, almeno parzialmente, restituito al Comune di residenza, visto che il reddito derivante dalle IPG Corona va conteggiato tra i redditi computabili ai sensi dell’art. 4 cpv. 3 del Decreto legislativo urgente concernente la prestazione ponte COVID (cfr. STCA 42.2019.34 del 5 dicembre 2019 consid. 2.6. e STCA 42.2022.18 del 30 marzo 2022, consid. 2.6 in fine). Il ricorrente dovrà pertanto informare immediatamente la competente autorità circa l’ammontare delle indennità riconosciutegli e circa il periodo di diritto.
2.8. L’art. 61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di regola pubblica.
Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Secondo l’art. 82a LPGA (Disposizione transitoria, cfr. RU 2021 358) ai ricorsi pendenti dinanzi al tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del 21 giugno 2019 si applica il diritto anteriore.
In concreto, il ricorso è del 30 maggio 2022, per cui si applica la nuova disposizione legale.
Trattandosi di prestazioni IPG Corona non è stato previsto di prelevare le spese (cfr. art. 1 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno del 17 marzo 2020 [RU 2020 871; RS 830.31]; Kieser, Covid-19 – Erlasse und Sozialversicherungsrecht in COVID-19. Ein Panorama der Rechtsfragen zur Corona-Krise, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basilea 2020 pag. 741 n. 30).
Sul tema cfr. anche STF 9C_368/2021 del 2 giugno 2022; STF 9C_13/2022 del 16 febbraio 2022; STF 9C_394/2021 del 3 gennaio 2022; STF 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 (al riguardo cfr. Ares Bernasconi, Actualités du TF, 8C_265/2021 du 21 juillet 2021 - frais judiciaires pour les tribunaux cantonaux des assurances selon la révision de la LPGA du 21 juin 2019, in SZS/RSAS 2/2022 pag. 107).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è parzialmente accolto.
§ La decisione su opposizione impugnata è annullata per quanto concerne i mesi di dicembre 2021 e gennaio 2022 e l’incarto rinviato all’amministrazione per i suoi incombenti.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti