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Incarto n. DP 68/95 cm
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9 maggio 1995
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 27 febbraio 1995 di
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__________
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contro |
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la risoluzione 14 febbraio 1995 (n. 893) del Consiglio di Stato che ha evaso ai sensi dei considerandi il ricorso 21 luglio 1994 dell'insorgente avverso le deliberazioni 4/5 luglio 1994 con cui il consiglio comunale di __________ ha approvato i conti consuntivi del comune, dei fondi comunali e delle aziende municipalizzate relativi all'anno 1993 |
viste le risposte:
- 14 marzo 1995 del municipio di __________;
- 13 marzo 1995 del Consiglio di Stato;
- 23 marzo 1995 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta 4/5 luglio 1994 il consiglio comunale di __________, che è composto di 50 membri, ha approvato i conti consuntivi del comune, dei fondi comunali e delle aziende municipalizzate relativi all'anno 1993 con 22 voti favorevoli, un contrario e 8 astensioni.
B. a) __________ è insorto avverso le deliberazioni suddette con gravame 21 luglio 1994 al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarle. Egli ha in primo luogo eccepito che in realtà non era stata conseguita la maggioranza necessaria per considerare approvati i sorpassi del conto degli investimenti, a tale scopo essendo necessario il voto affermativo della maggioranza assoluta dei membri del consiglio comunale. In secondo luogo i conti concernenti le __________, sezione elettricità, presentavano dei consistenti ammortamenti supplementari, vietati dai combinati art. 14 e 27 cpv. 2 LOC (recte: del Regolamento sulla gestione e sulla contabilità dei comuni del 30 giugno 1987, in seguito: RGFCC).
b) In considerazione della prima censura ricorsuale il municipio di __________, d'intesa con il Presidente del Legislativo, ha provveduto a far nuovamente approvare dal consiglio comunale i consuntivi 1993 nella seduta del 10 ottobre 1994. In quel contesto sono parimenti stati approvati preliminarmente e separatamente tutti i conti investimenti oggetto di liquidazione finale. In tutte le votazioni è quindi stata raggiunta la maggioranza qualificata richiesta dai combinati art. 13 lett. e, 61 cpv. 2 e 168 LOC.
C. Con risoluzione 14 febbraio 1995 il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi il gravame di __________. Esso ha considerato che la censura concernente il difetto del conseguimento della maggioranza assoluta per l'approvazione dei sorpassi riferiti al conto investimenti fosse diventata priva di oggetto. Il Governo ha invece respinto quella concernente l'effettuazione di ammortamenti supplementari in sede di consuntivo delle AIL, sezione elettricità, poiché questi non sono vietati dall'art. 4 LMSP, che costituisce una "lex specialis" rispetto al divieto sancito all'art. 12 RGFCC.
D. Con ricorso 27 febbraio 1995 __________ ha impugnato innanzi a questo Tribunale la risoluzione governativa predetta nella misura in cui ha tutelato l'effettuazione di ammortamenti supplementari in sede di consuntivo delle __________. Egli ribadisce l'applicabilità dell'art. 14 RGFCC alle aziende municipalizzate e contesta l'interpretazione data dal Governo all'art. 4 LMSP. Il ricorrente postula pertanto l'annullamento della risoluzione governativa impugnata e la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato affinché proceda, previa istruttoria, ad un nuovo giudizio.
Il servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato, agente per conto di quest'ultimo, il municipio di __________ ed il presidente del consiglio comunale hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il gravame è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Il solo nodo da sciogliere nella presente sede, dal quale dipende l'esito della lite, consiste nel determinare se l'art. 14 RGFCC è applicabile o meno alle aziende municipalizzate. Al riguardo il Tribunale formula le seguenti considerazioni.
3. 3.1. Il Regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni del 30 giugno 1987 (RGFCC) è stato adottato in applicazione dell'art. 218 LOC, che incarica il Governo di emanare i regolamenti d'applicazione della LOC medesima. Esso è suddiviso in otto capitoli: principi della gestione finanziaria (capitolo I, art. da 1 a 6), principi e struttura della contabilità (capitolo II, art. da 7 a 15), preventivo (capitolo III, art. da 16 a 20), consuntivo (capitolo IV, art. da 21 a 22), libri contabili e piano dei conti (capitolo V, art. da 23 a 26), aziende municipalizzate, legati e fondazioni (capitolo VI, art. da 27 a 29), controllo finanziario (capitolo VII, art. 30 a 31), norme finali e transitorie (capitolo VIII, art. da 32 a 33). L'art. 14 RGFCC, facente parte del capitolo II (principi e struttura della contabilità) e dal marginale "ammortamenti supplementari", stabilisce che gli ammortamenti indicati a preventivo devono essere rispettati e che ammortamenti supplementari non possono essere stabiliti in sede di consuntivo. L'art. 27 RGFCC, inserito nel capitolo VI (aziende municipalizzate, legati e fondazioni) e dal marginale "aziende municipalizzate", stabilisce a sua volta che la contabilità delle aziende municipalizzate è tenuta conformemente alla legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici ed è presentata separatamente da quella del comune (cpv. 1). Per l'allestimento del preventivo e del consuntivo delle aziende municipalizzate valgono le stesse norme applicabili ai comuni (cpv. 2). La contabilità delle aziende municipalizzate deve essere presentata in modo conforme al piano contabile del comune (cpv. 3). Il capoverso 4 facoltizza infine i comuni a tenere contabilità aziendali speciali se le esigenze di una corretta gestione commerciale lo richiedono.
3.2. Giusta l'art. 2 della legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici del 12 dicembre 1907 (LMSP) i pubblici servizi municipalizzati devono essere amministrati separatamente e in modo distinto dagli altri rami della gestione comunale; possono anche essere organizzati separatamente. Secondo l'art. 3 LMSP la contabilità delle aziende municipalizzate deve essere ordinata in modo che si possa stabilire in ogni tempo, senza difficoltà e con esattezza, la situazione finanziaria, specialmente nei riguardi del capitale di impianto e del bilancio d'esercizio. L'utile netto è destinato in primo luogo al pagamento degli interessi del capitale d'impianto o di riscatto (art. 4 cpv. 1 LMSP). Il residuo sarà versato ai fondi speciali di riserva, di ammortamento e di rinnovamento ed impiegato in miglioramenti del pubblico servizio, nella riduzione delle tariffe e da ultimo a favore dell'erario comunale: il tutto giusta le prescrizioni da stabilirsi dal regolamento speciale (art. 4 cpv. 2 LMSP). Come è stato confermato dall'intervento del relatore commissionale avv. __________ in sede di dibattito granconsigliare (cfr. RVGC, sess. ord. autunnale 1907, pag. 396), con regolamento speciale si intende il regolamento organico dell'azienda municipalizzata ai sensi degli art. 15 e 16 LMSP, il quale deve - tra l'altro - determinare, oltre alle norme per il funzionamento contabile dell'azienda, quelle concernenti la distribuzioni degli utili (art. 16 lett. e LMSP). Non si tratta dunque di un regolamento da adottare dal Governo ai fini dell'applicazione della LMSP (art. 36 cpv. 1 cifra 2 Cost. cantonale) e tantomeno un regolamento speciale propriamente detto ai sensi dell'art. 18 LMSP, da adottarsi dal municipio.
3.3. Il regolamento organico delle aziende municipalizzate della città di Lugano (ROAM), del 5 luglio 1983, dedica il quinto capitolo (art. da 26 a 31) ai conti delle aziende. Giusta l'art. 26 ROAM la contabilità è tenuta dai servizi contabili del comune, separatamente da quella comunale. I preventivi e i consuntivi delle aziende sono sottoposti al consiglio comunale insieme a quelli generali del comune (art. 27 cpv. 1 e 28 cpv. 1 ROAM). Per l'art. 28 cpv. 2 ROAM in sede di consuntivo il consiglio comunale stabilisce inoltre la destinazione degli utili secondo quanto disposto all'art. 29 ROAM. Quest'ultima disposizione prevede che l'utile netto di esercizio, dedotti gli interessi e l'ammortamento degli impianti e del patrimonio, deve essere destinato alla creazione di fondi di riserva, di ammortamento e di rinnovamento, al miglioramento del servizio, alla riduzione delle tariffe, infine a favore dell'erario comunale. Eventuali disavanzi sono invece, di regola, riportati a conto nuovo (art. 30 cpv. 1 ROAM). Per le aziende che non possono conseguire utili a motivo della natura dei servizi che sono chiamati a prestare, il disavanzo è assunto dal comune tramite decisione del consiglio comunale in sede di approvazione del consuntivo (art. 30 cpv. 2 ROAM).
4. 4.1. Nel concreto caso il consiglio comunale di __________ ha approvato la proposta del municipio di effettuare consistenti ammortamenti supplementari, nell'ordine di fr. 1'443'563.--, in sede di consuntivo delle __________. A sua volta il municipio aveva formulato quella proposta dopo che la sezione degli enti locali, con scritto 1. luglio 1993 al municipio, aveva approvato la stessa nei termini seguenti:
"...
Considerato che le disposizioni particolari sugli ammortamenti per le aziende municipalizzate non sono ancora state emanate; rilevato che l'art. 4 della Legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici menziona i versamenti a fondi di ammortamento dall'utile residuo, preso atto dal vostro scritto che non è possibile prima della fine dell'anno di conoscere con sufficiente precisione l'ammontare dei ricavi (cosa che consentirebbe di aggiornare gli ammortamenti a preventivo, analogamente a quanto previsto per il comune), riteniamo ammissibile, evidenziandolo convenientemente nel consuntivo, far approvare l'ammortamento straordinario insieme ai rendiconti di consuntivo.
..."
La deliberazione impugnata, condivisa dal Consiglio di Stato, merita tutela anche da parte del Tribunale già per il fatto che il divieto di effettuare ammortamenti supplementari sancito all'art. 14 RGFCC non si applica, quale principio contabile, alle aziende municipalizzate. In effetti giusta l'art. 27 cpv. 1 RGFCC la contabilità delle aziende municipalizzate è tenuta conformemente alla LMSP e, di riflesso, del ROAM, i quali prevedono l'obbligo di effettuare ammortamenti ma non istituiscono il divieto di praticarne di supplementari in sede di consuntivo (art. 4 LMSP, 29 ROAM). Questo risultato non muta nemmeno alla luce di quanto dispongono i capoversi 2 e 3 dell'art. 27 RGFCC. Quei disposti prevedono in realtà semplicemente che alle aziende municipalizzate sono (invece) applicabili le stesse norme fissate per i comuni quo all'allestimento (cpv. 2) ed alla presentazione (cpv. 3) dei conti. Ammettere, come vorrebbe in particolare il ricorrente, che il rinvio di cui l'art. 27 cpv. 2 RGFCC valga quale sottoposizione integrale delle aziende municipalizzate ai principi ed alla struttura della contabilità del comune, significherebbe del resto svuotare di significato il primo capoverso della stessa disposizione.
4.3. E' d'altra parte opportuno evidenziare, a titolo abbondanziale, che il divieto puro e semplice di effettuare ammortamenti supplementari in sede di consuntivo sancito all'art. 14 RGFCC - salvo il caso, beninteso, in cui questi fossero già stati indicati in sede di preventivo - solleva più di un interrogativo circa la compatibilità della predetta disposizione con l'art. 165 LOC. Infatti l'istituzione di quel divieto è volta ad impedire, "per evidenti ragioni di trasparenza", la fissazione degli ammortamenti in funzione del risultato di esercizio (cfr. Rossi/Ferrari, Contabilità pubblica, 1988, pag. 150; inoltre Buschor/Rondi, Gestione e pianificazione finanziaria negli enti pubblici, 1985, pag. 10). Ora, giusta l'art. 165 cpv. 1 LOC (marginale "Gestione corrente. Spese. Spese non preventivate. Sorpasso"), il municipio non può far spese che non siano iscritte nel preventivo né superare quelle iscritte senza il consenso del Legislativo: se vi sono tuttavia dei sorpassi questi devono essere evidenziati e giustificati in sede di consuntivo (art. 165 cpv. 2 LOC). Dal momento che gli ammortamenti costituiscono delle spese da iscrivere nel conto di gestione corrente (art. 154 cpv. 1 e 3 LOC), in applicazione dell'art. 165 cpv. 2 LOC sembrerebbe dunque possibile effettuare degli ammortamenti in sede di consuntivo per un importo superiore a quanto indicato nell'ambito del preventivo. Basterebbe che il municipio che intende proporre ammortamenti supplementari, purché giustificati dalle circostanze, attiri debitamente l'attenzione del Legislativo su quello specifico oggetto e sulle relative conseguenze, per ossequiare il proprio dovere di trasparenza nella presentazione dei conti: in altre parole che esso si attenga ai requisiti fissati dalla detta disposizione. Spetterebbe a quel momento al Legislativo di pronunciarsi, con piena cognizione di causa, sull'accettazione o meno della proposta. E' pertanto lecito chiedersi se, in realtà, al divieto assoluto di effettuare ammortamenti supplementari in sede di consuntivo di cui all'art. 14 RGFCC non possa essere attribuito unicamente il valore di regola generale, che non esclude né vieta tuttavia nel contempo la possibilità di comunque eseguire simili ammortamenti, purché giustificati da "ragioni provvisorie ed eccezionali" (cfr. Dipartimento dell'interno, Manuale di contabilità per i comuni ticinesi, capitolo 12.1., pag. 3) e pertanto non ipotizzabili in sede di allestimento di preventivo. E questo seguendo la procedura istituita all'art. 165 cpv. 2 LOC. La soluzione di tale quesito può ad ogni buon conto rimanere irrisolta nella presente sede dal momento che, come è stato spiegato poco sopra, l'art. 14 RGFCC non è applicabile alle aziende municipalizzate.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve infine essere respinto. La tassa di giudizio deve essere posta a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 165, 208, 209 LOC, 14, 27 RGFCC, 4 LMSP, il ROAM di __________, 18, 28, 46 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.-- (cinquecento), è posta a carico del ricorrente.
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3. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo:
Il presidente: Il segretario: