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Incarto n.
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 9 giugno 1998 di
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Comune di __________ patrocinato da: avv. __________
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contro |
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la risoluzione 20 maggio 1998 (n. 2238) del Consiglio di Stato che ha dichiarato nulla e comunque annullato la decisione 8 aprile 1997 con cui il municipio di __________ ha disdetto la convezione conchiusa il 28 maggio 1855 tra il comune e la parrocchia
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viste le risposte:
- 24 giugno 1998 del Consiglio di Stato;
- 30 giugno 1998 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Mediante contratto del 25 maggio 1855, n. 855 nei rogiti del notaio __________, la Chiesa parrocchiale di __________, cui è succeduta la parrocchia di __________, ebbe a cedere tutti i suoi beni alla __________. Quest'ultima, cui è succeduto il comune di __________, si obbligò, quale corrispettivo, a provvedere a tutti i bisogni della Chiesa parrocchiale. Verso la fine degli anni '40, contestualmente all'impianto del registro fondiario definitivo il comune di __________ acconsentì alla retrocessione in proprietà alla parrocchia della chiesa di __________, del sagrato e del campanile.
B. a) In data 30 maggio 1994 il consigliere comunale __________ ha presentato una mozione chiedente che il comune promuovesse una revisione della convezione in rassegna con il fine di liberarlo completamente dalle spese di culto (punto 1) e di definire con esattezza la sua partecipazione agli oneri di manutenzione dei monumenti di proprietà della parrocchia (punto 2). Qualora la parrocchia si fosse rifiutata di entrare nel merito della revisione della convezione, il comune avrebbe proceduto alla sua rescissione (punto 3). Quella mozione è stata approvata da parte del consiglio comunale nella seduta del 24 aprile 1995.
b) Dopo un incontro tenutosi il 4 novembre 1996, con invio raccomandato 8 aprile 1997 il municipio ha notificato "a titolo cautelativo" al consiglio parrocchiale la disdetta della convezione 28 maggio 1855 con effetto al 31 dicembre 1998.
C. Con ricorso 23 aprile 1997 la parrocchia si è aggravata contro la menzionata disdetta innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarla. La ricorrente in ha sostanza lamentato una violazione degli obblighi assunti per convezione, sanzionati dall'art. 27 dalla legge sulla libertà della chiesa cattolica e sull'amministrazione dei beni ecclesiastici del 28 gennaio 1886 (LLCC). In via subordinata essa ha eccepito l'incompetenza del municipio a decidere l'inoltro della disdetta della convezione ed, in via più subordinata, ha sollecitato il differimento degli effetti della disdetta al 31 dicembre 2002.
D. Con risoluzione 20 maggio 1998 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso. Esso ha preliminarmente accertato che la convezione 25 maggio 1855 soggiaceva al diritto pubblico: donde la sua competenza a decidere (consid. 3-7). Il Governo ha indi negato al municipio la competenza di disdire autonomamente il predetto contratto. Era invece necessaria, a quello scopo, una specifica deliberazione del consiglio comunale. Nella fattispecie la disdetta intimata dal municipio non poteva poi nemmeno fondarsi sulla deliberazione 24 aprile 1995 con cui il consiglio comunale aveva accolto la mozione dell'on. __________, poiché non ne rispettava la condizioni (consid. 8). Sviluppando un'ampia motivazione l'autorità di prime cure ha in seguito esaminato il merito della controversia per concludere che, in ogni caso, il negozio in parola non potesse essere disdetto unilateralmente da parte del comune (consid. 9-21). Il Consiglio di Stato ha pertanto dichiarato nulla e subordinatamente annullato la decisione 8 aprile 1997 del municipio di __________.
E. Con ricorso 9 giugno 1998 il comune di __________ è insorto davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo. L'insorgente sostiene che il municipio ha disdetto la convezione in esecuzione della deliberazione con cui il consiglio comunale ha accettato la mozione di __________: esso ha quindi agito nei limiti legali. Il comune critica indi il fatto che il Consiglio di Stato, dopo aver riconosciuto la nullità la disdetta in esame per incompetenza del municipio ad emetterla, abbia comunque proceduto a verificarne la legittimità. Il ricorrente si diffonde indi a spiegare i motivi che giustificano la rescissione della convenzione.
