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Incarto n.
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo
Anastasi, presidente, |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 1 settembre 1997 del
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__________ patrocinato da: avv. __________
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Contro |
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la risoluzione 15 luglio 1997 (n. 3583) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 5 marzo 1997 con cui il dipartimento delle istituzioni ha respinto il suo reclamo contro la decisione 20 maggio 1996 di approvazione del conto preventivo 1996 del comune ricorrente; |
viste le risposte:
- 9 settembre 1997 del Consiglio di Stato;
- 11 settembre 1997 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) In data 23 marzo 1992 il consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo regolamento organico dei dipendenti del comune (ROD). L'art. 31 cpv. 1 ROD, dal marginale "scala degli stipendi", stabiliva quanto segue:
"La scala degli stipendi dei dipendenti comunali é stabilita in base all'organico dei dipendenti dello Stato, con la classificazione seguente:
pos. 1 - segretario comunale classe 26-29
pos. 2 - operaio comunale classe 18-21 (22)"
b) Accogliendo il ricorso di un cittadino che contestava la classificazione dello stipendio del segretario comunale, con risoluzione 30 giugno 1993 il Consiglio di Stato ha retrocesso quest'ultimo dipendente alle classi di stipendio 26-27. In sostanza il Governo ha fatto propria in quella sede la classificazione riconosciuta ai comuni in regime di compensazione intercomunale dalla sezione degli enti locali, approvata dalla Commissione della compensazione intercomunale, in applicazione dell'art. 16 della legge concernente l'organico dei segretari comunali del 5 novembre 1984 (Losc).
B. a) L'11 aprile 1994 il municipio di __________ ha postulato l'approvazione del ROD, così come adottato dal legislativo comunale.
b) In data 15 giugno 1994 il dipartimento delle istituzioni ha ratificato il ROD, modificando tuttavia le classi di stipendio del segretario e dell'operaio comunali: 26-27 per il primo e 18-20 per il secondo. Per la prima modifica il dipartimento ha richiamato l'appena menzionata risoluzione governativa 30 giugno 1993 e la propria decisione 30 agosto 1993 di approvazione dei conti preventivi del comune riferiti all'anno medesimo in applicazione dell'art. 9 della legge sulla compensazione intercomunale del 18 dicembre 1979 (LCint), ove aveva apportato delle modifiche a tali conti, in particolare alla voce riguardante gli stipendi e le indennità. La seconda modifica - spiegherà in seguito il dipartimento - era parimenti dettata dall'applicazione dell'art. 9 LCint, tenuto conto che in molti comuni paragonabili a __________ gli operai comunali erano classificati al di sotto della classe 20 e che gli operai qualificati alle dipendenze dello Stato erano inseriti nelle classi di stipendio 17-19.
c) Con risoluzione 13 settembre 1994 il Consiglio di Stato ha respinto un ricorso presentato contro la precitata decisione dipartimentale dal comune di __________ il quale, sulla scorta dell'avanzo di esercizio conseguito nella gestione 1993 e delle sue previsioni concernenti i due anni successivi, affermava di non più versare in regime di compensazione. Appoggiandosi alle considerazioni svolte dal dipartimento in sede di risposta, secondo cui l'avanzo di esercizio verificatosi nel 1993 doveva essere ricondotto in misura essenziale al cambiamento di prassi contabile nella valutazione del gettito di imposta e che l'esercizio 1994 avrebbe nuovamente chiuso con un disavanzo, da colmare tramite il sussidio della compensazione, il Consiglio di Stato ha disatteso le ottimistiche previsioni formulate dal comune.
d) Con sentenza 13 febbraio 1996 (pubbl. in RDAT II-1996 N. 4) il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico formulato dal comune di __________ avverso il giudicato governativo 13 settembre 1994, limitando all'arbitrio l'esame di merito dello stesso.
C. a) In data 20 dicembre 1995 il consiglio comunale di __________ ha approvato i conti preventivi del comune concernenti l'esercizio 1996, dai quali risultava un fabbisogno da coprire a mezzo imposta di fr. 1'616'835.--. L'8 gennaio 1996 il municipio di __________ ha presentato all'autorità cantonale istanza per essere ammesso al beneficio della compensazione ai sensi dell'art. 7 LCint (compensazione orizzontale), annettendo i conti preventivi predetti.
b) Richiamandosi agli art. da 7 a 9 LCint, da 7 a 10 RLCint ed alla sentenza 13 febbraio 1996 del Tribunale federale in data 20 maggio 1996 il dipartimento delle istituzioni ha approvato i conti, operando tuttavia una riduzione relativamente agli stipendi del segretario e dell'operaio comunali, da fr. 92'700.-- a fr. 88'500.-- per il primo e da fr. 69'500.-- a fr. 63'700.-- per il secondo. Il fabbisogno da coprire attraverso il prelievo dell'imposta veniva di conseguenza diminuito a fr. 1'606'835.--.
D. a) Il comune di __________ é insorto contro quella decisione davanti al Consiglio di Stato con gravame 14 giugno 1996, facendo notare che il municipio era addivenuto agli stipendi preventivati, avallati dal Legislativo, in applicazione dell'art. 33 ROD, il quale permette di concedere ai dipendenti particolarmente meritevoli degli aumenti straordinari di salario che possono andare al di là degli importi massimi stabiliti nelle classi di stipendio contemplate dall'art. 31 ROD.
b) Con risoluzione 6 agosto 1996 il Consiglio di Stato ha
respinto il ricorso. Dopo aver preso atto, attraverso la risposta del dipartimento,
che il comune aveva inoltrato una domanda di compensazione negli anni 1994,
1995 e 1996 e che avesse effettivamente già beneficiato di anticipi per gli
anni 1995, di
fr. 250'000.--, e 1996, di fr. 300'000.-- (nessun aiuto é invece stato erogato
nel 1994), il Consiglio di Stato si é limitato ad affermare che la decisione di
questa istanza non era arbitraria.
E. a) Con gravame 30 agosto 1996 il comune di __________ é insorto davanti a questo Tribunale, al quale ha chiesto di annullare il predetto giudicato governativo insieme alla decisione dipartimentale. Il ricorrente ha eccepito in primo luogo un'illegittima limitazione del potere cognitivo da parte del Consiglio di Stato. Nel merito ha invece lamentato una violazione degli art. 33 ROD, 9 RLCint e della sua autonomia.
b) Con sentenza 13 novembre 1996 (pubbl. in RDAT I-1997 N. 21) questo Tribunale ha accolto parzialmente il ricorso ed annullato la risoluzione governativa 6 agosto 1996 per il motivo che il Consiglio di Stato, chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto a più riprese dal dipartimento, aveva indebitamente limitato il suo potere d'esame all'arbitrio, incorrendo in un diniego formale di giustizia che il Tribunale amministrativo non poteva sanare a motivo del potere cognitivo limitato sull'oggetto. Gli atti sono tuttavia stati retrocessi al dipartimento affinché avesse ad evadere come reclamo il ricorso 14 giugno 1996 indirizzato al Consiglio di Stato: contro la decisione 20 maggio 1996 doveva infatti essere preliminarmente ed obbligatoriamente esperita la procedura di reclamo.
F. Con decisione 5 marzo 1997 il dipartimento ha respinto il reclamo, confermando la decisione 20 maggio 1996. La detta decisione é stata tutelata mediante risoluzione 15 luglio 1997 del Consiglio di Stato, che ha respinto il gravame inoltratogli il 20 marzo 1997 dal comune di __________. Il Governo ha condiviso la riduzione degli stipendi preventivati per segretario ed operaio comunali effettuata dal dipartimento richiamandosi alla possibilità, data nella fattispecie, di limitare l'autonomia del comune che riceve un aiuto finanziario dal fondo di compensazione. Ha inoltre rilevato una disattenzione dell'art. 16 Losc.
G. Con impugnativa 1 settembre 1997 il comune di __________ é insorto davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo testé menzionato, del quale chiede l'annullamento insieme a quello delle precedenti decisioni dipartimentali che ha protetto. Lamenta ancora una volta la violazione della sua autonomia e degli art. 33 ROD e 9 cpv. 1 3.a (rectius: 2.a) frase RLCint. Nega nel contempo di aver disatteso l'art. 16 Losc, che ritiene inapplicabile al concreto caso.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento delle istituzioni hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 12 LCint), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Con il termine compensazione orizzontale - stabilisce l'art. 6 LCint - si intende l'intervento finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione, nelle forme descritte agli art. 7 e 8 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCint i comuni nei quali per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e servizi essenziali occorre un importo globale superiore al 100% dell'imposta cantonale base possono chiedere l'intervento del fondo di compensazione per la copertura dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni nei quali il gettito delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di livellamento di cui all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art. 7 cpv. 2 LCint). Secondo invece l'art. 8 cpv. 1 LCint il Consiglio di Stato può versare aiuti particolari per il finanziamento di spese di investimento o per la copertura degli oneri che ne derivano che causerebbero un carico finanziario eccessivo tale, in particolare, da provocare un aumento del moltiplicatore di imposta oltre il limite del 100%. Pari criterio può essere adottato per casi particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 cpv. 2 (art. 8 cpv. 2 LCint). L'art. 9 LCint (marginale "poteri del Consiglio di Stato") dispone che nei comuni che richiedono l'aiuto finanziario di cui all'art. 7 il Consiglio di Stato ha il diritto di approvare i preventivi ed i consuntivi nonché le risoluzioni assembleari concernenti le spese straordinarie. Ove i conti del comune rispettivamente le risoluzioni concernenti uscite di investimento eccedessero i bisogni del comune - precisa l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint - la loro approvazione può essere negata. I conti e le risoluzioni possono essere rinviati al comune per la loro modificazione oppure essere modificati d'ufficio, secondo l'apprezzamento del Consiglio di Stato (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Valendosi delle facoltà concessegli dall'art. 4 cpv. 1 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928 il Governo ha delegato al dipartimento delle istituzioni la competenza di approvare i conti contemplati all'art. 9 LCint: delega che si deduce parimenti dal testo dell'art. 9 cpv. 1 1.a frase RLCint. La relativa decisione é, al riguardo, preliminarmente suscettibile di reclamo al dipartimento medesimo (cfr. l'allegato al Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 e successive modifiche, messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del regolamento medesimo). Contro la decisione su reclamo é successivamente dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 4 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928; 55 cpv. 1 PAmm).
2.2. L'art. 33 ROD di __________, dal marginale "aumenti straordinari dei limiti di stipendio", stabilisce quanto segue:
"Ai dipendenti particolarmente meritevoli il municipio può:
a) aumentare lo stipendio fino ad un massimo del 10 % oltre i limiti stabiliti dall'art. 31.
b) accordare una gratificazione straordinaria compresa tra il 2 % e il 5 % dello stipendio annuo, non assicurabile a casse pensioni, oppure da 4 a 10 giorni di congedo pagato se le condizioni di servizio lo permettono.
c) concedere l'anticipo di uno o più aumenti annuali."
Questa disposizione coincide con l'art. 7a cpv. 1 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (Lstip).
3. 3.1. Il comune ticinese fruisce di autonomia nella fissazione dello stipendio del segretario comunale e, più in generale, dei suoi impiegati: lo ha accertato anche il Tribunale federale al consid. 3 del giudizio 13 febbraio 1996 relativo all'approvazione del ROD di __________. Il consiglio comunale di quel comune aveva pertanto anche la facoltà di riconoscere, in sede di preventivo, a favore del segretario e dell'operaio comunali l'aumento straordinario di stipendio del 5% rispettivamente 9,2% rispetto al massimo stabilito all'art. 31 ROD proposto dal municipio in applicazione dell'art. 33 ROD. Dipartimento e Consiglio di Stato hanno tuttavia mortificato detta prerogativa nel contesto dell'approvazione di detti conti: approvazione indispensabile per quei comuni che chiedono l'aiuto del fondo di compensazione per la copertura del fabbisogno.
3.2. L'art. 9 LCint, che sancisce il diritto del Consiglio di Stato di approvare i preventivi, i consuntivi e le deliberazioni concernenti le spese straordinarie dei comuni che richiedono l'intervento del fondo di compensazione per la copertura del fabbisogno ai sensi dell'art. 7 LCint, limita - legittimamente (cfr. l'art. 1 LOC) - l'autonomia del comune richiedente quell'intervento. Questa limitazione, nella misura in cui affianca al Legislativo comunale un organo decisionale superiore, assume anche un chiaro significato politico (cfr. il messaggio 13 febbraio 1979, in RVGC, sess. ordinaria autunnale 1979, vol. 1, pag. 282). A tal punto che il messaggio governativo nemmeno prevedeva la possibilità di ricorrere al Tribunale amministrativo contro le decisioni rese dal Consiglio di Stato in questa materia. La competenza istituita all'art. 13 LCint, proposta dalla commissione speciale per la compensazione intercomunale, é nondimeno stata introdotta dal Gran Consiglio, dopo aver accantonato una proposta tendente all'attribuzione della competenza a conoscere le contestazioni in questa materia al Parlamento stesso (che, secondo il direttore del dipartimento delle finanze, presentava "l'enorme svantaggio di una inevitabile inerzia": cfr. RVGC cit., pag. 205), con 27 voti contro 23 andati alla proposta di stralcio del progetto licenziato dalla commissione, contrari i gruppi liberale e socialista proprio a causa del carattere politico delle decisioni rese in questa materia (cfr. per il complesso della discussione relativa all'introduzione dell'art. 12 LCint: RVGC cit., pagg. da 203 a 207).
3.3. Il quadro legale istituito attraverso l'art. 9 LCint, che non definisce nel dettaglio e tantomeno limita l'estensione della competenza di verifica e di approvazione del Consiglio di Stato relativamente ai conti ed alle deliberazioni del Legislativo comunale concernenti spese straordinarie, conduce a riconoscere a favore del Governo un esteso potere d'apprezzamento a tal fine: prerogativa che, di riflesso, limita il potere cognitivo di questo Tribunale alle sole ipotesi di abuso od eccesso nel suo esercizio (art. 61 PAmm). Corrobora questa conclusione la circostanza, peraltro già ampiamente illustrata al considerando 3.2. del precedente giudizio 13 novembre 1996, secondo cui il diniego di approvazione dei conti rientra nelle facoltà dell'autorità cantonale ("può"), una volta accertato che essi eccedono i bisogni del comune (art. 9 cpv. 1 2.a frase LCint); questa "può" in seguito decidere secondo il suo apprezzamento se rinviarli al comune per nuova approvazione oppure rettificarli d'ufficio (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Come dire che una decisione in merito poggia sull'esercizio del potere d'apprezzamento da svolgere a più riprese da parte dell'autorità decidente. Presupposto preliminare e fondamentale, da determinare attraverso detto esercizio, risulta comunque essere l'avverarsi di un eccesso nei bisogni del comune (cfr. art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint).
3.4. Nel concreto caso il dipartimento ed il Consiglio di Stato hanno giustificato lo stralcio del riconoscimento di un aumento straordinario di stipendio a favore di segretario ed operaio comunali facendo riferimento, in generale, alla necessità di un sempre maggior rigore nel contenimento della spesa pubblica ed al preoccupante aumento del fabbisogno da coprire attraverso il fondo compensazione ordinaria conseguente al degrado della situazione economica globale dei comuni ticinesi. Per quanto concerne specificatamente il comune ricorrente le autorità inferiori hanno rilevato il sufficiente livello di stipendio dei dipendenti in esame ed inoltre, in subordine, il fatto che il riconoscimento dell'aumento in discussione permette di eludere la retrocessione della classificazione degli stessi operata in sede di approvazione del ROD, culminata con la sentenza del Tribunale federale 13 febbraio 1996. Trattasi di motivazioni pertinenti, legittime che vengono tutelate ed anzi pienamente condivise da parte del Tribunale amministrativo. A maggior ragione in un momento in cui gli enti pubblici a tutti i livelli si accingono a considerare, se non hanno già messo in atto, il procedimento inverso, ovvero la riduzione degli stipendi, per risanare le loro finanze. Invano il comune ricorrente tenta di minimizzare la portata della spesa, accennando anche al fatto che trattasi di gratificazione straordinaria (ma affrettandosi tuttavia a soggiungere, con un certo coraggio, di aver deciso di accordarla anche per il 1997!): viste le percentuali in gioco (del 5% pieno per il segretario e di oltre il 9% per l'operaio rispetto ai limiti massimi di stipendio ancorati all'art. 31 ROD, già aggiornati oltretutto al 1 gennaio 1996) può invece trattarsi esclusivamente di un aumento di stipendio (in principio) permanente ai sensi dell'art. 33 lett. a ROD, la gratificazione straordinaria prevista alla lettera b della stessa disposizione potendo muoversi solo entro il 2% ed il 5% dello stipendio annuo. La decisione di considerare eccessiva e pertanto di stralciare la spesa derivante per il comune di __________ dal riconoscimento dei menzionati aumenti straordinari di stipendio resiste dunque alla critica del comune. In ogni caso essa non integra gli estremi dell'abuso o dell'eccesso del potere di apprezzamento di cui dipartimento e Governo disponevano a tal fine. Venendo a mancare il necessario sostegno finanziario esterno per il tramite del fondo di compensazione viene di conseguenza cadere la possibilità per il comune di far capo al riconoscimento degli aumenti di stipendio prospettati a favore dei due menzionati dipendenti. E questo senza che la sua autonomia possa essere considerata lesa: é semplicemente limitata in maniera legittima.
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve dunque essere respinto, senza nemmeno dover verificare se il ricorrente abbia anche disatteso, sotto l'aspetto formale, l'art. 16 Losc, che obbliga i comuni che fanno capo all'aiuto compensativo giusta l'art. 7 LCint di chiedere la preventiva autorizzazione del Governo per poter prevedere condizioni retributive superiori a quelle sancite dalla Losc stessa.
5. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del comune ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. da 7 a 9, 12 LCint, 9 RLCint, 4, 18, 28, 31, 56, 61, 62, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, é posta a carico del comune di __________.
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3. Intimazione a: |
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____________________,
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario