
Incarto n. 50.2023.1	Lugano 14 novembre 2023	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 27 aprile 2020 della

RI 1

patrocinata da: PA 1

contro

la decisione del 10 marzo 2020 (10.2018.8) del Tribunale di espropriazione in materia di espropriazione materiale concernente il fondo n. __________ di Lugano, Sezione Brè, di sua proprietà;

ritenuto, in fatto

A. La società anonima RI 1 è proprietaria del fondo __________ di Lugano, sezione Brè, di 11'619 m² non edificati, costituito nel 2008 dal raggruppamento di 15 fondi già di sua proprietà. Si trova su un promontorio a nord-est del nucleo di Brè: la parte alta è pianeggiante, mentre verso il nucleo del paese degrada presentando qualche terrazzamento.

B. a. Secondo il piano regolatore della sezione di Brè-Castagnola del Comune di Lugano, approvato dal Consiglio di Stato il 30 novembre 1977 (ris. gov. n. 11650), la maggior parte dei fondi appartenenti all'RI 1 erano attribuiti alla zona residenziale R2. Due soli mappali (), poi anch'essi confluiti nel mappale __________, erano assegnati alla zona per attrezzature e edifici pubblici.

b. L'area è situata all'interno del perimetro delle canalizzazioni (PGC) approvato nel 1976.

c. Il 7 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Brè-Castagnola, con cui le particelle formanti l'attuale mapp. __________ sono state attribuite alla zona edificabile R2b alla quale è stata sovrapposta una zona di interesse comunale (ZEIC) destinata a promuovere l'insediamento di abitazioni primarie a Brè (art. 28quater delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). L'area in questione è quasi interamente circondata da fondi attribuiti alle zone R2 e R2b. Il piano regolatore prevede di servire la zona con una strada di servizio che dal nucleo storico sale verso est per raggiungere il fondo __________ lungo il suo confine nord per congiungersi poi con l'altra strada di servizio che sale da ovest. È prevista pure una strada pedonale che costeggia i suoi confini sud e est.

C. a. Dopo vicissitudini che qui non mette più conto di rilevare (per una descrizione più esaustiva dei fatti si veda la decisione del 27 aprile 2022 di questo Tribunale; inc. n. 50.2020.2), il 12 novembre 2018 l'RI 1 ha adito il Tribunale di espropriazione formulando una domanda di indennizzo di fr. 7'900'920.- oltre interessi dal 1° dicembre 1993 a titolo di espropriazione materiale asseritamente patita per l'imposizione del vincolo ZEIC. L'ente pubblico si è opposto alla domanda ma, nel contempo, in via subordinata, ha chiesto di completare la procedura per espropriazione materiale con l'espropriazione formale di tutta la proprietà dell'RI 1.

b. Con giudizio del 10 marzo 2020 il Tribunale di espropriazione ha respinto la domanda. Ha ritenuto che l'attribuzione alla zona ZEIC del fondo costituisse una mancata attribuzione alla zona edificabile, che di principio non dà diritto a indennità. Nemmeno occorrevano in concreto i requisiti per eccezionalmente riconoscere un risarcimento, secondo la giurisprudenza federale.

c. Basandosi sulla sua prassi, questo Tribunale, adito con un ricorso dalla proprietaria, ha invece considerato che la zona ZEIC è a tutti gli effetti una zona edificabile, che tale rimane anche con l'imposizione del vincolo pianificatorio. A seguito delle restrizioni derivanti dal vincolo ZEIC, la proprietaria ha tuttavia perso qualsiasi possibilità di edificare il proprio fondo, destinato a essere acquisito dall'ente pubblico, per cui era dato un caso di espropriazione materiale. Ha quindi annullato la decisione di prima istanza con rinvio degli atti al Tribunale di espropriazione per nuova decisione.

D. Il 13 luglio 2023 il Tribunale federale (inc. n. 1C_332/2022) ha accolto il ricorso presentato dal Comune di Lugano avverso quest'ultima decisione. In estrema sintesi, ha considerato che il piano regolatore del 1993, con cui è stato imposto il vincolo ZEIC andato a sovrapporsi alla zona R2b, è il primo adottato sotto l'egida della LPT. Avendo il vincolo effettivamente comportato per la proprietaria l'impossibilità di edificare privatamente il proprio fondo e di disporne liberamente, da un profilo espropriativo si è quindi realizzata una mancata attribuzione alla zona edificabile. L'Alta Corte ha pertanto annullato la decisione impugnata e rinviato gli atti a questo Tribunale, affinché esamini le condizioni per eventualmente riconoscere un'indennità.

E. A seguito del giudizio federale, sia l'RI 1, sia il Comune di Lugano hanno presentato spontaneamente delle osservazioni di cui si dirà, in quanto necessario, nei considerandi successivi.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva della ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 710.100) nonché dall'art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).

1.2. Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori. L'assunzione delle prove ribadita dall'insorgente anche dopo la decisione del Tribunale federale non appare infatti suscettibile, come si vedrà, di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di fatto rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. La ricorrente lamenta una violazione del suo diritto di essere sentita per il fatto che i giudici di prime cure, dopo aver ripreso parte delle considerazioni giuridiche della precedente decisione del 25 luglio 2003 di questo Tribunale (inc. n. 50.2002.18) concernente un caso del tutto analogo a quello che qui ci occupa, se ne è poi discostato senza fornire alcuna motivazione.

2.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1).

2.3. Come già indicato nel precedente giudizio di questo Tribunale, effettivamente, dalla decisione impugnata non emergono affatto le ragioni per le quali il Tribunale di espropriazione ha ritenuto di dipartirsi dalle conclusioni di cui alla precedente sentenza citata, benché fosse stata lungamente evocata e discussa dalle parti nelle rispettive comparse scritte della precedente procedura. Nemmeno in questa sede ricorsuale esso ha peraltro illustrato i motivi che lo avrebbero spinto a ignorare, senza darne esplicitamente ragione, l'esito di quella decisione. La lesione del diritto di essere sentita della ricorrente è quindi palese. Visto il seguito della procedura, la questione è tuttavia ormai stata superata dalla decisione del Tribunale federale che ha illustrato i motivi che in concreto lo hanno portato a sconfessare la prassi cantonale in materia di espropriazione materiale in caso di imposizione di vincoli ZEIC. Della lesione dell'obbligo di motivazione si potrà tenere conto nella fissazione delle spese della presente procedura.

3. Il Tribunale federale nella citata decisione del 13 luglio 2023 ha dapprima illustrato i principi che reggono l'espropriazione materiale, le condizioni per riconoscere un indennizzo (consid. 3.2- 3.4 decisione citata), nonché la natura e le finalità della zona ZEIC (consid. 3.5). Ha poi confermato la decisione di questo Tribunale nella misura in cui aveva ritenuto che il piano regolatore del 1977 non era conforme alla LPT e che in ogni caso aveva perso validità a partire dal 1° gennaio 1988. Il regime pianificatorio adottato nel 1993, ha poi proseguito, ha quindi realizzato gli estremi di una mancata attribuzione del fondo alla zona edificabile che di massima non è risarcibile (Nichteinzonung; cfr. consid. 3.6). Su queste considerazioni non vi è più alcun spazio per ritornare e vanno poste a fondamento della presente decisione, con la quale resta ora solo da verificare se la proprietaria può in via eccezionale spuntare un risarcimento per espropriazione materiale. Il ricorso su questi aspetti preliminari è quindi senza fondamento e va respinto.

4. Come ricordato, il rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità (DTF 131 II 728 consid. 2.1 e rinvii). Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi eccezionali qualora alla data determinante circostanze particolari permettevano al proprietario di contare sul fatto di poter molto probabilmente edificare il suo fondo con i propri mezzi in un prossimo futuro. Evenienza che si verifica allorquando il terreno è, cumulativamente, edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, è compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni (PGC) conforme alla legge e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione particolare e l'edificazione del terreno stesso. Oltre a questa ipotesi, anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può sussistere quando il fondo sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo il previgente art. 15 lett. a LPT (RU 1979 1573). Le esposte circostanze permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (DTF 132 II 218 consid. 2.2; 125 II 431 consid. 3b e 4a e rinvii; 121 II 417 consid. 4b e rinvii; RtiD I-2018 n. 49, I-2017 n. 18).
La data determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è di principio quella dell'entrata in vigore della restrizione della proprietà (DTF 132 II 218 consid. 2.4): in concreto il 7 dicembre 1993.

5. 5.1. La prima delle ipotesi di indennizzo eccezionale sviluppata dalla giurisprudenza del Tribunale federale è stata a ragione esclusa da Tribunale di espropriazione. Occorre dar atto alla ricorrente che al momento determinante in concreto si era certamente in presenza di un minimo di infrastruttura di urbanizzazione primaria e il fondo era compreso in un PGC, approvato dall'autorità competente nel 1976. Questo strumento rifletteva tuttavia gli azzonamenti che si sarebbero consolidati nel piano regolatore dell'anno successivo, che è decaduto al più tardi al 1° gennaio 1988 per quanto riguarda la delimitazione del territorio edificabile (art. 35 cpv. 1 lett. b LPT) e per il quale la massima istanza giudiziaria ha confermato, da un punto di vista espropriativo, la non conformità con la LPT del piano regolatore del 1977 (STF 1C_332/2022 citata consid. 3.6.3 pag. 11; cfr. anche a questo proposito la precedente sentenza di questo Tribunale del 27 aprile 2022 consid. 4.1.). Di conseguenza, a fronte di questa conclusione ci si può esimere dall'approfondire il quesito di sapere se il PGC fosse non solo formalmente ma anche materialmente conforme alla legislazione sulla protezione delle acque, anche perché, come si vedrà, non è comunque data l'altra condizione per riconoscere un risarcimento. In effetti, dagli atti non risulta che la proprietaria entro il 1993 abbia sopportato importanti spese in vista dell'edificazione del suo fondo. Come accertato anche dal Tribunale di prima istanza, per svariati anni essa non ha manifestato alcuna intenzione di procedere con una costruzione, mentre solo nel 2003, dieci anni dopo l'entrata in vigore del vincolo ZEIC, ha espresso la volontà di sfruttare diversamente la sua proprietà e ha manifestato l'intenzione di voler chiedere al Comune la soppressione della restrizione pianificatoria. In ogni caso, le iniziative da essa intraprese a suo rischio e pericolo si situano ben oltre il dies aestimandi, per cui non potrebbero in ogni caso essere prese in considerazione ai fini della valutazione dell'indennità per espropriazione materiale. Ininfluenti sono i costi di progettazione da essa sostenuti successivamente in vista per l'appunto di una possibile edificazione della sua vasta particella qualora fosse stata affrancata dal vincolo pianificatorio.

5.2. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non risulta nemmeno che il fondo in oggetto apparteneva a un territorio largamente edificato.

5.2.1. La nozione di terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT nella sua versione precedente a quella attualmente in vigore (e dell'art. 36 cpv. 3 LPT) comprende essenzialmente il comprensorio edificato ristretto e singole particelle inedificate al suo interno. La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle infrastrutture presenti ritenuto però che superfici periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono comparti già edificati in larga misura. Le singole particelle inedificate all'interno del comprensorio edificato (Baulücken) sono per lo più quelle direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente ridotta. La loro utilizzazione è prevalentemente connotata dall'edificazione circostante: partecipano alla qualità dell'insediamento e sono connesse alle costruzioni esistenti in modo tale che unicamente una loro attribuzione alla zona edificabile risulterebbe fondata. Superfici libere più estese all'interno del comprensorio edificato servono per contro all'interruzione degli insediamenti, al miglioramento della qualità abitativa mediante aree verdi e alla creazione di spazi per il tempo libero: esse non presentano connessione con le costruzioni circostanti, ma hanno una funzione indipendente (DTF 132 II 218 consid. 4.1, 122 II 326 consid. 6c/aa, 121 II 417 consid. 5a; RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 23 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 85-93; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 319).

5.2.2. In concreto, la part. __________, inedificata, è di vaste dimensioni (oltre 11'000 m²). Già solo per questo motivo, la si può considerare come un comparto autonomo rispetto ai territori circostanti. Nemmeno presenta del resto le qualità di una Baulücke. Poi, si trova al margine nord del nucleo vecchio di Bré, dal quale è distanziata da una fascia di costruzioni più diradate e, soprattutto a sud e a est, da terreni anch'essi privi di costruzioni che in parte degradano fortemente verso il lago di Lugano. Sul confine nord del fondo, lungo via __________, vi sono invece alcuni edifici abitativi, che peraltro sono sorti in parte successivamente alla data determinante (1993), come ben si rileva dalle viste aeree tratte dal sito www.swisstopo.ch. Anche a ovest, lungo il sentiero __________, alla data determinante la maggior parte dei terreni era ancora inedificata. Considerato il comparto più ampio in cui si inserisce e le peculiarità della particella, si può senza ombra di dubbio affermare, con il Tribunale di espropriazione, che la proprietà, situata all'esterno dell'insediamento ristretto, non appartiene ad alcun comprensorio densamente edificato ai sensi della giurisprudenza. Nemmeno questa evenienza viene quindi in soccorso al riconoscimento di un'indennità per espropriazione materiale.

5.3. Da escludere pure un indennizzo per motivi di buona fede, che la ricorrente abbozza appena, senza particolari approfondimenti, adducendo che per anni essa ha collaborato con l'Autorità cittadina, la quale in via concludente ha sempre lasciato intendere all'istante che sarebbe stata indennizzata o che avrebbe potuto costruire (ricorso n. 24 pag. 13; cfr. anche osservazioni aggiuntive del 2 ottobre 2023, n. 4). Se ciò fosse riferito ai contatti avuti con l'Autorità comunale a partire dal 2003, dopo l'inoltro della richiesta di risarcimento per espropriazione materiale, agli atti non risulta alcunché circa promesse o garanzie per l'edificabilità futura del fondo o, in caso contrario, per un qualsiasi risarcimento. Sarebbero in ogni caso ininfluenti ai fini del presente giudizio, poiché posteriori alla data determinante.

6. 6.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. Cade quindi nel vuoto anche la richiesta del Comune di Lugano di completare la procedura di espropriazione materiale con quella di espropriazione formale di tutto il fondo in oggetto (art. 6 Lespr).

6.2. La tassa di giudizio, che tiene conto della lesione del diritto di essere sentito per carenza di motivazione, segue la soccombenza della ricorrente. Il Comune rifonderà a quest'ultima congrue ripetibili (art. 47 e 49 LPAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 4'000.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente. Alla medesima è restituito l'importo di fr. 1'000.- versato in eccesso. Il Comune di Lugano verserà fr. 1'000.- alla ricorrente a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

La presidente La vicecancelliera