Il Consiglio di Stato e la parrocchia hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
F. In data 24 agosto 1998 il giudice delegato del Tribunale ha acquisito agli atti alcuni documenti per il tramite del municipio di __________, offrendo in seguito alla parrocchia la possibilità di prendere posizione sugli stessi.
Considerato, in diritto
1. Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). In merito alla competenza il Tribunale considera quanto segue.
2. 2.1. Per ammettere la competenza a giudicare il ricorso inoltratogli il 23 aprile 1997 dalla parrocchia il Consiglio di Stato ha preliminarmente proceduto a qualificare la natura della convezione, concludendo che fosse di diritto pubblico. Quella verifica è stata ulteriormente approfondita nell'esame di merito della controversia, ove il Governo ha preferito lasciare irrisolto il quesito. Nel gravame 9 giugno 1998 il comune si rimette alla valutazione del Tribunale quo alla natura della convezione. Nella risposta 30 giugno 1998 la parrocchia ne sostiene il carattere giuspubblicistico.
2.2. Il ricorso al Tribunale amministrativo è dato, nei casi previsti dalla legge, contro decisioni di un dipartimento, di commissioni speciali e del Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 PAmm). Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. Con decisione si intende un provvedimento adottato dall'autorità nel singolo caso fondato sul diritto pubblico e concernente: a) la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b) l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; c) il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. RDAT I-1998 N. 6 consid. 1.1.; I-1997 N. 20 consid. 4a; II-1992 N. 1 consid. 2; II-1991 N. 8 consid. 2a; I-1991 N. 20 consid. 2a; 1986 N. 28 consid. 3a; DTF 114 Ia 463 consid. 2; Rep. 1988, pag. 290 seg.; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 1 N. 4). Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 PA e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza appena citata). Il concetto di decisione ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC viene poi interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato amministrativo del comune (RDAT II-1994 N. 8; Borghi/Corti, op. cit., ibidem). In caso contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali, ma in particolare del legislativo, non sarebbero impugnabili, nemmeno facendo capo all'azione popolare.
2.3. La competenza a conoscere il merito della lite in veste di autorità di ricorso da parte del Consiglio di Stato e del Tribunale amministrativo presuppone pertanto che un organo del comune di __________ potesse emettere una decisione nel senso sopradescritto: se questo organo debba essere il municipio o piuttosto il consiglio comunale è un problema che, nella fattispecie, attiene al merito della lite. Dal momento che lo scritto 8 aprile 1997 del municipio di __________ disdice con effetto al 31 dicembre 1998 la convezione 25 maggio 1855 la competenza a giudicare di questo Tribunale dipende dal soddisfacimento di due requisiti. In primo luogo la convezione deve soggiacere al diritto pubblico: deve trattarsi cioè di un contratto di diritto amministrativo. In secondo luogo la sua disdetta deve potere essere data mediante decisione: in altre parole l'autorità che la emette deve poter validamente vincolare, tramite la stessa, il destinatario.
3. 3.1. La convezione 25 maggio 1855 venne stesa nella forma dell'atto pubblico. Tramite la stessa la Chiesa parrocchiale di __________ cedette alla __________ tutti i suoi beni stabili, mobili e crediti di ogni natura. Quale corrispettivo la __________ si obbligò a provvedere a tutti i bisogni della omonima Chiesa, assicurandole in particolare la fornitura delle suppellettili e degli arredi sacri, la conservazione del fabbricato della chiesa e dei relativi annessi, il mantenimento del parroco.
3.2. La legge può determinare la natura giuridica di un contratto. Se non lo fa, il criterio distintivo tra un contratto di diritto privato ed un contratto di diritto amministrativo deve essere ricercato nell'oggetto delle relazioni o dei rapporti giuridici regolamentati tramite lo stesso (per tutti Häfelin/Müller, Grundriss del allgemeinen Verwaltungsrecht, 3.a ed., Zurigo 1998, N. 849). Le teorie degli interessi e della funzione, in virtù delle quali sono assoggettati al diritto pubblico i rapporti giuridici volti all'attuazione dell'interesse pubblico rispettivamente quelli che tendono direttamente allo svolgimento di un compito pubblico, assumono pertanto un ruolo primario all'uopo (cfr. Minh Son Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, tesi, Berna 1998, cifra 2.2.2.5., pag. 17 segg. con rinvio completo e relativo commento della giurisprudenza del Tribunale federale e numerosissimi riferimenti alla dottrina). La distinzione dipende quindi, in ultima analisi, dallo scopo per il quale il contratto viene conchiuso (Häfelin/Müller, op. cit., ibidem).
3.3. La legge non stabilisce a quale ordinamento appartenga la convezione in esame. Il solo riferimento alla stessa è dato dall'art. 27 LLCC, entrata in vigore il 26 marzo 1886, secondo cui:
"In quelle parrocchie o vice-parrocchie dove la congrua o le spese di culto sono fornite in tutto o in parte dal comune, restano in vigore le convezioni o consuetudini attualmente esistenti a tale riguardo, riservate le disposizioni dell'art. 49 della Costituzione federale."
Il problema circa la natura delle convenzioni contemplate dall'art. 27 LLCC è comunque stato trattato nell'ambito dell'applicazione della menzionata riserva in favore dell'art. 49 della Costituzione federale (Cost.), e più precisamente del suo capoverso 6, giusta la cui prima frase "nessuno è tenuto a pagare aggravi imposti a causa propria e particolare dell'esercizio del culto di una associazione religiosa alla quale non appartiene". In effetti, per finanziare le spese parrocchiali cui si sia obbligato per convenzione il comune può far capo al prelevamento di una imposta di culto, conglobata nelle imposte comunali (RDAT I-1993 N. 19t consid. 4 e rinvii, in particolare a Baggi, La struttura giuridica dell'imposta ecclesiastica, tesi, Friborgo 1971, pag. 122 segg.). La necessità di rispettare il testè ricordato precetto costituzionale pone però il problema di sapere in che misura le persone che non professano la religione cattolica possano essere liberati dal corrispondente aggravio. La giurisprudenza ritiene che il principio di cui all'art. 49 cpv. 6 Cost. trovi applicazione solo quando la prestazione del comune è effettivamente versata a scopo di culto, ossia nell'intenzione di promuovere il culto della religione cattolica, non invece quando essa costituisce il corrispettivo di beni di spettanza della parrocchia ricevuti o realizzati dal comune, ossia un semplice indennizzo: simile prestazione, impegnando tutta la comunità, esclude l'applicazione dell'art. 49 cpv. 6 Cost. (Baggi, op. cit., da pag. 116 a 121 con rinvii alla giurisprudenza precedente; inoltre, successivamente, DTF inedita 17 gennaio 1985 in re G. __________). Quanto viene versato dal comune a favore della parrocchia è comunque presunto coprire le spese di culto e quindi rientrare nel campo d'applicazione dell'art. 49 cpv. 6 Cost.: chi afferma il contrario deve provarlo (Baggi, op. cit., ibidem, in particolare pag. 120). La prassi federale (relativa a contestazioni ticinesi) e cantonale prolata attorno all'inizio di questo secolo faceva altresì coincidere l'indole dell'obbligo assunto dal comune con le finalità dello stesso: le prestazioni effettuate a scopo di culto erano ritenute possedere carattere giuspubblicistico, a quelle eseguite a titolo di indennizzo - segnatamente a seguito di incameramento dei beni ecclesiastici - veniva per converso assegnato carattere giusprivatistico (cfr. riassuntivamente Baggi, op. cit., ibidem, ed in particolare i riferimenti alle note 4 e 5 in calce a pag. 118 e alle note 7, 8 e 9 in calce a pag. 120). Quella suddivisione, criticata dal Baggi (op. cit., ibidem; inoltre consid. 3.5. che segue), appariva però, a ben vedere, inutile ai fini dell'applicazione dell'art. 49 cpv. 6 Cost. (cfr. lo stesso autore, ibidem).
3.4. Dall'esame degli atti di causa non si può stabilire con assoluta certezza lo scopo degli impegni assunti dal comune verso la parrocchia. Da un lato il testo del pubblico istromento celebrato il 25 maggio 1855 per accertare l'intesa riferisce che:
"La presente cessione viene fatta, come detti signori deputati asseriscono, all'effetto di assicurare nel miglior modo e più sicuro il benessere della chiesa stessa tanto per ciò che riguarda il culto cristiano cattolico quanto perché non le possa mancare quanto le potrà abbisognare, e ciò in vista che li attuali suoi proventi essendo alquanto diminuiti nella separazione della parrocchia di __________ da detta parrocchia, non presenta attualmente aver di che sopperire alle proprie ordinarie spese, ed a causa delle forti spese già da essa sopportate per diverse restaurazioni ed abbellimenti fatti, non che da altre spese già ordinate da farsi indilatamente di necessità."
Parrebbe dunque di poter legittimamente dedurre che il comune si fosse obbligato nei confronti della parrocchia, per soddisfare le necessità di questa, senza una relazione diretta con il valore dei beni ricevuti. Questa ipotesi, che sembra essersi verificata di sovente nella pratica (Maspoli, Il diritto ecclesiastico dello Stato del Cantone Ticino, 2.a ed., Lugano 1924, pag. 141), depone a favore di una prestazione effettuata da parte del comune a scopo di culto. D'altro canto la parrocchia ha versato agli atti un accordo posteriore di data 1 dicembre 1892, conchiuso in forma scritta, ove il delegato vescovile, il presidente del consiglio parrocchiale, il sindaco, il vicesindaco ed un municipale di __________:
"dopo avere esaminato l’atto d’incameramento 25 maggio 1855 dei beni di questa Chiesa da parte del Comune di __________, non potendosi, nonostante lunghe e diligenti ricerche, accertare il valore di detti beni, si venne alla conclusione seguente:
Risultando che il Comune di __________ ha incassato non più di lire cantonali 40’000 (quarantamila), cioè 22’400.-- fr. (ventiduemila e quattrocento), tra i capitali della Chiesa e quelli della confraternita del SS, i signori delegati del Comune di __________, in considerazione anche delle molte perdite subite nell’incasso dei titoli spettanti alla Chiesa e del deprezzamento degli stabili, convengono che il Comune di __________ si obbliga a dichiararsi debitore, salvo ratifica ed approvazione di Mons. Vescovo, amministratore apostolico del __________, di franchi 20’000.-- (ventimila) verso la Chiesa e la confraternita del SS, il quale obbligo sarà ridotto ad atto legale in giorno da determinarsi.".
Quel documento tonifica, per converso, l'indole prettamente indennizzatoria del debito professato dal comune nei confronti della corporazione parrocchiale.
Ad ogni buon conto, poiché l'esame della natura dell'obbligo comunale è finalizzato alla determinazione della competenza del Consiglio di Stato e del Tribunale amministrativo a conoscere la contestazione sorta in merito alla sua disdetta da parte del municipio con lettera dell'8 aprile 1997, esso deve essere effettuato sulla scorta dei criteri e delle concezioni odierne che permettono di classificare i contratti nel diritto privato oppure in quello pubblico: criteri che non coincidono necessariamente con quelli adottati all'uopo dalla prassi di inizio secolo.
3.5. Dall'esame del conto di gestione corrente facente parte del consuntivo 1997, prodotto dal comune con lettera 3 settembre 1998 del suo patrocinatore, risulta che questo ha versato complessivamente alla parrocchia, durante quell'esercizio, fr. 56'666,30, così suddivisi: fr. 17'332,20 per il parroco, fr. 3'000.-- per il sagrestano, fr. 4'234,10 per spese, fr. 32'100.-- per costi di investimento relativi alla ristrutturazione del tetto (della chiesa parrocchiale di __________). L'impegno assunto dal comune attraverso la sottoscrizione della convezione 25 maggio 1855 è pertanto a tutt'oggi rispettato, sicuramente almeno nel principio. Non è però certo che i versamenti effettuati dal comune coprano l'integralità delle spese della parrocchia. Quest'ultima ha difatti affermato che la congrua ricevuta soddisfa solo parzialmente il fabbisogno del parroco (risposta 30 giugno 1998, pag. 14). Del pari, dall'esame del messaggio n. 8/94 con cui il municipio aveva chiesto lo stanziamento del credito di fr. 500'000.-- per la riattazione del tetto della chiesa di __________, approvato nella seduta del 5 settembre 1994, risulta che la parrocchia stessa ha contribuito all'intervento con un importo di fr. 100'000.--. Questo aspetto non merita tuttavia approfondimento ai fini del presente giudizio, poiché l'entità dell'impegno profuso dal comune non è suscettibile di mutarne la natura. Quest'ultima - come è stato spiegato sub 3.2. - deve essere ricercata in funzione dell'oggetto e dello scopo della convezione.
Se quel negozio costituì un atto di formale esecuzione della secolarizzazione dei beni della parrocchia ad opera del comune sancita all'art. 133 lett. c della legge organica comunale del 13 giugno 1854 (BU 30, 43), che dichiarò di proprietà del comune chiese, campanili e beni di congrua, la relazione che sorse e che perdura tra le due corporazioni potrebbe essere qualificata, oggigiorno, di diritto pubblico. Come spiega il Baggi (op. cit., pag. 118 seg. con rinvii), l'incameramento dei beni ecclesiastici praticato in quel periodo costituì indubitabilmente un atto d'autorità, mediante il quale la chiesa venne spogliata dei suoi beni. L'obbligo risarcitorio derivante per il comune non può pertanto avere carattere privato, nemmeno se composto in via convenzionale. In questa ipotesi l'analogia con l'istituto dell'espropriazione, ove per la liquidazione del risarcimento è lecito far capo al contratto espropriativo, esempio scolastico di contratto di diritto amministrativo, è più che evidente.
L'anzidetta conclusione non muta nemmeno nella misura si debba ritenere che gli impegni assunti dal comune attraverso la convenzione 25 maggio 1855 perseguissero dei fini culturali e, più precisamente, di promozione del culto della religione cattolica. Chi persegue fini di culto non può, anzitutto, essere ritenuto operare nell'interesse pubblico od adempiere a compiti pubblici. Il diritto di scegliere una religione, di professarla, così di aderire ad una comunità religiosa costituisce difatti un diritto fondamentale di ciascun individuo, di principio imprescrittibile, inalienabile ed inviolabile per l'ente pubblico, tutelato dalla libertà di coscienza e credenza ancorato all'art. 49 Cost. (Häfelin, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 49 N. da 3 a 9). Né questo diritto, né il diritto di uguaglianza escludono però la possibilità per l'ente pubblico di legittimamente favorire - sicuramente almeno entro certi limiti - le confessioni principali, poiché ciò può apparire giustificato vuoi dalla loro consistenza numerica vuoi dalle loro prestazioni a favore della collettività (Häfelin, op. cit., ad art. 49 N. 40 seg. con numerosi rinvii; Peter Karlen, Das Grundsatz der Religionsfreiheit in der Schweiz, tesi, Zurigo 1988, pag. 196 seg. lett. bb). La perdurante assunzione di una parte o di tutte le spese di culto della locale parrocchia da parte del comune di __________, i cui residenti appartengono ancor oggi in netta maggioranza alla religione cattolica (poco meno dell'80% secondo il censimento federale effettuato nel 1990), sfrutta questa possibilità. L'impegno che ne deriva per il comune può essere qualificato anche in questa ipotesi di diritto pubblico, in quanto volto ad assicurare alla maggior parte dei cittadini l'amministrazione degli atti del culto della loro confessione religiosa. Non è certamente compito del comune di garantire il culto religioso, né - è opportuno sottolinearlo - l'amministrazione di quest'ultimo permette di perseguire interessi pubblici. Nondimeno, quando un comune si assume volontariamente l'onere delle spese del culto della confessione religiosa nettamente dominante tra i suoi residenti, si deve ritenere che lo fa nell'interesse della collettività locale e, pertanto, pubblico. Nel concreto caso poi oltre la metà del versamento ricorrente effettuato alla parrocchia corrisponde agli oneri per la riattazione del tetto della chiesa parrocchiale di __________, assunti in misura preponderante da parte del comune, che aveva addirittura assunto la conduzione dell'intervento. Quell'immobile è iscritto nell'elenco dei monumenti storici ed artistici del nostro Cantone allestito in applicazione dell'or abrogata legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946, che svolge la funzione di inventario transitorio dei beni culturali protetti in applicazione della nuova legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997, in vigore dal 1 novembre 1997 (art. 53 di quest'ultima legge). In quanto volto alla conservazione e valorizzazione di quel monumento, il relativo versamento a favore della parrocchia costituisce senz'altro un impegno di natura pubblica, poiché risponde ad un preciso compito (di interesse pubblico) cui il comune è tenuto a collaborare (cfr. art. 5 cpv. 3, 8 cpv. 2 e 3 della legge sulla protezione dei beni culturali; cfr. inoltre l'art. 9 cpv. 2, secondo cui il contributo versato dallo Stato - ma nulla impedisce di applicare lo stesso principio a livello comunale - può essere definito "con decisione o mediante contratto amministrativo" sotto forma, segnatamente, di sussidio).
3.6. La convenzione 25 maggio 1855 deve pertanto essere qualificata di diritto pubblico, ovvero di diritto amministrativo. Rimane a questo punto da stabilire se un organo del comune poteva disdirla mediante decisione. La risposta, al riguardo, è positiva. Il Tribunale cantonale amministrativo può infatti giudicare quale istanza unica solo le contestazioni che sorgano da contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è parte (art. 71 lett. b PAmm). In presenza di un contratto di diritto amministrativo ove non sia parte lo Stato, com'è il caso nella fattispecie, la prassi cantonale ammette la competenza dell'autorità incaricata dell'applicazione della legislazione interessata a decidere, in prima istanza, le contestazioni che dovessero sorgere intorno al contratto stesso. Contro questa decisione l'altro contraente può indi appellarsi alle autorità di ricorso prescritte dalla legislazione applicabile. Attraverso questa prassi, per nulla esente da critiche (cfr. Minh Son Nguyen, op. cit., pag. 287 segg. con rinvii relativamente all'analoga soluzione adottata a livello legislativo in ambito federale), viene adeguatamente soddisfatta la necessità di dirimere i contenziosi derivanti dai contratti di diritto amministrativo in cui non sia parte lo Stato.
3.7. La competenza del Consiglio di Stato e del Tribunale amministrativo a conoscere la lite in rassegna è pertanto data in applicazione dell'art. 208 cpv. 1 LOC. Il gravame 9 giugno 1998 è pertanto ricevibile in ordine.
4. 4.1. Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha, anzitutto, considerato che il municipio non fosse competente a disdire la convezione in esame. Era invece necessaria, a quello scopo, una specifica deliberazione del consiglio comunale. La disdetta intimata dal municipio non poteva poi nemmeno fondarsi sulla deliberazione 24 aprile 1995 con cui il consiglio comunale aveva accolto la mozione dell'on. __________, poiché non ne rispettava le condizioni. L'autorità di prime cure ha pertanto dichiarato nulla la decisione municipale 8 aprile 1997.
4.2. Non è anzitutto necessario stabilire, ai fini del giudizio su questo punto, se la convenzione 25 maggio 1855 rientri nel concetto delle convezioni per lo svolgimento di compiti di natura pubblica locale, che il comune può conchiudere in applicazione dell'art. 193 LOC. Difatti, anche se non lo fosse, la conclusione della convezione in rassegna, che implica l'assunzione di oneri finanziari da parte del comune, rientrerebbe comunque sia, al presente, nelle competenze del legislativo in applicazione dell'art. 13 cpv. 1 lett. r LOC. Di riflesso anche la disdetta di quel negozio spetta al Legislativo (STA inedita 2 aprile 1982 in re comune di Coldrerio, consid. C, citata dal Ratti, Il Comune, vol. III, pag. 1703). Il municipio deve invece limitarsi ad eseguire le decisioni di competenza del consiglio comunale o dell'assemblea (art. 106 lett. b LOC): non le può invece modificare e, a maggior ragione, estinguere.
4.3. Il consiglio comunale di __________ si è occupato della rescissione della convezione 25 maggio 1855 a seguito di una mozione inoltrata il 30 maggio 1994 dall'on. __________, la quale chiedeva quanto segue:
"1. Il Comune di __________ si fa promotore nei confronti della Parrocchia di __________ per intraprendere una revisione della convenzione tra i due Enti che liberi completamente il Comune dagli oneri derivanti dalle spese di culto.
2. La nuova convenzione dovrà pure chiarire in modo definitivo la ripartizione, a carico dei diversi enti interessati, degli oneri derivanti dalla manutenzione dei monumenti storici di proprietà della Parrocchia.
3. Qualora la Parrocchia rifiutasse di entrare nel merito di una revisione della convenzione, il Comune procederà unilateralmente alla sua rescissione."
Come si può dedurre dalla esplicita motivazione della mozione e dall'intervento del mozionante nella seduta del consiglio comunale in cui venne discussa, quell'atto mirava all'introduzione dell'imposta di culto da parte della parrocchia per la copertura del suo fabbisogno in applicazione del decreto legislativo concernente l'imposta di culto delle parrocchie e delle comunità regionali della chiesa evangelica riformata del 10 novembre 1992. Gli oneri del comune sarebbero stati di conseguenza ridotti alla partecipazione ai costi di conservazione della chiesa di __________.
Il legislativo ha accolto quella mozione nella seduta ordinaria del 24 aprile 1995 con 15 voti favorevoli, 1 contrario e 2 astenuti.
4.4. Da quanto di può desumere dagli atti e dalle allegazioni delle parti, dopo l'approvazione della mozione vi fu una sola riunione tra le delegazioni del municipio e del consiglio parrocchiale il 4 novembre 1996. Secondo quanto ha precisato quest'ultimo nelle osservazioni 30 giugno 1998 (pag. 4), senza essere smentito da controparte, in quell'occasione si decise di formare una commissione di studio mista. L'ulteriore passo compiuto in questa vicenda è costituito direttamente dalla decisione 8 aprile 1997 con cui il municipio di __________ ha notificato, a titolo cautelativo, la disdetta della convezione con effetto al 31 dicembre 1998, ribadendo nel contempo la volontà di avviare una trattativa volta alla revisione della convenzione. Malgrado sia stata obbligato a ricorrere innanzi al Consiglio di Stato per tutelare gli interessi della parrocchia, con lettera 24 aprile 1997 il consiglio parrocchiale ha nondimeno dichiarato la propria disponibilità ad accedere alla trattativa, proponendo il seguente iter: a) allestimento di una bozza di nuova convezione da parte del municipio; b) formulazione di eventuali controproposte da parte del consiglio parrocchiale; c) appianamento delle divergenze; d) stipulazione ed approvazione della convezione. Con scritto 4 luglio 1997 il consiglio parrocchiale ha richiamato la necessità di addivenire ad una soluzione in merito alla revisione della convezione, suggerendo altresì di far capo ad rispettivi legali. Il municipio, comunicando di non poter prendere posizione immediatamente per l'assenza in ferie dei vari municipali, con risposta del giorno successivo ha tuttavia ribadito la frase finale della risposta insinuata il 26 maggio 1997 innanzi al Consiglio di Stato, ovvero che avrebbe aderito alla proposta di iniziare le trattative una volta che si fosse conclusa la procedura ricorsuale.
4.5. Ora, il modo di procedere adottato da parte del municipio disattende vistosamente le consegne stabilite dal consiglio comunale. Esso non ha difatti avviato delle trattative volte alla revisione della convezione 25 maggio 1855 rispettivamente, se si potesse ritenere che la abbia avviate, non si può però in alcun modo intravedere nell'atteggiamento del consiglio parrocchiale un rifiuto di entrare nel merito della revisione stessa. Addirittura il municipio si è rifiutato di raccogliere l'invito in tal senso reiteratamente sottopostogli, pendente causa, dal consiglio parrocchiale. La disdetta della convezione notificata l'8 aprile 1997 a quest'ultimo non poteva pertanto trarre valido fondamento dalla deliberazione 24 aprile 1995 con cui il consiglio comunale aveva accettato la mozione dell'on. __________. Non eseguiva correttamente la volontà espressa dal legislativo, che aveva subordinato la rescissione della convezione al rifiuto della parrocchia di acconsentire ad una revisione della convezione. La minaccia di disdetta doveva difatti costituire, in primo luogo, un mezzo di pressione per costringere controparte al tavolo delle trattative: una specie di "spauracchio", questo il colorito quanto pregnante termine impiegato dal presidente allora in carica del legislativo per confortare l'accoglimento integrale della mozione dell'on. __________ (cfr. il verbale della seduta 24 aprile 1995, pag. da 9 a 15; l'intervento citato è a pag. 12 in fine). La disdetta 8 aprile 1997 non poteva pertanto apparire quale atto di esecuzione della deliberazione del legislativo. Al momento in cui questa venne emessa non era (e nemmeno è a tutt'oggi) adempiuta la condizione del previo svolgimento delle trattative con il consiglio parrocchiale rispettivamente del rifiuto di questo di accedere alla revisione. La disdetta risulta pertanto essere il frutto di un'iniziativa propria del municipio: iniziativa che però quest'ultimo non era competente ad assumere. In quanto illegittima, essa doveva essere annullata. Il Consiglio di Stato ha dichiarato nulla la disdetta emessa dal municipio in applicazione dell'art. 210 LOC. In realtà questa avrebbe semplicemente dovuto essere annullata in applicazione dell'art. 212 lett. a LOC. In effetti, se è vero che non era competente a disdire la convenzione, il municipio agiva nondimeno nell'ambito dell'attuazione della deliberazione 24 aprile 1995 del consiglio comunale, la quale lo aveva incaricato di procedere alla disdetta del negozio a precise condizioni: l'esecutivo agiva pertanto in quanto organo preposto all'esecuzione delle deliberazioni del consiglio comunale (art. 106 lett. b LOC). Il fatto che non le abbia eseguite correttamente non lo ha però privato di questa prerogativa. Questo rilievo non permette di mutare l'esito del gravame, tanto più che il Governo ha subordinatamente annullato il provvedimento municipale.
5. Da quanto precede risulta che la risoluzione municipale 8 aprile 1997 doveva essere annullata perché il municipio aveva disatteso la deliberazione 25 aprile 1995 con cui il consiglio comunale lo aveva incaricato di trattare con il consiglio parrocchiale la modifica della convezione 25 maggio 1855. Il ricorso del comune, volto a ripristinare la validità di quell'atto, deve dunque essere respinto già per questo motivo. Non appare pertanto necessario di esaminare nel merito, come invece ha proceduto - inopportunamente - il Consiglio di Stato, la legittimità della disdetta nei confronti della parrocchia. Questo significa, concretamente, che il municipio di __________ dovrà iniziare delle trattative effettive, ovvero serie ma soprattutto concrete, in punto alla revisione della convezione con il consiglio parrocchiale e potrà procedere alla sua disdetta solo quando potrà dimostrare che il consiglio parrocchiale si rifiutasse di accedere alla trattativa o, subordinatamente, di accettare le modifiche proposte dal consiglio comunale. E' solo a questo momento che, nell'ipotesi di contestazione della disdetta, le autorità di ricorso potranno sindacarne il fondamento.
6. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente, insorto a tutela di interessi economici propri (art. 28 PAmm). Del pari questo non può sottrarsi alla rifusione di adeguate ripetibili alla controparte, assistita da un avvocato iscritto all'albo (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli 13, 106, 208, 209, 210, 212 LOC, 27 LLCC, 3, 18, 28, 43 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico del comune di __________, il quale è inoltre condannato a versare alla parrocchia di __________ identico importo per ripetibili.
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3. Intimazione a: |
__________ |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario