
Incarto n. 52.95.00016 DP 10/95 cm	Lugano 31 marzo 1995	In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 9 gennaio 1995 di

__________

rappr. da: avv. __________

contro

la risoluzione 20 dicembre 1994 (n. 11471) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 18 novembre 1994 dell'insorgente avverso le decisioni 5 novembre 1994 con cui il municipio di __________ ha dichiarato improponibili due iniziative popolari depositate il 9 agosto 1994 per la costruzione di un centro civico a costi contenuti

viste le risposte:

- 17 gennaio 1995 del Consiglio di Stato;

- 26 gennaio 1995 del municipio di __________;

preso atto della replica 1. marzo 1995 del ricorrente e delle dupliche:

- 27 marzo 1995 del Consiglio di Stato;

- 20 marzo 1995 del municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. a) Nella seduta del 21 febbraio 1994 il consiglio comunale di __________ ha stanziato un credito di fr. 4'859'000.-- per la realizzazione della prima tappa del centro civico, concernente la costruzione della scuola d'infanzia a due sezioni, del centro di protezione civile e del magazzino comunale.

b) Avverso la menzionata risoluzione é stata presentata il 24 marzo 1994 una domanda di referendum. Richiamando la sentenza di questo Tribunale 1. aprile 1993 in re B. e llcc, pubbl. in RDAT II-1993 N. 6, con risoluzione 28 marzo 1994 il municipio di __________ ha dichiarato la domanda di referendum non proponibile, poiché il testo della stessa non si limitava ad indicare la risoluzione che si intendeva sottoporre a votazione popolare bensì conteneva delle aggiunte, che sono vietate dall'art. 75 cpv. 3 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (in seguito: LOC).

c) La risoluzione municipale anzidetta é stata tutelata con decisioni 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato, 1 luglio 1994 di questo Tribunale e 28 ottobre 1994 del Tribunale federale, ai quali i promotori del referendum - tra i quali il qui insorgente (unico ricorrente innanzi al Tribunale federale) - si erano rivolti per contestarla.

B. a) Il giorno 9 agosto 1994 il qui ricorrente, unitamente ad altri promotori, ha depositato presso la cancelleria comunale di __________ i testi di due iniziative popolari dall'identico titolo: "Iniziativa popolare per la costruzione di un centro civico a costi contenuti".

Attraverso la prima iniziativa veniva chiesto:

"...

che venga ristrutturata la casa comunale nel seguente modo:

a) al PT e 1. piano: ampliamento struttura attuale per inserimento secondo le specifiche richieste cantonali di una scuola d'infanzia a 2 sezioni

b) 2. piano: sopraelevazione dell'attuale casa comunale per l'inserimento uffici amministrazione comunale, sala municipio e consiglio comunale.

..."

La seconda iniziativa sollecitava invece:

"...

che venga eseguito il rifugio protezione civile a nord (mapp. __________) della casa comunale:

a) possa essere eventualmente adibito a posteggio coperto quando non deve essere usufruito per la protezione civile in caso di bisogno

b) possa contenere il magazzino comunale.

..."

b) I testi delle predette iniziative sono stati pubblicati all'albo comunale il giorno 9 agosto 1994 ed il termine per la raccolta delle firme é stato fissato entro 60 giorni da quella data.

c) Il 7 ottobre 1994 sono stati consegnati alla cancelleria comunale i formulari delle iniziative con le firme dei cittadini che le sostenevano. Con risoluzione n. 511 del 5 novembre 1994 il municipio di __________ ha dichiarato le iniziative regolari, poiché appoggiate da un numero sufficiente di firme, ma improponibili poiché concernevano un oggetto che era già stato deciso in via definitiva da parte del consiglio comunale con risoluzione 21 febbraio 1994 (cfr. sub A che precede).

C. Con ricorso 18 novembre 1994 __________ ha impugnato la predetta risoluzione municipale innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarla e di dichiarare proponibili le due iniziative popolari per la costruzione di un centro civico a costi contenuti. Il ricorrente ha sostenuto il diritto dei cittadini di proporre tramite la presentazione di un'iniziativa popolare la realizzazione di un'opera diversa rispetto a quella decisa, foss'anche in via definitiva, in sede di consiglio comunale, purché l'opera non sia ancora iniziata.

D. Con risoluzione 20 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame con la seguente motivazione (consid. 4):

"...

4. A giusta ragione il municipio ha dichiarato improponibili le suddette iniziative. In effetti con questo strumento di partecipazione popolare alla formazione ed adozione di decisioni politiche, si è voluto modificare una risoluzione precedentemente adottata dal Consiglio comunale in modo del tutto regolare. I promotori hanno perciò attribuito alle loro iniziative un carattere abrogativo: carattere che un'iniziativa popolare non può avere poiché contrario alla sua stessa natura. D'altra parte la decisione del legislativo comunale è cresciuta in giudicato ed è quindi divenuta definitiva anche con l'accettazione tacita della cittadinanza ritenuto che contro la stessa non è stato proposto un valido referendum.

Se si dovesse ritenere il contrario si metterebbe in discussione la legittimità del potere dell'organo legislativo al quale il popolo sovrano, al momento dell'elezione, ha conferito e delegato determinate competenze stabilite dalla legge.

Già al momento dell'adozione della LOC attualmente in vigore il Consiglio di Stato precisava che un'iniziativa presentata unitamente ad una domanda di referendum deve essere dichiarata improponibile poiché concerne un oggetto per il quale già esiste una decisione valida del Consiglio comunale la quale deve essere confermata o smentita dall'elettorato, al quale viene sottoposto il referendum (Messaggio 2.7.1985 concernente la revisione della LOC, ad art. 77, p. 98). Semmai l'iniziativa può essere presentata in un secondo tempo, se il referendum sarà accolto dal popolo. Pertanto, a maggior ragione, se il referendum non è proposto diventa impossibile presentare un'iniziativa popolare sul medesimo oggetto.

..."

E. __________ si é aggravato innanzi a questo Tribunale con impugnativa 9 gennaio 1995 avverso la risoluzione governativa predetta, postulando l'annullamento della stessa oltre che della risoluzione municipale 5 novembre 1994 che essa aveva protetto. Egli ribadisce ed amplia le motivazioni già sostenute innanzi al Consiglio di Stato. In sede di replica egli ha inoltre prodotto una relazione tecnica allestita nell'ottobre 1994 dall'arch. __________ relativa alla fattibilità ed ai costi delle proposte formulate tramite le avversate iniziative popolari.

Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.

Delle rispettive tesi si dirà, per quanto necessario, nel seguito.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 209 lett. a LOC). L'impugnativa é di conseguenza ricevibile in ordine. Essa può inoltre essere decisa sulla base della documentazione agli atti (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. 2.1. Nei comuni ove é stato istituito il consiglio comunale 1/5 dei cittadini possono presentare sottoforma di iniziativa popolare delle proposte su taluni oggetti di competenza del Legislativo: più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a, d, e, g, h ed i LOC, ed inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4 LOC, modif. 20 aprile 1994, in vigore dal 3 giugno successivo).

2.2. Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda di iniziativa popolare é regolare e proponibile e pubblica all'albo la sua decisione (art. 76 cpv. 5 LOC, modif. 20 aprile 1994, in vigore dal 3 giugno successivo). La LOC non precisa che cosa si intenda con regolarità e proponibilità di un'iniziativa popolare. Un'iniziativa popolare deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/5 dei cittadini nel termine di 60 giorni dal suo deposito. La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha invece già avuto modo di stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata proponibile quando, oltre ad concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1 LOC, é formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della forma, é compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione (cfr. RDAT 1988 N. 1, consid. C-G; inoltre RDAT II-1993 N. 7).

2.3. Nella decisione 5 novembre 1994 il municipio di __________ ha negato la proponibilità delle iniziative popolari in discussione per il motivo che esse interessavano un oggetto (realizzazione del centro civico) che era già stato deciso in via definitiva da parte del consiglio comunale nella seduta 21 febbraio 1994. In sede di osservazioni innanzi a questo Tribunale il municipio ha invero addotti ulteriori, nuovi motivi per confortare la predetta conclusione. Oltre al precitato (consid. 9 di risposta), l'Esecutivo eccepisce infatti un abuso di diritto (consid. 11) ed inoltre che le iniziative sono contrarie alla legge, fuorvianti ed irrealizzabili (consid. 12 e 13). Esso afferma infine che l'iniziativa concernente la costruzione del rifugio di protezione civile non sia chiara (consid. 12).

3. 3.1. Le iniziative popolari in esame propongono la realizzazione di opere pubbliche comunali: ristrutturazione della casa comunale per accogliere la scuola d'infanzia, gli uffici dell'amministrazione comunale, la sale del municipio e del consiglio comunale la prima, costruzione del rifugio di protezione civile che possa eventualmente essere adibito a posteggio e contenente inoltre il magazzino comunale la seconda. Il loro oggetto ossequia pertanto l'art. 76 cpv. 1 LOC e relativo rinvio all'art. 13 cpv. 1 lett. g LOC.

3.2. Il municipio ed il Consiglio di Stato hanno in primo luogo negato la proponibilità delle predette iniziative per il motivo che esse interessano un oggetto (realizzazione del centro civico) che é già stato deciso in via definitiva da parte del consiglio comunale nella seduta 21 febbraio 1994. Donde, tra l'altro, il carattere abrogativo delle iniziative, inammissibile. Queste tesi non possono tuttavia essere tutelate. In applicazione dell'art. 76 cpv. 1 LOC un'iniziativa popolare può interessare infatti esclusivamente alcuni oggetti di competenza del consiglio comunale, tra i quali l'esecuzione di opere pubbliche. La possibilità che sorga un contrasto tra un'iniziativa popolare ed una decisione (recente o meno) del consiglio comunale costituisce pertanto una semplice e logica conseguenza della definizione degli oggetti che possono essere contemplati dall'iniziativa stessa. Se il legislatore avesse voluto escludere la possibilità di presentare un'iniziativa popolare su di un oggetto già deciso dal consiglio comunale, allora avrebbe dovuto dirlo espressamente, menomando tuttavia grandemente quell'istituto. Inoltre le iniziative popolari in discussione sono senz'altro propositive: il fatto che siano nel contempo implicitamente abrogative della risoluzione 21 febbraio 1994 del consiglio comunale costituisce parimenti una normale conseguenza del fatto che prospettano delle soluzioni diverse da quelle adottate in quella sede. Non appare pertanto nemmeno necessario pronunciarsi circa la legittimità di un'iniziativa popolare che persegua unicamente un fine abrogativo di una risoluzione del consiglio comunale.

3.3. Le iniziative popolari in discussione non devono quindi nemmeno essere considerate abusive per il semplice fatto che avversano delle deliberazioni adottate in sede di consiglio comunale: il ricorso all'istituto dell'iniziativa popolare é infatti suscettibile di ostacolare il normale svolgimento dell'attività amministrativa (cfr. sul concetto di impiego abusivo dell'istituto dell'iniziativa popolare, da ammettere con molta riserva, Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, pag. 28 seg.). La possibilità di presentare un referendum avverso la deliberazione del Legislativo che si intende combattere mediante la presentazione di un'iniziativa popolare non rende inoltre quest'ultima improponibile (Kölz, op. cit., pag. 29). Del resto, nella fattispecie, i promotori delle iniziative popolari per la costruzione di un centro civico a costi contenuti avevano in un primo tempo fatto capo a quell'istituto. Com'é noto, tuttavia, la domanda di referendum 24 marzo 1994 é stata dichiarata improponibile per i motivi di forma descritti sub. A. Donde la necessità per essi di continuare la loro battaglia battendo la via dell'iniziativa popolare.

3.4. Contrariamente a quanto assume il municipio di __________, le iniziative popolari non sono inoltre contrarie alla legge, fuorvianti o irrealizzabili.

3.4.1. La proposta di ristrutturazione della casa comunale non é anzitutto contraria al diritto per il motivo - costituente tra l'altro la tesi cui il municipio dedica maggior spazio - che la prospettata sopraelevazione dell'attuale edificio, che dista meno di 4 ml dalla strada cantonale, sarebbe possibile solo dietro concessione di una deroga ai sensi dell'art. 16 NAPR: deroga che non potrebbe tuttavia essere concessa. Ora, la proponibilità di un'iniziativa popolare non può certo essere fatta dipendere dalla concessione o meno di una deroga di una manciata di metri rispetto alla strada cantonale (in realtà dovrebbe trattarsi di meno di mezzo metro): una vera e propria quisquilia se confrontata con l'oggetto della lite. Se, quindi per avventura la deroga non dovesse essere concessa, questo significherà semplicemente che la sopraelevazione dell'attuale edificio dovrà essere leggermente arretrata rispetto all'edificio esistente. Del pari non appare a prima vista contrario al diritto l'inserimento dei magazzini comunali nel rifugio di protezione civile, ferma restando la condizione della possibilità di riutilizzazione per la protezione civile del manufatto nelle 24 ore discendente dagli art. 9 della legge federale sull'edilizia di protezione civile del 4 ottobre 1963 e 18 della relativa ordinanza del 27 novembre 1978. Nemmeno infine l'iniziativa interferisce nella competenze del municipio di eseguire tutte le misure di protezione civile giusta l'art. 5 della legge (cantonale) 7 novembre 1988 di applicazione della legge federale del 23 marzo 1962 sulla protezione civile: disposizione che riserva del resto espressamente le disposizioni della LOC.

3.4.2. Le iniziative popolari propongono, secondo il loro stesso titolo, "la costruzione di un centro civico a costi contenuti". In realtà, secondo il municipio, la realizzazione degli intendimenti consegnati nelle iniziative comporterà invece maggiori costi per il comune che non la soluzione adottata dal consiglio comunale: esso ritiene pertanto che le iniziative siano fuorvianti e contradditorie. Dette obiezioni non sono tuttavia ricevibili in questa sede. La proponibilità di un'iniziativa popolare non dipende infatti dalla pertinenza delle proposte di soluzione di determinati problemi che essa contempla (purché, come detto, non siano contrarie al diritto). Questa dovrà invece essere verificata durante la procedura che il municipio dovrà intraprendere una volta che l'iniziativa popolare sarà stata dichiarata proponibile, mediante sottoposizione della stessa in primo luogo al consiglio comunale ed in secondo luogo, qualora il Legislativo non vi aderisse, a votazione popolare (art. 76 cpv. 6 e 77 LOC). Nel concreto caso quindi il dibattito intorno alla scelta di un progetto piuttosto che di un altro, avuto riguardo in particolare agli aspetti finanziari e di razionalità delle soluzioni proposte, é rimandato alle sede politica e la relativa decisione spetta al consiglio comunale rispettivamente ai cittadini.

3.4.3. In municipio sostiene infine che l'iniziativa proponente la ristrutturazione dell'attuale casa comunale sia irrealizzabile poiché é impossibile inserire in una superficie di soli mq 112 circa, tale quella ricavabile dalla sopraelevazione dell'edificio attuale proposta dall'iniziativa, gli uffici dell'amministrazione comunale, la sale del municipio e del consiglio comunale. Al riguardo é necessario ricordare che l'irrealizzabilità di un'iniziativa popolare deve essere ammessa soltanto a titolo eccezionale: segnatamente quando il suo scopo appare manifestamente e di primo acchito di impossibile attuazione (cfr. riassuntivo di prassi e dottrina G. Corti, Validità e attuabilità di un'iniziativa popolare in materia legislativa, parere pubbl. in RDAT II-1994 pag. 206 segg., in particolare pag. 211-214, cifra da 7 a 9). Ora, come precisa in sede di replica il ricorrente appoggiandosi alla relazione tecnica allestita dall'arch. __________, la sopraelevazione dell'edificio si estenderebbe - come pare logico e comunque ragionevolmente difendibile, malgrado le contestazioni al riguardo del municipio - anche all'ampliamento dello stesso che verrebbe eseguito ai piani inferiori per ospitare la scuola d'infanzia. Il secondo piano assommerebbe dunque a circa 370 mq (qualche manciata di mq in meno se non fosse accordata la deroga rispetto alla strada cantonale di cui si é detto poco sopra), pari ad una superficie utile netta di circa 340 mq: quanto basta per escludere la manifesta irrealizzabilità dell'iniziativa. E' ben vero, come obietta in sede di duplica il municipio, che la relazione tecnica allestita dall'arch. __________ non ha alcuna rilevanza ai fini della decisione circa la proponibilità delle iniziative in discussione: essa serve tuttavia, a titolo puramente indicativo ed informativo, a dimostrare che le proposte consegnate nelle stesse non sono, ad un primo esame, del tutto fantasiose.

3.4.4. L'iniziativa concernente la costruzione del rifugio di protezione civile é infine chiara, malgrado preveda che questo "possa essere eventualmente adibito a posteggio coperto" quando non deve essere utilizzato ai fini della protezione civile. In effetti, delle due possibili interpretazioni di quel passo suggerite dal municipio in sede di risposta può ragionevolmente essere accreditata solo la prima, ribadita oltretutto dal ricorrente in sede di replica, secondo cui il rifugio dovrà già essere edificato con caratteristiche tali da poterlo utilizzare ("adibito") anche quale posteggio coperto. L'iniziativa in discussione non si limita dunque a chiedere semplicemente, in via eventuale, l'edificazione del rifugio con caratteristiche tali da poterlo utilizzare quale posteggio: essa ne prospetta invece già la sua utilizzazione a tale scopo.

4. 4.1. In casi come quello in esame, ove un'iniziativa popolare ostacola l'esecuzione di un'opera pubblica già votata, il principale limite per la sua proponibilità è costituito dal requisito della realizzabilità. Questa può infatti essere legittimamente negata quando i lavori di esecuzione dell'opera pubblica avversata dall'iniziativa sono già sufficientemente avanzati (Kölz, op. cit., pag. 29) rispettivamente quando la loro interruzione non appare più concepibile (Grisel, Initiative populaire et référendum populaires, pag. 205). L' esame di questo aspetto deve esser effettuato alla data più prossima a quella della votazione popolare (RDAT II-1993 N. 7 consid. 4.2.).

4.2. Giusta le informazioni passate dal municipio al Tribunale in sede di replica 20 marzo 1995, la costruzione del nuovo centro civico é iniziata il 13 marzo u.s. tramite l'esecuzione dei lavori di scavo. Alla stessa data il municipio ha inoltre deliberato i lavori di impresario costruttore. L'Esecutivo ha inoltre informato il Tribunale di avere sino a questo momento speso per la realizzazione della prima tappa del centro civico fr. 228'001.--, e di aver frattanto ricevuto due richieste di acconto per complessivi fr. 132'772,50. Il municipio rammenta inoltre che il comune aveva già sborsato fr. 85'393,10 per l'organizzazione di un concorso di idee e fr. 957'894.-- per l'acquisto del terreno di proprietà __________.

4.3. Nelle surriferite circostanze nulla osta pertanto, anche sotto questo aspetto, ad ammettere la proponibilità delle iniziative in discussione. I lavori di realizzazione del centro civico non sono infatti avanzati ad un punto tal da rendere impossibile l'attuazione delle iniziative medesime. Il problema dei costi già sostenuti a questo fine dal comune, evocato dal municipio, non permette di modificare questa conclusione. Le ripercussioni finanziarie che un'iniziativa popolare é suscettibile di produrre per la collettività non costituiscono infatti un requisito circa la sua proponibilità, ma semmai - proprio come 'é il caso nella fattispecie - un importante aspetto di merito dell'iniziativa stessa: quel problema può pertanto essere affrontato e deciso solo da parte delle autorità che dovranno pronunciarsi sul merito delle avversate iniziative (consiglio comunale rispettivamente i cittadini in votazione popolare), non da quelle il cui potere di esame é circoscritto alla semplice ricevibilità e proponibilità delle stesse.

5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso di __________ deve essere accolto e le iniziative popolari per la costruzione di un centro civico a costi contenuti dichiarate regolari e proponibili. Il municipio dovrà pertanto sottoporle al consiglio comunale al più presto, ma in ogni caso entro 60 giorni dall'intimazione del presente giudizio (cfr. art. 76 cpv. 6 LOC). Sia infine detto a scanso di equivoci che, contrariamente alle tesi formulate in sede di ricorso da __________, qualora le iniziative dovessero essere accolte in votazione popolare - é infatti poco probabile che lo siano a livello di consiglio comunale - esse vincoleranno a pieno titolo le autorità comunali (Grisel, op. cit., pag. 46 in fine), spiegando di fatto gli effetti di una revoca della deliberazione del consiglio comunale 21 marzo 1994.

6. Poiché il municipio non é intervenuto in lite a tutela di interessi economici del comune bensì quale semplice autorità decidente, il comune viene sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Esso non può tuttavia sfuggire al pagamento delle ripetibili a favore del ricorrente, a valere per le due sedi ricorsuali (art. 31 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art.13, 76, 77, 208, 209 LOC, 18, 28, 31, 46 PAmm

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. E' di conseguenza annullata la risoluzione 20 dicembre 1994 (n. 11471) del Consiglio di Stato

§§. La risoluzione n. 511 del 5 novembre 1994 del municipio di __________ é riformata nel senso che le iniziative popolari depositate il 9 agosto 1994 per la costruzione di un centro civico a costi contenuti sono dichiarate regolari e proponibili.

2. Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ é condannato a versare al ricorrente fr. 1'500.-- (millecinquecento) per il titolo di ripetibili.

Intimazione a:

__________

Per il Tribunale cantonale amministrativo:

Il presidente: Il segretario: