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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sui ricorsi
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a)
b)
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RI 1 CO 1
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contro |
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la decisione 5 maggio 2004 (inc. 32/97) con la quale il Tribunale di espropriazione ha parzialmente accolto le pretese risarcitorie che la RI 1 ha inoltrato il 22 settembre 1997 nei confronti del comune di CO 1 per titolo di espropriazione materiale della part. __________ RFD di __________; |
viste le risposte:
- 21 giugno 2004 del Tribunale di espropriazione,
- 23 agosto 2004 del CO 1,
al ricorso sub a);
- 21 giugno 2004 del Tribunale di espropriazione,
- 13 agosto 2004 della RI 1,
al ricorso sub b);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. La Società RI 1 è proprietaria della part. __________ RFD di __________, un fondo di complessivi 5'706 mq così censito a registro fondiario:
A) edificio mq 1'876
B) edificio mq 171
C) edificio mq 14
D) edificio mq 8
NE) superficie non edificata - rivestimento duro - acque mq 3'637
La proprietà si trova a __________ tra la sponda del Ceresio e Viale __________, a E del __________
Il fabbricato principale ospita al piano terreno il cantiere navale (hangar direttamente accessibile dal lago, falegnameria, reparto saldature, forgia, reparto macchine utensili, ufficio tecnico, magazzino, deposito cartelloni, refettorio, reparto manutenzione motori e verniciatura) e al primo piano gli uffici amministrativi, l'appartamento del custode e responsabile tecnico, come pure un magazzino.
b. La RI 1 pratica la navigazione civile sul lago di __________ dal 1881 e nel 1982 è stata costituita in SA. Attualmente, beneficia di una concessione federale per il trasporto regolare e professionale di persone per battello nel bacino svizzero del lago di __________, rilasciatale il 10 dicembre 1996 dal DATEC e valida fino al 31 dicembre 2016. Analoga concessione per navigare sul ramo italiano del lago le è stata accordata lo stesso giorno e per la medesima durata dal Ministero dei trasporti e della navigazione della vicina penisola.
B. a. Il 28 luglio 1975 il consiglio comunale di __________ ha adottato il PR di __________ relativo alle sezioni di __________, attribuendo numerosi fondi lacustri, compreso quello della RI 1, ad una zona soggetta a pianificazione specifica (Ps). Il 7 novembre 1977 il consiglio comunale ha precisato i contenuti della suddetta zona adottando, senza pubblicarlo, un piano del comprensorio di protezione delle rive del lago (PPRL), comprendente il piano delle zone come pure il piano viario e delle attrezzature pubbliche riferiti alla sezione di __________. In tali documenti il mapp. __________ risulta assegnato ad una zona per attrezzature pubbliche (AP) da destinare a lido e giardini.
b. Il 30 novembre 1977 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ sezione di __________, compreso il PPRL (di cui ha ordinato la pubblicazione a posteriori), risolvendo di evadere gli eventuali ricorsi interposti contro tale piano insieme a quelli già pendenti contro la zona Ps e di non abrogare i vincoli DFU interessanti il territorio oggetto di sistemazione delle rive del lago. Il 9 febbraio 1979 l'Esecutivo cantonale ha definitivamente approvato il PPRL sezione di __________ e abolito i vincoli stabiliti dal DFU relativamente alla zona della riva del lago, sostituendoli con il vigente diritto edilizio federale, cantonale e comunale.
Il successivo PR revisionato sezione di __________ è entrato in vigore il 7 dicembre 1993 e in corrispondenza del mapp. __________ ha confermato il vincolo AP originario, attribuendogli tuttavia lo scopo svago e tempo libero - gioco bambini.
C. Il 15 novembre 1995 la RI 1 ha chiesto al CO 1 un indennizzo di 8'000.- fr. il mq oltre interessi per l'espropriazione materiale della sua proprietà, provocata dal PR del 1993. Il municipio ha contestato la pretesa, cosicché il 22 settembre 1997 la proprietaria del mapp. __________ ha convenuto in giudizio il comune innanzi al Tribunale di espropriazione, domandando di accertare in via preliminare la nullità del vincolo e, nel merito, il riconoscimento di un'indennità di fr. 8'381'940.- (= fr. 1'470.-/mq). La RI 1 ha addotto in sostanza che il vincolo AP approvato dal Consiglio di Stato il 30 novembre 1977 aveva estromesso il fondo dal mercato immobiliare e impedito ulteriori edificazioni, integrando gli estremi di un'espropriazione materiale.
In sede di risposta l'ente pubblico ha eccepito la perenzione delle pretese avanzate, annotando che le stesse non erano state fatte valere entro il termine di 10 anni dall'entrata in vigore del vincolo ritenuto generatore di espropriazione materiale, avvenuta nel lontano 1977. Per il resto, il comune ha negato sia l'avverarsi dell'espropriazione materiale, sia la fondatezza delle rivendicazioni dal profilo del loro ammontare.
All'udienza di conciliazione del 24 novembre 1998 le parti si sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.
Al termine dell'istruttoria, la RI 1 ha esibito una memoria conclusiva con la quale ha aumentato le proprie pretese a 11'232'940.- fr. ribadendo essenzialmente le proprie tesi di fondo, mentre il comune si è riconfermato nelle osservazioni di risposta.
D. Esaurite le formalità processuali, con giudizio 5 maggio 2004 il Tribunale di espropriazione ha parzialmente accolto l'istanza della RI 1, assegnandole un'indennità di fr. 5'888'610.-, oltre interessi al tasso usuale CFS a contare dal 15 novembre 1995.
Preso atto che l'attrice aveva rinunciato pendente causa all'accertamento della nullità del vincolo, il giudice di prime cure ha escluso anzitutto che la domanda risarcitoria fosse perenta, ricordando che secondo la più recente giurisprudenza cantonale i combinati art. 39 cpv. 1 e 75 cpv. 2 Lespr hanno sancito una restituzione dei termini utili per insinuare pretese di espropriazione materiale, per cui l'istanza del 15 novembre 1995 era stata formulata tempestivamente.
In seguito, evocati i principi cardine dell'espropriazione materiale fissati dalla giurisprudenza federale, ha appurato che il mapp. __________ era stato colpito da tale evento il 30 novembre 1977, data dell'entrata del vincolo AP originario. Posto che senza tale vincolo AP il terreno sarebbe stato attribuito alla zona di mantenimento M disciplinata dall'art. 26 NAPR di __________ e tenuto conto del prezzo soluto per l'unico fondo reputato paragonabile (fr. 946.25/ mq; part. 1364), il Tribunale di espropriazione ha ritenuto per finire che nel 1977 il valore venale della proprietà RI 1 - stante le sue peculiarità - potesse essere di fr. 1'200.-/mq. Donde il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale di fr. 1'170.- il mq, una volta dedotto il valore residuo di fr. 30.-/mq, da calcolarsi su una superficie effettivamente computabile, acque escluse, di 5'033 mq.
Solo in parte soccombente, al comune sono stati inoltre addebitati fr. 6'000.- di ripetibili e metà della tassa di giudizio (fr. 550.-).
E. Avverso questo giudicato entrambe le parti in causa sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo.
a. Con gravame 4 giugno 2004 la RI 1 ha sollecitato l'assegnazione dell'indennità rivendicata in prima istanza (fr. 11'232'940.-, postulati in sede di conclusioni), oltre a fr. 330'000.- più IVA per titolo di ripetibili.
A mente della ricorrente, la data determinante per valutare l'indennità dovutale è il 7 dicembre 1993, giorno in cui è stata sancita per la prima volta la destinazione "svago e tempo libero" che ha precluso lo sfruttamento edilizio integrale del mapp. __________, generando espropriazione materiale. Il danno patito è ingente. In assenza del vincolo, il fondo sarebbe stato incluso in zona residenziale o, nella peggiore delle ipotesi, nella zona M, ove sarebbe stato comunque possibile aumentare del 10% le volumetrie esistenti (cfr. 26 NAPR). Considerata la prestigiosa ubicazione della proprietà e i prezzi corrisposti per altri terreni comparabili, l'indennità di espropriazione materiale (dedotto il valore residuo di fr. 30.-/mq) non potrebbe essere inferiore a fr. 1970.- il mq.
La ricorrente ha censurato infine l'ammontare delle ripetibili accordatele dal Tribunale di espropriazione. La somma va stabilita applicando la TOA e aumentata dunque a fr. 330'000.- + IVA. Le indennità di patrocinio di questa sede devono essere invece stabilite in fr. 148'500.- + IVA.
b. Mediante ricorso 7 giugno 2004 il CO 1 ha contestato la sussistenza dell'espropriazione materiale ammessa dal Tribunale di espropriazione. In via subordinata, ha chiesto che l'indennizzo venga definito in fr. 2'360'510.- al massimo, oltre interessi dal 15 novembre 1995.
Riassunti minuziosamente i criteri di accertamento dell'espropriazione materiale ed i suoi presupposti, il ricorrente ha escluso che il mapp. __________ della RI 1 sia stato oggetto di siffatto avvenimento. Il primo giudice non ha considerato l'incidenza del diritto federale sulla restrizione imposta con il vincolo. Conformemente alla legislazione federale sulla navigazione interna e a quella in materia ferroviaria, analogicamente applicabile alla fattispecie, l'autorizzazione di nuovi impianti destinati esclusivamente o prevalentemente all’esercizio dell'attività di navigazione della RI 1 è infatti sottoposta al diritto federale (art. 18 ss Lferr) e non a quello edilizio e pianificatorio cantonale. Entro questi limiti, il vincolo AP sarebbe dunque inoperante. Un'espropriazione formale del terreno è d'altra parte esclusa, poiché l'interesse pubblico federale legato all'esercizio della concessione prevale su eventuali interessi pubblici locali o regionali. Il vincolo non ha pertanto inibito gravemente l'uso del fondo. Al momento della sua imposizione, la proprietà apparteneva d'altronde al comprensorio lacuale protetto dalla legislazione federale e cantonale allora vigente ed era dunque essenzialmente inedificabile.
La RI 1 - ha soggiunto il comune - non ha mai contestato l'istituzione del vincolo in sede pianificatoria, non ha avanzato pretese se non a distanza di 18 anni dall'imposizione del vincolo e non ha sollecitato permessi di costruzione di alcun genere. Tale atteggiamento permette ulteriormente di escludere che un miglior uso futuro del fondo fosse molto probabile in un prossimo avvenire, come richiesto dalla giurisprudenza del tribunale federale.
Quanto al valore venale del fondo nel 1977, non v'è dubbio che in assenza del vincolo AP il mapp. __________ sarebbe stato assegnato alla zona M. Tenuto conto delle quotazioni dell'epoca e delle caratteristiche del fondo, un'eventuale indennità di espropriazione materiale non potrebbe dunque superare la soglia di 470.- fr. il mq.
F. Il Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento di entrambe le impugnative, riconfermandosi nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute.
Le parti si sono avversate vicendevolmente con argomentazioni che saranno riprese - ove occorresse - in appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva di entrambi gli insorgenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 PAmm attraverso il rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
I gravami sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). Le caratteristiche del mapp. __________ di __________ e dei luoghi circostanti sono peraltro note al Tribunale per conoscenza diretta.
2. 2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151 consid. 2.1. e giurisprudenza ivi richiamata).
2.2. Sempre secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung") allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 131 II 728 consid. 2.1., 123 II 481 consid. 6b, 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung") può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali, segnatamente se il proprietario, in base a criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere al momento determinante che un'edificazione del suo fondo conforme al diritto della pianificazione del territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in un prossimo futuro. Tale è il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte federale, quando il terreno è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, pronto per l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione primaria ed il suo proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare e per la costruzione. Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale può fondarsi d'altra parte sul principio della buona fede (DTF 121 II 417 consid. 4b e rinvii). Perché un indennizzo sia riconosciuto occorre quindi, in linea di massima, che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (STF 1P.384/2002 del 12 dicembre 2002 in re CE Somazzi).
2.3. Le restrizioni della proprietà che non impediscono, ma limitano soltanto lo sfruttamento edilizio, non integrano gli estremi di un'espropriazione materiale se lasciano intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo colpito secondo la sua destinazione in maniera economicamente appropriata (DTF 114 Ib 121, 112 Ib 266 consid. 4.). In particolare, costituisce una limitazione parziale della proprietà un vincolo AP-EP che va a gravare un fondo già edificato adeguatamente, ritenuto che tale restrizione non impedisce l'impiego della sostanza edilizia esistente, ma di principio inibisce soltanto la realizzazione di nuove costruzioni e la trasformazione di quelle esistenti (cfr. Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, diss. Zurigo 2000, p. 191 ss.). Se gli edifici esistenti (eventualmente insieme a quelli ancora edificabili nonostante il vincolo) garantiscono un'utilizzazione del fondo economicamente razionale, non vi è espropriazione materiale. Caso contrario non è escluso il riconoscimento di un'indennità, ma occorre che alla data decisiva il proprietario potesse oggettivamente contare sul fatto che una buon utilizzo economico del suo fondo sarebbe stato realizzabile con grande probabilità in un prossimo futuro (Leimbacher, Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, p. 73).
3. 3.1. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie è costitutiva di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). La legislazione cantonale (cfr. art. 39 cpv. 1 LALPT) prevede che il piano regolatore entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato. L'approvazione è condizione di validità e ha effetto costitutivo. Così è da oltre trent'anni, atteso che l'art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973 conferiva all'atto di approvazione del PR gli stessi effetti della legge vigente.
3.2. Nel caso di specie, la RI 1 sostiene che la data decisiva per accertare l'espropriazione materiale sia il 7 dicembre 1993, giorno in cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di __________ sezione di __________. Il comune e il Tribunale di espropriazione ritengono invece determinante la situazione esistente il 30 novembre 1977, allorquando è entrato il vigore il primo PR di __________.
In realtà, il 30 novembre 1977 il Consiglio di Stato ha approvato il PR delle Sezioni di __________, inserendo d'ufficio nel piano la sistemazione della zona rive lago che il consiglio comunale aveva adottato il 7 novembre precedente, ma nel contempo ha precisato che i relativi documenti dovevano essere pubblicati conformemente all'art. 18 LE (1973), che essi erano solo provvisoriamente operanti (cfr. risoluzione n. 11650 del 30 novembre 1977, p. 25) e che nel comprensorio adiacente al lago dove giace anche il mapp. __________ restavano validi i pregressi vincoli stabiliti dal DFU. Solo il 9 febbraio 1979 il Governo ha definitivamente approvato il PPRL sezione di __________ e abolito le restrizioni sancite dal DFU, sostituendole con il vigente diritto edilizio federale, cantonale e comunale (vedi risoluzione n. 1149 del 9 febbraio 1979, p. 147-148). A mente di questo tribunale, il controverso vincolo AP ha quindi iniziato ad esercitare pienamente i propri effetti soltanto a partire dal 9 febbraio 1979, giorno che di riflesso diventa determinante anche dal profilo dell'accertamento dell'espropriazione materiale oggetto del presente contendere.
La data del 7 dicembre 1993 evocata dalla RI 1 non riveste invece alcuna importanza. In effetti, il Tribunale cantonale amministrativo ha già avuto modo in passato di stabilire che le restrizioni previste dai PR comunali, segnatamente i vincoli creati sotto l'egida della vecchia LE del 1973, non decadono fintanto che un nuovo piano di utilizzazione non viene a modificare il pregresso assetto pianificatorio affrancando i fondi gravati e inserendoli in una zona edificabile (cfr., per brevità d'esposizione, RDAT II-1997 n. 53 e STA n. 50.1995.8 del 15 marzo 1996 in re comune di O). In concreto, non vi sono motivi tali da imporre un cambiamento di questa impostazione giurisprudenziale, condivisa pure dalla prassi del TPT (RDAT II-1996 n. 23). Il vincolo AP interessante il mapp. __________ è diventato efficace tramite il PR approvato dal Consiglio di Stato il 9 febbraio 1979. Lo stesso vincolo è poi stato riproposto in occasione della revisione generale del PR, adottata dal consiglio comunale il 24 febbraio 1992 ed entrata in vigore il 7 dicembre 1993. Validamente assegnato alla zona AP nel 1979, il fondo non ha mai acquisito uno statuto diverso, ma ha sempre mantenuto quello originario, che si è ulteriormente consolidato nel tempo al momento della revisione del PR del 1993. Se ne deve concludere che nel febbraio del 1979 la proprietà della RI 1 è stata gravata da vincoli protrattisi sino ai giorni nostri senza soluzione di continuità.
La sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve quindi essere apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti il 9 febbraio 1979. A quell'epoca antecedente all'avvento della LPT erano tra l'altro in vigore la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 e, a livello cantonale, la già citata legge edilizia del 19 febbraio 1973. Ordinamenti che imponevano la stesura di piani di utilizzazione per disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 15 e 16 LE 1973) e che regolavano l'edificabilità dei fondi a dipendenza del loro azzonamento e della loro posizione per rapporto al perimetro del progetto generale di canalizzazione (art. 19 e 20 LIA).
4. Il PR di __________ e il PPRL approvati dal Governo il 30 novembre 1977, rispettivamente il 9 febbraio 1979, sono i primi strumenti pianificatori di cui si è dotato il comune per disciplinare l'utilizzazione di quello specifico settore del proprio territorio. Ne consegue che l'inclusione del mapp. __________ in zona AP costituisce dal profilo giuridico un rifiuto di assegnazione alla zona edificabile che di principio non genera espropriazione materiale e obbligo di risarcimento. L'inclusione di un fondo in una zona per attrezzature pubbliche in base a una pianificazione non conforme ai principi sanciti dalla LPT, successivamente confermata da una pianificazione consona a tale legge, integra in effetti gli estremi di una "Nichteinzonung" (Gsponer, op. cit., n. 1347 p. 191). La fattispecie dedotta in giudizio non rientra nemmeno nel novero dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione secondo la giurisprudenza federale riferita ai soli terreni inedificati, né - come si vedrà nel seguito - sussistono le premesse per la concessione di un risarcimento in funzione dell'incidenza che il vincolo produce sul diritto di proprietà della RI 1.
5. 5.1. Giusta l'art. 8 della legge federale del 3 ottobre 1975 sulla navigazione interna (LNI), per la costruzione, la modifica e l’esercizio di impianti portuali, di trasbordo e d’approdo per battelli della Confederazione e imprese pubbliche di navigazione occorre l’approvazione dei piani dell’Ufficio federale dei trasporti. La procedura di approvazione dei piani è retta dalle disposizioni della legge del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (Lferr). L'art. 16 della relativa ordinanza (OCB) specifica che le disposizioni della Lferr e dell’ordinanza del 2 febbraio 2000 sulla procedura d’ap-provazione dei piani di impianti ferroviari (OPAPIF) sono applicabili per analogia alla procedura d’approvazione dei piani relativi alle costruzioni e installazioni che servono esclusivamente o prevalentemente all’esercizio di un’impresa pubblica di navigazione e alle costruzioni e installazioni di terzi (impianti accessori).
5.2. Ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, le costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla costruzione e all’esercizio di una ferrovia (impianti ferroviari) possono essere costruiti o modificati unicamente previa approvazione dei piani da parte dell’autorità federale competente, ovvero l'Ufficio fede-rale dei trasporti o il Dipartimento federale dell'ambiente, dei tra-sporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) per i grandi progetti secondo l'allegato alla Lferr (cpv. 2). Con l’approvazione dei piani sono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie secon-do il diritto federale (cpv. 3). Non è necessaria alcuna autorizza-zione o piano del diritto cantonale; va però tenuto conto del dirit-to cantonale per quanto esso non limiti in modo sproporzionato l’adempimento dei compiti dell’impresa ferroviaria (cpv. 4).
Secondo l'art. 18m cpv. 1 Lferr, l’edificazione e la modifica di co-struzioni e impianti non destinati totalmente o prevalentemente all’esercizio ferroviario (impianti accessori) sono invece sottopo-ste al diritto cantonale, così come all'ordinamento edilizio e pianificatorio comunale (cfr. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4a ed., p. 459). Anche in questo caso, l’edificazione e la modifica possono essere tuttavia autorizzate unicamente previo consenso dell’impresa ferroviaria se gli impianti accessori occupano terreni della ferrovia o confinano con essi (art. 18m cpv. 1 lett. a Lferr) o potrebbero pregiudicare la sicurezza dell’esercizio (lett. b).
5.3. L'edificazione di un comprensorio utilizzato esclusivamente o quantomeno in prevalenza per l'esercizio di una concessione ferroviaria o di navigazione è perciò sottoposto unicamente all'ordinamento federale. Eventuali provvedimenti pianificatori fondati sul diritto cantonale o comunale sono inefficaci, nella misura in cui rendono impossibile o limitano la realizzazione di edifici o impianti necessari all'esercizio della concessione. Sono per contro operanti, nella misura in cui impediscono o condizionano le attività edilizie estranee o non prevalentemente legate all'utilizzo della concessione (cfr. sul tema DTF 115 Ib 174, consid. 4).
Di principio, l'inclusione di un terreno edificabile in una zona per attrezzature pubbliche comporta un divieto di costruzione preventivo in prospettiva di un futuro trasferimento della proprietà mediante espropriazione formale (Wolf, Transfert de propriété et indemnisation, Mémoire ASPAN no. 49, p. 10/11; Antognini, Espropriazione materiale: pianificazione e indennità espropriativa, RDAT 1977 p. 243). L'attribuzione di un comprensorio utilizzato per l'esercizio della navigazione pubblica secondo la LNI ad una zona AP destinata ad un'altra attività di pubblico interesse si pone dunque in contrasto con il diritto federale, nella misura in cui ostacola la creazione di impianti portuali, di trasbordo e d’appro-do per battelli (cfr. art. 8 LNI e 16 OCB). Pur tenuto conto di eventuali contrapposti interessi cantonali o comunali nell'ambito della procedura federale di approvazione dei piani (cfr. art. 18 Lferr), la concessionaria può quindi realizzare nuovi edifici o impianti, rispettivamente ricostruire o trasformare quelli esistenti, alla condizione che tali infrastrutture siano necessarie all'esercizio della concessione di navigazione. Durante il periodo di validità della concessione federale è inoltre escluso che i fondi della concessionaria possano essere espropriati in via formale per la realizzazione delle opere pubbliche previste dal vincolo AP, ritenuto che l'insediamento di qualsiasi impianto non destinato totalmente o prevalentemente all’esercizio della navigazione necessita inderogabilmente del consenso dell'autorità federale competente (cfr. art. 18m cpv. 1 lett. a e b Lferr). In questo contesto, il vincolo AP si limita ad impedire la costruzione o la trasformazione di impianti con destinazioni estranee o quantomeno non legate in modo prevalente all'esercizio della concessione di navigazione. Non osta invece alla realizzazione di opere compatibili con la destinazione di pubblica utilità della zona AP (cfr., sull'argomento, Gsponer, p. 162 ss., 170 ss., 177 ss.).
5.4. In concreto, da innumerevoli decenni la RI 1 è beneficiaria di una concessione federale per la navigazione pubblica nel bacino
svizzero del lago Ceresio, rinnovatale il 10 dicembre 1996 e valida sino al 31
dicembre 2016. La part. __________, che si affaccia direttamente sul lago,
ospita il cantiere navale e gli uffici amministrativi della società. È indubbio
che tali installazioni vengono impiegate nell'esercizio della concessione e
costituiscono dunque degli impianti per la navigazione ai sensi degli art. 8
LNI e 16 OCB. Il fatto che gli uffici amministrativi, la falegnameria e i
posteggi potrebbero essere trasferiti anche altrove, come sostenuto dalla società
ricorrente, è irrilevante. Determinante è che le infrastrutture presenti sul
fondo sono necessarie nel loro complesso per lo svolgimento dell'attività concessionata.
Tanto il vincolo originario, quanto quello istituito nel 1993, attribuiscono il
mapp. __________ ad una zona AP. A dispetto di quanto indicato nei documenti di
PR e contrariamente a quanto assunto dal Tribunale di espropriazione, il
provvedimento pianificatorio in oggetto non è però configurabile alla stregua
di un vincolo per attrezzature pubbliche nel senso della giurisprudenza
federale citata dalla precedente istanza (in particolare DTF 114 Ib 177). Il
vincolo non è infatti in grado di inibire alcun intervento edilizio (nuove
edificazioni, ampliamenti o trasformazioni dei fabbricati esistenti) indispensabile
per l'esercizio della concessione di navigazione. A torto la __________
sostiene che le è consentito effettuare soltanto semplici lavori di manutenzione
in virtù della tutela delle situazioni acquisite. L'aggravio pianificatorio impedisce
soltanto gli interventi edilizi che non sono riconducibili alla concessione di
navigazione o compatibili con la destinazione pubblica della zona AP. Durante
il periodo di validità della concessione il vincolo non è nemmeno suscettibile
di tradursi in un'espropriazione formale del fondo.
In simili evenienze, l'avverarsi di un caso di espropriazione materiale è da escludere.
6. 6.1. La part. __________ accoglie il cantiere navale e gli uffici amministrativi della RI 1. Essendo già da tempo edificata, occorre verificare innanzi tutto se il vincolo AP lascia intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo secondo la sua destinazione in maniera economicamente adeguata (cfr. consid. 2.3.).
6.2. La RI 1 pratica con successo la navigazione civile sul lago __________. Nel 2005 essa ha realizzato una cifra d'affari superiore ai 5 milioni di franchi svizzeri. Ad eccezione degli anni 1995, 2002 e 2004, dal 1980 ha sempre chiuso gli esercizi annuali conseguendo un leggero utile (in tal senso si esprime la società stessa sul proprio sito internet __________). I fabbricati non generano invero un reddito a sé stante, criterio sul quale ci si fonda generalmente per valutare se la proprietà è ancora utilizzabile secondo la sua destinazione in maniera economicamente adeguata (cfr. Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, p. 283 ss.). Nel suo insieme, il fondo rappresenta tuttavia non solo il fulcro dell'attività della società, senza il quale non potrebbe neppure esistere, ma anche un importante fattore di produzione, che ha contribuito ad aumentare costantemente il valore aziendale e a garantire il conseguimento degli utili d'esercizio degli ultimi vent'anni. Indipendentemente da questa considerazione, gli edifici ubicati sul mapp. __________ permettono in ogni modo alla RI 1 di risparmiare i costi riferiti alla locazione di una infrastruttura equivalente, che le consenta di svolgere la propria attività nel rispetto degli obblighi prescritti dalla concessione. Come ammesso dalla società ricorrente medesima, in realtà questa alternativa non sembra neppure sussistere (è l'unico terreno disponibile per la __________ su tutto il territorio del lago di __________ ed è quindi un valore essenziale dell'impresa; cfr. ricorso RI 1 p. 23). Ritenuto che durante il periodo di validità della concessione il vincolo non è in grado di inibire l'attività commerciale della concessionaria, se ne deve dedurre che il fondo può ancora essere utilizzato secondo la sua destinazione originaria in maniera economicamente adeguata, come richiesto dalla giurisprudenza federale. Tanto più che il vincolo non vieta di costruire nuovi edifici, rispettivamente di ampliare o trasformare quelli esistenti, nella misura in cui tali interventi sono necessari per l'esercizio della concessione. Né impedisce a priori la realizzazione di opere edilizie estranee o collaterali alla concessione, compatibili però con la destinazione pubblica della zona in questione. Non provoca insomma alcuna espropriazione materiale.
D'altra parte, la RI 1 non ha mai contestato il vincolo originario, prima del 1995 non ha insinuato alcuna pretesa per titolo di espropriazione materiale e in nessun momento ha manifestato l'intenzione di sfruttare in maniera diversa il possedimento. Attitudini, queste, che secondo la giurisprudenza federale impediscono ulteriormente di assegnare alla società insorgente le indennità espropriative rivendicate (cfr. RDAT II-1996 n. 46).
7. In tema di sacrificio particolare, è sufficiente osservare che numerosi altri fondi privati situati sulle sponde del lago Ceresio sono stati colpiti da vincoli AP, in grado di esplicare pienamente i loro effetti senza alcuna restrizione dettata dal diritto federale di rango superiore. L'intensità dell'aggravio subito dalla RI 1 non è in ogni caso tale da giustificare l'erogazione un indennizzo fondato sulla teoria del Sonderopfer (cfr. DTF 123 II 490 consid. 6e).
8. Stante quanto precede, il ricorso del CO 1 deve essere dunque accolto, annullando il giudizio impugnato e respingendo integralmente la pretesa di indennità presentata dalla RI 1 il 22 settembre 1997 per titolo di espropriazione materiale della part. __________ RFD di __________. Il gravame interposto dalla RI 1 va invece disatteso.
La tassa di giustizia segue l'integrale soccombenza della RI 1 (art. 28 PAmm per il rinvio dato dall'art. 70 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 Cost.; 5 LPT; 8 LNI; 16 OCB; 18, 18m Lferr; 39, 50 Lespr; 39 LALPT; 18, 28, 43, 51, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso 4 giugno 2004 della RI 1 è respinto.
2. Il ricorso 7 giugno 2004 del CO 1 è accolto.
§. Di conseguenza:
2.1. la sentenza 5 maggio 2004 (n. 32/97) del Tribunale di espropriazione è annullata;
2.2. la pretesa di indennità presentata dalla RI 1 il 22 settembre 1997 per titolo di espropriazione materiale della part. __________ RFD di __________ è respinta.
3. La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 8'000.- sono poste a carico della RI 1.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
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5. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario