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redattore: |
Christian Steffen, vicecancelliere |
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segretario: |
Gianluca Menghetti |
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statuendo sul ricorso del 16 agosto 2022 di
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RI 1
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contro |
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la decisione su opposizione del 18 luglio 2022 emanata da |
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CO 1
in materia di indennità perdita di guadagno (Corona) |
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ritenuto in fatto
1.1. RI 1, nata nel 1972, iscritta alla Cassa CO 1 quale indipendente, ha inoltrato, nel corso del mese di marzo 2020, una richiesta per ottenere le indennità giornaliere contro la perdita di guadagno per il coronavirus dal 17 marzo 2020 a causa della chiusura dell’attività in seguito a misure decretate dal Consiglio federale per combattere la pandemia (plico doc. 8). Nel corso del mese di marzo 2021 RI 1 ha inoltrato una domanda __________ per ricevere le indennità giornaliere contro la perdita di guadagno a causa del coronavirus dal 20 febbraio 2021 in seguito all’imposizione di una quarantena da parte delle autorità (plico doc. 8).
1.2. Con 8 distinti conteggi del 15 aprile 2020, del 5 maggio 2020, del 16 maggio 2020, del 27 luglio 2020, del 5 agosto 2020, del 2 settembre 2020, del 21 settembre 2020 e del 28 aprile 2021 (plico doc. 9), la Cassa CO 1 ha fissato in fr. 20 al giorno le indennità riconosciute a RI 1 dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 e dal 20 febbraio 2021 al 26 febbraio 2021, sulla scorta del reddito in base al quale sono stati fatturati gli acconti dei contributi sociali per il 2019, ossia fr. 9'000 (cfr. doc. 1, pag. 4, punto 4).
1.3. In data 1° ottobre 2021 (cfr. doc. 5) l’assicurata ha domandato alla Cassa di compensazione un ricalcolo delle prestazioni sulla base di un importo di fr. 19'000, come da decisione definitiva di fissazione dei contributi per l’anno 2019 del 15 settembre 2021, emessa in seguito alla tassazione 2019 del 3 marzo 2021 (cfr. risposta doc. III).
1.4. Con decisione del 29 ottobre 2021 (doc. 4), confermata dalla decisione su opposizione del 18 luglio 2022 (doc. 1), la Cassa CO 1 ha respinto la richiesta. L’amministrazione ha così motivato la reiezione dell’opposizione:
" (…)
4.
Per quanto suesposto, per la prestazione relativa al periodo fino al 16 settembre 2020 ai fini dell’ottenimento del diritto all’IPG Corona fa stato il reddito riferito al 2019 e meglio quello in base al quale sono stati fatturati i contributi d’acconto oppure, se già emanata, quello stabilito con la decisione definitiva di fissazione dei contributi oppure, se più recente, quello secondo la decisione di tassazione fiscale.
Nel caso concreto, quando è stato fissato il diritto alla prestazione relativa al periodo fino al 16 settembre 2020, per l’anno 2019 non era ancora stata emessa alcuna decisione definitiva di tassazione dei contributi così come neppure alcuna decisione di tassazione fiscale.
Pertanto, fondandosi sugli elementi a disposizione in quel momento, il diritto all’IPG Corona doveva essere stabilito sulla scorta del reddito in base al quale sono stati fatturati gli acconti dei contributi sociali per il 2019, che per tale anno era di CHF 9'000.00. Per gli anni precedenti non è infatti mai stata emanata una decisione definitiva di fissazione dei contributi sociali.
Quanto alla circostanza che l’opponente avrebbe chiesto un adeguamento dei contributi d’acconto, essa non è determinante. Determinante è piuttosto che, come ammesso dall’opponente stessa, un adeguamento non vi è stato.
5.
Conformemente a quanto stabilito dall’art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, l’opponente avrebbe potuto chiedere un nuovo calcolo dell’indennità, soltanto se le fosse stata notificata una decisione di tassazione fiscale più recente entro il 16 settembre 2020 e se avesse provveduto a richiederlo entro tale data.
Nella fattispecie la decisione di tassazione fiscale per l’anno 2019 è stata emessa posteriormente al 16 settembre 2020, impedendo all’opponente di chiedere una qualsivoglia modifica della sua indennità.
Quanto all’ipotesi, evocata dall’opponente, di chiedere un nuovo calcolo dell’indennità sulla base della decisione definitiva dei contributi sociali per il 2019, essa non è contemplata dall’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno.
6.
Per le prestazioni relative al periodo dal 17 settembre 2020, invece, secondo l’art. 5 cpv. 2bis Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nella sua versione dal 17 settembre 2020, agli aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2 o capoverso 3 che hanno già percepito un’indennità in virtù della presente ordinanza nella versione vigente fino al 16 settembre 2020, si applica la medesima base di calcolo.
Parimenti, secondo la CIC versione 7 (che si applica ai diritti fondati sull’ordinanza COVID-19 perdita di guadagno in vigore dal 17 settembre 2020, cfr. premessa), agli aventi diritto che hanno già ricevuto un’indennità in virtù della versione dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno in vigore fino al 16 settembre 2020 continua ad applicarsi la medesima base di calcolo (marg. 1065).
Avendo l’opponente già ricevuto un’indennità per il periodo dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020, continua ad applicarsi quale base di calcolo il reddito in base al quale sono stati fatturati gli acconti dei contributi sociali per il 2019.” (doc. 1)
1.5. RI 1 è insorta al TCA contro la predetta decisione su opposizione, chiedendo il ricalcolo delle prestazioni tenendo conto della tassazione 2019, non avendo alcuna responsabilità circa il momento in cui è stata emessa (doc. I).
1.6. Con risposta dell’8 settembre 2022 la Cassa ha proposto la reiezione del ricorso, con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione (doc. III).
considerato in diritto
2.1. Ai sensi dell’art. 185 cpv. 3 della Costituzione federale (Cost.), il Consiglio federale può emanare ordinanze e decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna. La validità di tali ordinanze dev’essere limitata nel tempo.
Il Consiglio federale, fondandosi sull’art. 185 cpv. 3 Cost., il 20 marzo 2020 ha, in particolare, adottato, per frenare le conseguenze economiche connesse alla diffusione del coronavirus, l’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in relazione con il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RS 830.31), entrata in vigore retroattivamente il 17 marzo 2020 con validità di sei mesi (RU 2020 871).
Per il periodo dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 il diritto alle indennità di perdita di guadagno è disciplinato dall’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nella sua versione del 6 luglio 2020 (DTF 148 V 162, consid. 3.2; STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022, consid. 6.1.1).
Secondo l’art. 2 cpv. 3 prima frase dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore del 6 luglio 2020 hanno diritto all’indennità i lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA che subiscono una perdita di guadagno a causa di un provvedimento di cui all’articolo 6 capoversi 1 e 2 dell’ordinanza 2 COVID-19.
L’art. 6 cpv. 2 lett. e dell’Ordinanza 2 COVID-19 nel tenore in vigore fino al 26 aprile 2020 prevedeva che le strutture accessibili al pubblico sono chiuse, segnatamente: strutture che offrono servizi alla persona con contatto corporeo quali parrucchieri, saloni di massaggio, studi di tatuaggio e centri estetici.
Dopo che il 25 settembre 2020 il Parlamento ha approvato la Legge federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di COVID-19 (Legge COVID-19; cfr. RS 818.102), il 4 novembre 2020 il Consiglio federale, fondandosi sull’art. 15 della Legge COVID-19, ha emanato una nuova regolamentazione che ha sostituito quella precedentemente in vigore (cfr. anche STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022, consid. 6.1.1).
Ai sensi dell’art. 2 cpv. 1bis lett. a n. 2 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore dell’8 ottobre 2020 le persone di cui al capoverso 1 hanno diritto all’indennità, se adempiono le seguenti condizioni: devono interrompere l’attività lucrativa a causa di provvedimenti ordinati dalle autorità conformemente all’articolo 6 capoverso 2 lettere a o b, 35 oppure 40 della legge del 28 settembre 20127 sulle epidemie (LEp) in relazione con il coronavirus e subiscono una perdita di guadagno perché nei loro confronti o nei confronti dei figli è stata ordinata una quarantena.
2.2. Relativamente alla forma dell’indennità e al numero delle indennità giornaliere, l’art. 4 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno enuncia che l’indennità è versata sotto forma di indennità giornaliera (cpv. 1) e che ogni cinque indennità giornaliere sono versate due ulteriori indennità giornaliere (cpv. 2).
Ai sensi dell’art. 5 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore in vigore dal 17 marzo 2020, riguardante l’importo e il calcolo dell’indennità, l’indennità giornaliera ammonta all’80 per cento del reddito medio dell’attività lucrativa conseguito prima dell’inizio del diritto all’indennità (cpv. 1).
Per il cpv. 2, all’accertamento del reddito è applicabile per analogia l’articolo 11 capoverso 1 della legge del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno. Dopo la fissazione dell’indennità si può procedere a un nuovo calcolo della stessa soltanto se una tassazione fiscale più recente è notificata all’avente diritto entro il 16 settembre 2020 e quest’ultimo richiede il nuovo calcolo entro tale data (nuovo testo giusta il n. I dell’Ordinanza del 19 giugno 2020, in vigore dal 17 marzo 2020).
L’indennità ammonta al massimo a 196 franchi al giorno (cpv. 3).
In seguito ad un’ulteriore modifica dal 17 settembre 2020 la seconda frase dell’art. 5 cpv. 2 ed il cpv. 4 sono stati abrogati e sono entrati in vigore i cpv. 2bis e 2ter, del seguente tenore (RU 2020 3705):
" 2bis Agli aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2 o capoverso 3 che hanno già percepito un’indennità in virtù della presente ordinanza nella versione vigente fino al 16 settembre 2020, si applica la medesima base di calcolo.
2ter Per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2 o capoverso 3, è determinante il reddito soggetto all’AVS nel 2019. Dopo la fissazione dell’indennità non si può procedere a un nuovo calcolo della stessa fondandosi su una base di calcolo più recente.”
A questo proposito nel commento all’entrata in vigore dell’art. 5 cpv. 2bis dell’ordinanza COVID-19 dal 17 settembre 2020, figura che “nel caso delle persone che avevano già diritto a un’indennità in virtù dell’ordinanza nella versione vigente fino al 16 settembre 2020, si applica la base di calcolo utilizzata per quella indennità. I calcoli vengono effettuati sulla base del 2019, poiché, contrariamente al 2020, in questo anno non si sentivano ancora le ripercussioni del coronavirus e il risultato dovrebbe quindi essere migliore. Gli aventi diritto hanno la possibilità di far correggere l’importo dell’indennità, se ricevono la decisione di tassazione fiscale prima del 16 settembre 2020. Le richieste di nuovo calcolo inoltrate entro quella data saranno prese in considerazione, mentre è escluso un nuovo calcolo dell’indennità sulla base di una decisione di tassazione fiscale inviata dopo il 16 settembre 2020” (www.bsv.admin.ch).
Circa il cpv. 2ter, figura che “nel caso delle persone che non avevano diritto a un’indennità in virtù dell’ordinanza nella versione vigente fino al 16 settembre 2020, il calcolo dell’indennità si basa sul reddito dell’attività lucrativa accertato dalla cassa di compensazione AVS su cui si è fondata la decisione definitiva di fissazione dei contributi per il 2019 o, se questa non è ancora stata emanata, la fissazione dei contributi d’acconto per il 2019. È escluso un nuovo calcolo sulla base di una decisione di tassazione fiscale più recente”.
Il 7 ottobre 2020 il Consiglio federale ha adottato l’Ordinanza sul rimando delle ordinanze COVID-19 alla legge COVID-19, in vigore dall’8 ottobre 2020, la quale prevede al punto 7 l’inserimento in ingresso dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno del 20 marzo 2020 la frase “visto l’articolo 15 della legge COVID-19 del 25 settembre 2020” (cfr. RU 2020 3971 e 3973).
Ai sensi dell’art. 5 cpv. 2ter dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore in vigore dal 18 gennaio 2021 al 30 giugno 2021 (RU 2021 5, 109, 167, 218, 296), per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoversi 3, 3bis o 3quinquies è determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019. Dopo la fissazione dell’indennità non si può procedere a un nuovo calcolo della stessa fondandosi su una base di calcolo più recente.
Dal 1° luglio 2021 la norma prevede che per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoverso 3, 3bis o 3quinquies che non rientrano nel campo d’applicazione del capoverso 2bis è determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019.
Dal 1° luglio 2021 è inoltre in vigore l’art. 5 cpv. 2ter0 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno per il quale se nel caso dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoverso 3, 3bis o 3quinquies la decisione di tassazione fiscale per il 2019 indica un reddito dell’attività lucrativa più elevato rispetto alla base di calcolo secondo il capoverso 2bis o 2ter, dal 1° luglio 2021 le indennità future sono calcolate sulla base della decisione di tassazione fiscale per il 2019.
A questo proposito, nel commento alle modifiche dell’ordinanza in vigore dal 1° luglio 2021 figura che per “il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti è determinante il reddito dell’attività lucrativa soggetto all’AVS conseguito nel 2019. In linea di principio, si tratta del reddito su cui si è fondato il calcolo dei contributi (contributi d’acconto) per l’anno 2019 o del reddito dell’attività lucrativa soggetto all’AVS indicato nella decisione di tassazione fiscale per il 2019, se questa è già disponibile al momento della nascita del diritto all’indennità. Per il calcolo dell’indennità il cui diritto nasce dopo l’entrata in vigore della presente modifica in futuro sarà considerato il reddito indicato nella decisione di tassazione fiscale per il 2019, se questo è più vantaggioso per la persona interessata. Queste regole di calcolo si applicheranno alle prestazioni future a partire dal 1° luglio 2021. Per questo motivo l’ultimo periodo del capoverso 2ter vigente è soppresso”.
L’art. 11 cpv. 1 della legge federale del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG), a cui rinvia l’art. 5 cpv. 2 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, prevede che per l’accertamento del reddito medio conseguito prima del servizio è determinante il reddito da cui sono prelevati i contributi secondo la LAVS. Il Consiglio federale emana prescrizioni sul calcolo dell’indennità e incarica l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali di allestire tabelle vincolanti con importi arrotondati.
Il diritto all’indennità deve essere esercitato dall’avente diritto (art. 7 cpv. 1 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Secondo l’art. 8 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, l’indennità è versata all’avente diritto (cpv. 1), è versata mensilmente e posticipatamente (cpv. 2) ed è fissata e pagata dalla cassa di compensazione AVS che era competente per la riscossione dei contributi AVS prima della nascita del diritto all’indennità (cpv. 3).
2.3. Chiamato a pronunciarsi nel merito di un ricorso inoltrato da un’assicurata che chiedeva che le indennità giornaliere per il coronavirus fossero ricalcolate in base ai dati evinti dalla tassazione 2019 emessa dopo il 16 settembre 2020, il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso (STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022).
La vicenda è stata così riassunta nel Comunicato stampa del 13 dicembre 2022 del Tribunale federale:
" In agosto 2020 una donna, di professione musicista e insegnante, ha presentato richiesta per l’indennità di perdita di guadagno per il coronavirus. La Cassa di compensazione del Canton Ticino ha fissato a 35 franchi l’indennità giornaliera per il periodo dal 17 marzo 2020 alla fine di ottobre 2020, basando il proprio calcolo sulla decisione definitiva di tassazione fiscale dell’interessata per l’anno 2018. A gennaio 2021 quest’ultima ha inviato alla cassa di compensazione la tassazione fiscale definitiva per il 2019, dalla quale risultava che il suo reddito imponibile era significativamente più alto rispetto a quello del 2018. L’interessata ha quindi chiesto di ricalcolare l’indennità giornaliera. La Cassa di compensazione ha respinto tale richiesta e il Tribunale delle assicurazioni del Canton Ticino ha confermato questa decisione.
Il Tribunale federale accoglie parzialmente il ricorso interposto dall’interessata; le indennità giornaliere dovranno essere ricalcolate per il periodo che decorre dal 17 settembre 2020. Occorre infatti operare una distinzione tra il periodo dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 e quello dal 17 settembre 2020 al 30 giugno 2021. L’”Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno” applicabile durante il primo di questi due periodi prevedeva che, dopo essere stata fissata, l’indennità poteva essere ricalcolata solo se l’avente diritto avesse ricevuto una tassazione fiscale più recente entro il 16 settembre 2020 e avesse richiesto il nuovo calcolo entro tale data. Secondo le versioni della suddetta ordinanza applicabili al periodo successivo (dal 17 settembre 2020 al 30 giugno 2021), dopo essere stata fissata, l’indennità non può essere ricalcolata in virtù di una base di calcolo più recente. Per quanto riguarda il periodo fino al 16 settembre 2020, la soluzione adottata non è criticabile. L’ordinanza litigiosa si basava sul diritto di necessità (articolo 185 della Costituzione federale) e il Consiglio federale aveva un ampio margine di manovra vista l’urgenza della situazione; il governo ha dovuto intervenire rapidamente adottando regole semplici. Il periodo dal 17 settembre 2020 al 30 giugno 2021 va invece valutato in modo diverso. La situazione d’urgenza non era più data come in precedenza. Nel ponderare gli interessi in gioco, la tutela dei diritti costituzionali assume pertanto un peso maggiore. Va sottolineato in particolare che le persone interessate non avevano alcuna influenza sul momento del trattamento delle loro dichiarazioni d’imposta. Di conseguenza, la soluzione adottata per il periodo posteriore al 17 settembre 2020 viola il principio della parità di trattamento.”
Nella citata STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022 il Tribunale federale ha in particolare sviluppato le seguenti considerazioni:
" (…)
9.
L'ordinanza COVID-19, nel suo tenore in vigore fino al 16 settembre 2020, costituisce un atto normativo che il Consiglio federale ha adottato all'inizio della pandemia di coronavirus fondandosi sull'art. 185 cpv. 3 Cost. Si tratta di un'ordinanza di sostituzione indipendente da una legge parlamentare. Il Tribunale federale può rivederne la costituzionalità a titolo pregiudiziale e non applicarla se viola i diritti fondamentali (DTF 147 V 423 consid. 3.3; DTF 147 l 333 consid. 1.5 con riferimenti). L'ordinanza COVID-19 nel suo tenore in vigore a partire dal 17 settembre 2020 è invece un'ordinanza che il Consiglio ha adottato in applicazione della delegazione legislativa contenuta nell'art. 15 della legge COVID-19. Questa ordinanza può beneficiare dell'immunità costituzionale solo se il suo contenuto è determinato da una legge federale, nel caso contrario è sottoposta a un esame di costituzionalità da parte del Tribunale federale (DTF 141 II 169 consid. 3.4).
10.
Una norma disattende il principio della parità di trattamento garantito dall'art. 8 Cost. quando, tra casi simili, fa distinzioni che nessun ragionevole motivo in relazione alla situazione da regolare giustifica di fare o sottopone a un regime identico situazioni che presentano tra loro differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. L'ingiustificata uguaglianza, rispettivamente la disparità di trattamento, devono riferirsi a un aspetto sostanziale. Trascurato non può poi essere il fatto che una disparità di trattamento può comunque essere legittimata dagli scopi perseguiti dal legislatore - o dal Consiglio federale nel caso di un'ordinanza - e che in generale quest'ultimo ha un ampio spazio di manovra (DTF 147 V 423 consid. 5.1.2; sentenza 2C_302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 10.1 con riferimenti).
11.
11.1
Dall'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 risulta che si può chiedere di ricalcolare un'indennità giornaliera solo se la decisione di tassazione è anteriore al 17 settembre 2020 e se la richiesta di ricalcolo è trasmessa alla Cassa prima di questa data. Visto il chiaro tenore di questa disposizione, un'altra interpretazione non è possibile (DTF 144 V 333 consid. 10.1). Lo stesso vale per il testo dell'art. 5 cpv. 2bis e 5 cpv. 2ter dell'ordinanza COVID-19 in vigore dopo il 17 settembre 2020 nella misura in cui è previsto che, se un assicurato percepisce un'indennità giornaliera da prima del 17 settembre 2020, si applica la medesima base di calcolo anche per il periodo a partire dal 17 settembre 2020 e non si può procedere a un nuovo calcolo fondandosi su dati più recenti.
11.2
Va precisato, come anticipato al considerando 6.1.2 di cui sopra, con riferimento alla DTF 148 V 162 consid. 5.3 già citata, che l'importo dell'indennità giornaliera deve essere fissato in base ai dati fiscali relativi al 2019 anche per il periodo anteriore al 17 settembre 2020. Nella fattispecie la Cassa si è fondata sui dati fiscali relativi al 2018 che ritenevano un reddito imponibile di fr. 15'800.- in quanto più favorevoli di quelli relativi alla tassazione provvisoria di fissazione dei contributi per il 2019 (cfr. decisione del 2 febbraio 2021). Ora sarebbe stato corretto riferirsi ai dati 2019 (anche se provvisori e meno favorevoli per la ricorrente) in ottemperanza a quanto scritto al considerando precedente. Tuttavia, indipendentemente dall'esito della vertenza, non spetta al Tribunale federale correggere tale errore poiché quest'ultimo non può a ogni modo andare oltre le conclusioni delle parti (art. 107 cpv. 1 LTF; divieto della reformatio in peius).
11.3
Si deve ora esaminare se la Cassa, come richiesto dall'insorgente, doveva prendere in considerazione i dati della decisione di tassazione relativa all'anno 2019 che ha stabilito un reddito imponibile cantonale di fr. 34'900.- datata 21 ottobre 2020 e trasmessa alla Cassa il 22 gennaio 2021, quindi dopo il 16 settembre 2020.
11.3.1
In più occasioni il Tribunale federale non ha avuto la possibilità di pronunciarsi sulla questione litigiosa poiché i ricorsi inoltrati erano stati giudicati inammissibili (sentenze 9C_752/2020 del 9 marzo 2021, 9C_130/2021 del 29 marzo 2021, 9C_34/2021 e 9C/35/2021 del 20 marzo 2021 e 9C_446/2021 del 6 ottobre 2021, cfr. in proposito DANIELE CATTANEO, Covid-19: les premiers arréts du Tribunal des assurances du canton du Tessin, in: Assurances sociales et pandèmie de Covid-19 di Sylvie Pétremand (ed.), Berna 2021, pag. 197). Se, da una parte, delle ragioni relative all'urgenza della situazione sono comprensibili e dovrebbero portare a soluzioni semplici e rapide, come messo in evidenza nella sentenza cantonale impugnata e ripetuto dall'UFAS, dall'altra, si deve sottolineare che le misure adottate non sfuggono a un esame di carattere costituzionale, in particolare in rapporto al principio della parità di trattamento (consid. 10 di cui sopra).
11.3.2
l testi delle ordinanze COVID-19 qui litigiosi non si fondano sulla stessa base legale. Le ordinanze del 20 marzo e del 6 luglio 2020, che disciplinano il periodo dal 17 marzo al 16 settembre 2020 sono state emanate in applicazione all'art. 185 cpv. 3 Cost. L'ordinanza dell'8 ottobre 2020, che regola il periodo successivo al 17 settembre 2020, si basa invece sulla legge COVID-19 (consid. 6.1.1 e 6.2.1 e 9 di cui sopra). L'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 e gli articoli 5 cpv. 2bis e 5 cpv. 2ter dell'ordinanza COVID-19 dell'8 ottobre 2020 in vigore dopo il 17 settembre 2020 hanno per scopo di indicare che l’indennità giornaliera deve essere calcolata in base ai dati fiscali 2019 a disposizione dell'amministrazione al più tardi il 16 settembre 2020. Ragioni per lo più pratiche, legate alla rapidità dell'aiuto da accordare, sono invocate dalla Cassa e riprese nella sentenza impugnata per giustificare questa data. La data del 16 settembre 2020 corrisponde a quella di validità fissata in un primo tempo per l'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 (art. 11 cpv. 2 della suddetta ordinanza). Il motivo del limite al 16 settembre 2020 è quindi da mettere in relazione principalmente alla durata di validità del testo legale. Questa validità è stata in seguito prorogata da ultimo fino al 31 dicembre 2022, almeno per alcune disposizioni (art. 11 cpv. 7 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 1° aprile 2022; RS 830.31).
11.3.3
Tenuto conto dell'ampio margine di manovra di cui deve potere beneficiare il Consiglio federale quando emana un'ordinanza in un ambito di sua competenza, si può ammettere che l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 non è arbitrario e rispetta il principio di uguaglianza giuridica nella misura in cui la regolamentazione è giustificata da un motivo aggettivo legato all'urgenza della situazione. Come rammentato dall'UFAS nella sua presa di posizione, il Consiglio federale ha dovuto intervenire rapidamente adottando delle regole semplici. Il limite temporale del 16 settembre 2020 per inoltrare la domanda e i documenti idonei risponde a un'esigenza d'urgenza. Si trattava infatti di decidere il più in fretta possibile su numerose richieste d'aiuto d'urgenza dovute alle conseguenze economiche della pandemia. Non va trascurato che al momento di adottare le ordinanze COVID-19 nella primavera / estate 2020 la situazione era molto volatile, non si conosceva l'evoluzione dal punto di vista sanitario e neppure si poteva valutare il numero di richieste d'aiuto d'urgenza che sarebbero state presentate.
11.3.4
La situazione deve essere invece giudicata diversamente per il periodo posteriore al 16 settembre 2020 disciplinato dall'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020. Preliminarmente va osservato che la legge COVID-19 (in particolare il suo art. 15) non contiene indicazioni dettagliate sul contenuto dell'ordinanza COVID-19 per quanta riguarda l'indennità per perdita di guadagno. L'ordinanza COVID-19 non può quindi beneficiare dell'immunità costituzionale e deve essere sottoposta a un esame di costituzionalità (consid. 9 di cui sopra). La situazione d'urgenza non era più data come in precedenza: i motivi pratici che giustificavano una soluzione semplice non si presentavano più con la stessa acuità. Non si vede per esempio che cosa avrebbe impedito all'amministrazione di ricalcolare una prestazione se nuovi documenti le fossero stati inoltrati prima dell'emanazione della sua decisione. Se, in un primo tempo, poteva essere giustificato fissare un limite temporale per dare rapidamente e senza burocrazia un aiuto d'urgenza, questo non è il caso, in un secondo tempo, se l'urgenza non è più così presente. Per la ponderazione degli interessi tra le esigenze dettate dall'urgenza (che non è più la stessa nell'autunno 2020 rispetto alla primavera / estate 2020) e quelle legate al rispetto dei principi costituzionali, quest'ultimi assumono un peso maggiore.
Ora è innegabile che la durata di trattamento di una procedura di tassazione e fissazione dei contributi AVS/AI non dipende da chi domanda una prestazione. In altre parole, chi richiede prestazioni non ha alcuna influenza sull'esame della tassazione. È pertanto aleatorio sapere se nel caso di chi richiede un'indennità giornaliera COVID-19 questa sarà calcolata in base a una tassazione definitiva o provvisoria.
Con il mantenimento del limite temporale del 16 settembre 2020 viene ratificata una disparità di trattamento tra chi è già in possesso di una tassazione fiscale 2019 prima del 17 settembre 2020 e chi non ce l'ha ancora, senza che questa disparità si possa (più) fondare su un motivo aggettivo legato all'urgenza della situazione.
La costituzionalità delle disposizioni litigiose in vigore a partire dal
17 settembre 2020 è inoltre inficiata dalla seguente considerazione. Le critiche relative all'impossibilità di prendere in considerazione anche i dati fiscali posteriori al 17 settembre 2020 - e di procedere a un nuovo calcolo - sono suffragate anche dagli art. 11 cpv. 1 LIPG e in particolare dall'art. 7 cpv. 1 OIPG nel tenore in vigore fino al 30 giugno 2021, ai quali rinvia per analogia l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020. Ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 OIPG, l'indennità deve essere calcolata sulla base del reddito determinante per l'ultimo contributo AVS prima dell'entrata in servizio, convertito in salario giornaliero medio; se in seguito viene stabilito un altro contributo AVS per l'anno del servizio, può essere richiesto un nuovo calcolo dell'indennità.
Deve essere inoltre ricordato che a partire dal 1° luglio 2021 le indennità giornaliere sono calcolate sulla base della tassazione fiscale per il 2019 senza più limiti di tempo (consid. 6.2.2 di cui sopra). (ndr: sottolineature del redattore)
L'obbligo di presentare una richiesta al più tardi fino al 16 settembre 2020 e il divieto di ricalcolare l'indennità giornaliera con parametri più recenti vale quindi solo per il periodo dal 17 settembre 2020 al 30 giugno 2021. l beneficiari di prestazioni per il periodo dal 17 settembre 2020 al 30 giugno 2021 sono quindi svantaggiati senza motivo rispetto a chi ha potuto beneficiare di prestazioni a partire dal 1° luglio 2021.
11.4
Si deve pertanto ritenere che l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 è conforme alla Costituzione. La disparità di trattamento legata al limite temporale del 16 settembre 2020 è infatti giustificata da un motivo di urgenza. Invece, l'art. 5 cpv. 2bis e 2ter dell'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020, nella misura in cui esclude la possibilità di ricalcolare l'indennità giornaliera per il periodo posteriore al 16 settembre 2020 per chi era già a beneficio di prestazioni, è contrario al principio di uguaglianza giuridica poiché non può avvalersi della clausola d'urgenza e non può essere applicato.
(ndr: sottolineature del redattore)
11.5
II Tribunale cantonale ha giustificato il rifiuto di ricalcolare le prestazioni già versate anche riferendosi alla violazione dell'obbligo di informare da parte della ricorrente (art. 31 LPGA e art. 24 cpv. 4 OAVS), oppure alla presunta violazione del diritto di essere sentito in merito di quest'obbligo. Visto l'esito del ricorso, che ha portato alla costatazione che il limite temporale del 16 settembre 2020 contenuto nell'art. 5 cpv. 2bis e 2ter dell'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020, con la conseguente impossibilità di ricalcolare una prestazione già erogata prima del 17 settembre 2020, non può essere applicato, queste argomentazioni non devono essere esaminate. Venendo a mancare il limite temporale del 16 settembre 2020, non si può ritenere nessun obbligo a carico di un assicurato di annunciare un cambiamento delle circostanze prima di questa data. D'altro canto, per il periodo anteriore al 17 settembre 2020, va invece osservato che la normativa rispetta lo spazio di manovra riconosciuto al Consiglio federale.
Di conseguenza, le censure in relazione alla violazione dell'obbligo di informare formulate dalla ricorrente e alla violazione del suo diritto di essere sentita in merito di quest'obbligo non sono sufficienti per giustificare un'altra soluzione.
12.
Il ricorso, nella misura della sua ammissibilità (consid. 2 di cui sopra), deve essere pertanto parzialmente accolto. La sentenza impugnata come la decisione su opposizione della Cassa devono pertanto essere annullate e la causa rinviata alla Cassa affinché prenda in considerazione i dati della decisione di tassazione del 21 ottobre 2020 e renda una nuova decisione in merito al periodo a partire dal 17 settembre 2020. Nell'ambito di questo esame, la Cassa dovrà prendere in considerazione le decisioni di fissazione dei contributi relative al 2019 più attuali e disponibili al momento della nuova decisione amministrativa, in particolare la decisione dell'8 settembre 2021 (cfr. consid. 5 di cui sopra). (…)”
2.4. Nell’evenienza concreta la Cassa ha riconosciuto alla ricorrente le indennità giornaliere per il coronavirus dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 e dal 20 al 26 febbraio 2021 calcolando le prestazioni sulla scorta del reddito in base al quale sono stati fatturati gli acconti dei contributi sociali per il 2019, ossia fr. 9'000, pari ad un’indennità di fr. 20 al giorno (cfr. doc. 1, pag. 4, punto 4 e plico doc. 6).
Il 3 marzo 2021 è stata emanata la tassazione 2019 (cfr. doc. III), mentre il 15 settembre 2021 è stata emessa la decisione definitiva di tassazione dei contributi AVS per l’anno 2019, sulla base di un reddito di fr. 19'000 (doc. A7), confermata dalla decisione su opposizione del 18 novembre 2021 (doc. A6).
Con scritto pervenuto __________ il 4 ottobre 2021, la ricorrente ha chiesto di “rivedere il conteggio dovuto alla pandemia, considerando che il vostro calcolo per le indennità da voi versate erano sulla base di fr. 9000 annui” (doc. 5).
2.5. In concreto, in applicazione dell’art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore del 6 luglio 2020 (cfr. STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022 e DTF 147 V 278), la decisione su opposizione della Cassa che rifiuta il ricalcolo delle indennità giornaliere riconosciute dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 in seguito all’emissione della tassazione 2019 del 3 marzo 2021 e della decisione di fissazione dei contributi 2019 del 15 settembre 2021, confermata dalla decisione su opposizione del 18 novembre 2021, è corretta (STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022).
Infatti, per l’art. 5 cpv. 2 seconda frase dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore del 6 luglio 2020, dopo la fissazione dell’indennità si può procedere a un nuovo calcolo della stessa soltanto se una tassazione fiscale più recente è notificata all’avente diritto entro il 16 settembre 2020 e quest’ultimo richiede il nuovo calcolo entro tale data.
Tale disposto, come stabilito dal Tribunale federale nella STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022 al consid. 11.3.3, citata al consid. 2.3, non è arbitrario e rispetta il principio di uguaglianza giuridica nella misura in cui la regolamentazione è giustificata da un motivo oggettivo legato all’urgenza della situazione. Il limite temporale del 16 settembre 2020 per inoltrare la domanda e i documenti idonei risponde ad un’esigenza d’urgenza. Si trattava di decidere il più in fretta possibile su numerose richieste d’aiuto d’urgenza dovute alle conseguenze economiche della pandemia.
L’esito è invece diverso per quanto concerne il calcolo dell’ammontare delle indennità riconosciute dal 17 settembre 2020, e meglio dal 20 febbraio 2021 al 26 febbraio 2021.
Il Tribunale federale ha infatti stabilito che l'art. 5 cpv. 2bis e 2ter dell'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020, nella misura in cui esclude la possibilità di ricalcolare l'indennità giornaliera per il periodo posteriore al 16 settembre 2020 per chi era già a beneficio di prestazioni, è contrario al principio di uguaglianza giuridica poiché non può avvalersi della clausola d'urgenza e non può essere applicato (9C_663/2021 del 6 novembre 2022, consid. 11.3.4).
Considerato che nel caso di specie la ricorrente ha chiesto il ricalcolo delle prestazioni il 4 ottobre 2021, poco tempo dopo aver ricevuto la decisione di fissazione dei contributi 2019 del 15 settembre 2021, la Cassa dovrà ricalcolare le prestazioni sulla base di quest’ultima decisione (cfr. 9C_663/2021 del 6 novembre 2022, consid. 11.3.4).
A questo proposito va rammentato che l’art. 7 cpv. 1 OIPG in vigore fino al 30 giugno 2021, applicabile per analogia in virtù del rinvio dell’art. 5 cpv. 2 dell’ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore dell’8 ottobre 2020 (cfr. 9C_663/2021 del 6 novembre 2022, consid. 11.3.4), prevede che l’indennità deve essere calcolata sulla base del reddito determinante per l’ultimo contributo AVS prima dell’entrata in servizio, convertito in salario giornaliero medio; se in seguito viene stabilito un altro contributo AVS per l’anno del servizio, può essere richiesto un nuovo calcolo dell’indennità (cfr. anche l’art. 7 cpv. 2bis OIPG nel tenore in vigore dal 1° luglio 2021).
Su questo punto le censure vanno accolte.
2.6. Alla luce di quanto sopra esposto il ricorso va parzialmente accolto. La decisione su opposizione impugnata va annullata e l’incarto rinviato alla Cassa affinché, per il calcolo dell’indennità giornaliera per il periodo dal 20 al 26 febbraio 2021, prenda in considerazione la decisione di fissazione dei contributi relativa al 2019 più attuale e disponibile al momento della nuova decisione amministrativa (STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022, consid. 12).
2.7. L’art. 61 lett. fbis LPGA prevede che per le controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Trattandosi di prestazioni IPG Corona non è stato previsto di prelevare le spese (cfr. art. 1 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno del 17 marzo 2020 [RU 2020 871; RS 830.31]; Kieser, Covid-19 – Erlasse und Sozialversicherungsrecht in COVID-19. Ein Panorama der Rechtsfragen zur Corona-Krise, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basilea 2020 pag. 741 n. 30).
Sul tema cfr. anche STF 9C_369/2022 del 19 settembre 2022; STF 9C_368/2021 del 2 giugno 2022; SVR 2022 KV Nr. 18 (STF 9C_13/2022 del 16 febbraio 2022); STF 9C_394/2021 del 3 gennaio 2022; STF 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 (al riguardo cfr. Ares Bernasconi, Actualités du TF, 8C_265/2021 du 21 juillet 2021 - frais judiciaires pour les tribunaux cantonaux des assurances selon la révision de la LPGA du 21 juin 2019, in SZS/RSAS 2/2022 pag. 107).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ La decisione su opposizione impugnata del 18 luglio 2022 è annullata. La causa è rinviata alla Cassa CO 1 perché statuisca di nuovo circa il diritto della ricorrente all’indennità di perdita di guadagno dal 20 al 26 febbraio 2021. Per il resto, il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti