Incarto n.
52.2002.459

 

Lugano

12 settembre 2003

 

In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

 

segretario:

Leopoldo Crivelli

 

 

statuendo sul ricorso 11 novembre 2002 di

 

 

 

__________ e __________

entrambi patrocinati da: avv. __________

 

 

contro

 

 

 

la decisione 22 ottobre 2002 del Consiglio di Stato (n. 5041), che ha respinto l'impugnativa presentata dai ricorrenti avverso la decisione con cui il municipio di __________ ha negato loro la licenza edilizia per la costruzione di due tettoie adibite a ricovero attrezzi e macchinari agricoli sul mappale __________ RFD di __________;

 

 

viste le risposte:

-    14 novembre 2002 del municipio di __________;

-    20 novembre 2002 del Consiglio di Stato;

-    25 novembre 2002 di __________;

 

 

letti ed esaminati gli atti;

 

ritenuto,                           in fatto

 

A.      a) __________ è proprietario nel comune di __________ di alcuni fondi sui quali esercita a titolo principale un’attività agricola, coltivando complessivamente circa 13’000 ceppi d’uva, 700 alberi da frutta e sfalciando 2,9 ha di terreno. Tra questi terreni figura anche il mappale n. __________ RFD di __________, situato in zona agricola e di protezione del paesaggio (comprensorio SAC; catasto viticolo).

b) Il 7 marzo 2000, il padre di __________, __________, ha chiesto al municipio di __________ il rilascio della licenza edilizia per l'edificazione su quest’ultimo mappale di due tettoie adibite a ricovero di attrezzi e macchinari agricoli. Contro la domanda di costruzione é stata formulata opposizione dalla vicina __________ per violazione del disposto di cui all'art. 34 NAPR e dal Dipartimento del territorio in ragione della sufficiente disponibilità sul fondo di depositi per attrezzi, nonché dell'appartenenza dello stesso ad un comprensorio SAC.
Con decisione 4 agosto 2000 il municipio di __________ ha respinto la domanda, sulla scorta dell'opposizione formulata dal Cantone.


B.      Adito su ricorso da __________ e __________, il Consiglio di Stato, con giudizio 5 dicembre 2001, ha reputato infondata l'opposizione cantonale, ritenendo data la necessità dei ricorrenti di disporre dei depositi litigiosi e riconoscendo quindi che il prospettato intervento fosse conforme alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione. Il Governo ha inoltre considerato che la realizzazione di queste opere non avrebbe comportato nessuna riduzione del territorio agricolo SAC in ragione del fatto che le stesse sarebbero sorte sul tetto della cantina già esistente sul fondo, vale a dire su un terreno che non si presta a coltivazione alcuna. Annullando la decisione comunale, l'Esecutivo cantonale ha quindi rinviato gli atti al municipio affinché si pronunciasse nuovamente sulla domanda di costruzione dal profilo della sua conformità con l'art. 34 NAPR, e raccogliesse l'indispensabile preavviso della Commissione delle bellezze naturali e del paesaggio.
Tale decisione è poi cresciuta in giudicato incontestata.

                                  C.   L'11 marzo 2002 la Commissione delle bellezze naturali e del paesaggio ha dichiarato i due edifici non deturpanti dell'ambiente circostante.
Presone atto, il 26 luglio 2002, il municipio di __________ ha tuttavia nuovamente negato il rilascio della licenza edilizia, ritenendo che l’intervento non rispettava le condizioni e i parametri prescritti dall’art. 34 NAPR.
Con giudizio 22 ottobre 2002 il Consiglio di Stato ha confermato quest’ultima decisione, respingendo l'impugnativa dei ricorrenti. Secondo il Governo, le costruzioni prospettate, considerate come un’unica opera, comporterebbero il superamento del limite volumetrico massimo di 50 mc, sancito dall’art. 34 lett. c NAPR.

 

 

                                  D.   Contro il predetto giudizio __________ e __________ si aggravano ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza edilizia.

                                         Si dolgono innanzitutto del diniego di giustizia in cui sarebbe incorso l'Esecutivo cantonale per non aver evaso tutte le loro censure. Rimproverano al governo di avere interpretato in modo arbitrario l'art. 34 lett. c NAPR. Sostengono che il volume massimo di 50 mc previsto da quest’ultima disposizione riguarda ogni singola nuova costruzione di carattere agricolo e non l’insieme delle opere previste su di un solo fondo; a mente loro, la norma in questione mira in effetti ad escludere unicamente quelle costruzioni che, in ragione delle loro dimensioni, rischierebbero di avere un impatto negativo sul paesaggio. Contestano inoltre l’ammontare della tassa amministrativa imposta loro dal municipio, ritenendo esigibile soltanto l'importo minimo di fr. 50.--, previsto dall’art. 19 LE.
In via subordinata, chiedono l'annullamento del giudizio impugnato e il rilascio della licenza edilizia limitatamente alla realizzazione di una sola tettoia, oltre alla riduzione delle tasse amministrative esposte dall’esecutivo comunale.

 

 

                                  E.   All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza peraltro formulare osservazioni. Dal canto suo l'opponente __________ si limita a richiamare i suoi precedenti allegati, nei quali aveva chiesto il diniego della licenza. Ad identica conclusione perviene il municipio di __________, che tuttavia accoglie le conclusioni dei ricorrenti limitatamente alla riduzione a fr. 50.-- delle tasse amministrative poste a carico dei ricorrenti. Non sono invece pervenute le osservazioni del Dipartimento del territorio, Ufficio domande di costruzione.

 

 

 

Considerato,                  in diritto

 

                                   1.   La competenza del Tribunale cantonale amministrativo é data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti é certa (art. 43 Pamm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 Pamm), é ricevibile in ordine. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

 

 

2.      2.1. In merito alla censura mossa al Consiglio di Stato di non essersi determinato su tutte le argomentazioni che erano state sollevate dai ricorrenti in quella sede, segnatamente riguardo all'interpretazione/applicazione dell'art. 34 NAPR, giova ricordare che, secondo costante prassi, una decisione è sufficientemente motivata, allorquando la parte interessata è posta nelle condizioni di rendersi conto della sua portata e di poter fare uso con piena cognizione di causa dei rimedi di diritto a sua disposizione per impugnare la medesima dinanzi ad un’autorità di giudizio superiore. Per il che, è sufficiente che l’autorità menzioni, almeno brevemente, i motivi che l’hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non deve per contro pronunciarsi su tutti gli argomenti sottopostile, ma può occuparsi delle sole circostanze rilevanti per il giudizio, atte ad influire sulla decisione di merito (DTF 126 I 97 consid. 2b; 125 II 369 consid. 2c; 122 IV 8 consid. 2c).

2.2. Fatta questa premessa, va detto che nel caso in esame la decisione impugnata adempie senz’altro i suddetti requisiti di motivazione. Attraverso la medesima il Consiglio di Stato ha in effetti preso posizione su tutte le principali doglianze che erano state sollevate dai ricorrenti ed ha fornito ai medesimi una compiuta spiegazione delle ragioni che l’hanno portato a ritenere incompatibile con l’art. 34 lett. c NAPR l’intervento edilizio da loro previsto sul mappale n. __________ RFD di __________. D’altronde, la motivazione articolata addotta dagli insorgenti con il ricorso inoltrato dinanzi a questo tribunale è la prova che essi hanno potuto comprendere i motivi del diniego opposto loro dal municipio prima e dal Consiglio di Stato in seguito.
La questione potrebbe al limite rimanere aperta in questa sede, poiché un’eventuale violazione del diritto di essere sentito sarebbe comunque sanata dalla possibilità che i ricorrenti hanno avuto di far valere le loro ragioni davanti ad un’istanza di ricorso dotata di piena cognizione tanto sui fatti che sul diritto qual è il Tribunale cantonale amministrativo (DTF 118 Ib 120 consid. 4b; RDAT 1982 n. 30 consid. 2b).

 

                                   3.   Come esposto in narrativa, con giudizio 5 dicembre 2001, cresciuto in giudicato, il Consiglio di Stato ha ammesso che il prospettato intervento sul mappale n. __________ RFD di __________ è conforme alla zona di utilizzazione del fondo, giusta l’art. 22 LPT. Il Governo ha in sostanza considerato che il ricorrente __________, il quale provvede alla gestione a titolo principale di 5,45 ha di superficie agricola utile (SAU), si trova nella necessità di poter disporre delle due tettoie litigiose per poter svolgere la sua attività di agricoltore.
La presente lite verte esclusivamente attorno alla questione di sapere se l’avversata domanda di costruzione rispetti le norme di applicazione del PR vigenti nel comune di __________. A questo proposito va detto che per quanto riguarda la zona di protezione del paesaggio, l’art. 34 lett. c NAPR prevede sotto la marginale “nuove costruzioni” che :

 

                                         "Nuove costruzioni non sono ammesse salvo quelle a carattere agricolo, ma di dimensioni volumetricamente contenute, al massimo nella misura di 50 mc.

                                         Il tetto dovrà essere a falde con la copertura in coppi.

                                         Fanno eccezione eventuali corpi garages di servizio delle abitazioni. In tal caso valgono le disposizioni inerenti agli edifici accessori. Le stesse dovranno integrarsi nell'aspetto paesaggistico del luogo.

                                         L'utilizzazione di queste zone soggiace comunque ai disposti dell'art. 24 LPT e alla legislazione cantonale di applicazione.".
Le condizioni enumerate da questa norma impongono dunque di esaminare se le tettoie in oggetto siano assimilabili a nuove costruzioni, se possiedano carattere agricolo, se la loro volumetria sia contenuta nei limiti previsti e se i requisiti relativi alle coperture ed all'integrazione nel paesaggio siano dati.



                                   4.   4.1. Non occorre disquisire a lungo in questa sede per ritenere le due tettoie come delle nuove costruzioni ai sensi della disposizione citata. Benché volte a sostituire nella funzione quelle demolite in seguito alla realizzazione sul fondo in oggetto di una cantina destinata all’immagazzinamento del vino, esse sorgono in altro luogo e si discostano dalle precedenti per dimensioni e materiali.
Pacifico è inoltre il loro carattere agricolo, nonché la conformità del prospettato intervento alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione del fondo, come del resto stabilito dal Consiglio di Stato con giudizio del 5 dicembre 2001.

 

                                         4.2. Più delicata appare invece la questione di sapere se il progetto presentato dai ricorrenti sia rispettoso dei parametri edilizi stabiliti dall’art. 34 lett. c NAPR.
Il Consiglio di Stato l’ha escluso, poiché la volumetria complessiva delle due tettoie (ciascuna di 41,463 mc) risulta essere di 82,926 mc, e come tale supera nettamente i 50 mc prescritti da detta norma. La tesi dell'Esecutivo cantonale si fonda su un'interpretazione restrittiva della predetta disposizione in ragione del fatto che altrimenti si darebbe la facoltà di costruire simultaneamente diverse opere ciascuna di dimensioni inferiori a 50 mc su un fondo protetto a livello nazionale.

                                         Tale assunto non può essere condiviso.

4.2.1. Quando si rivela necessario interpretare una norma, in primo luogo questa va esaminata secondo il suo tenore letterale o grammaticale (DTF 126 II 71 consid. 6d). Se il testo non è chiaro oppure sono possibili più interpretazioni, occorre ricercare qual è il vero senso della norma desumendolo dai lavori preparatori, dallo scopo della norma, dal suo spirito, così come dai valori su cui essa si fonda o ancora tramite la relazione con altre disposizioni legali (DTF 126 II 71 consid. 6d; 124 II 193 consid. 5a e 5c, 241 consid. 3, 265 consid. 3a). Se più interpretazioni sono possibili occorre scegliere quella maggiormente conforme alla Costituzione (DTF 107 V 214 consid. 2b; RDAT 1997 II 113).


4.2.2. Non si può negare che l’art. 34 lett. c NAPR é ambiguo circa il fatto se i 50 mc si riferiscano ad ogni singola nuova costruzione o se per contro siano da considerare come il limite massimo di tutte le nuove realizzazioni, valutate complessivamente. Inoltre nessun elemento storico o teleologico aiuta a risolvere le citate incertezze. Il municipio non apporta riscontri pertinenti relativi alla prassi adottata nell’applicazione concreta della norma e l'Esecutivo cantonale non è stato in grado di farvi riferimento. Non resta pertanto che esaminare la disposizione dal profilo sistematico, ponendola in relazione alle altre norme applicabili al caso di specie.

                                         4.2.3. L'art. 34 NAPR ha per scopo di valorizzare il significato paesaggistico dei fondi (art. 34 cpv. 1 in fine NAPR). È in tale ottica che va letta la limitazione volumetrica prevista alla lettera c di detta disposizione, con la quale si vuole in sostanza limitare l'impatto sul paesaggio delle costruzioni autorizzabili, tramite il contenimento della loro volumetria. La disposizione in oggetto mira dunque ad imporre una sorta di frammentazione del costruibile per favorirne l’inserimento nel paesaggio pittoresco circostante. Sempre in tal senso sono da intendersi pure le condizioni relative alla conformazione di queste costruzioni ed ai materiali imposti (cfr. art. 34 lett. c seconda frase NAPR).
Contrariamente a quanto sostenuto dal municipio prima e dall'Esecutivo cantonale poi, la suddetta norma non può però essere intesa come una disposizione volta a limitare i volumi massimi complessivamente edificabili su ogni singola particella situata all’interno della zona agricola e di protezione del paesaggio. A ciò provvede già il diritto federale e, segnatamente, gli art. 16 e segg. LPT. In effetti si deve considerare che non tutte le costruzioni possono essere indistintamente realizzate nella zona in oggetto: come già rilevato in precedenza, questa facoltà è limitata alle nuove costruzioni di carattere agricolo. Secondo costante prassi sono tali quelle opere che, per ubicazione e dimensioni, sono obbiettivamente necessarie ad uno sfruttamento razionale del suolo, senza apparire sovradimensionate rispetto ai reali bisogni (DTF 125 II 278 consid. 3a, 122 II 160 consid. 3a, 121 II 307 consid. 3b). Spetta pertanto esclusivamente al diritto federale in materia di pianificazione del territorio stabilire le quantità edificabili all’interno della zona agricola. Al legislatore cantonale e rispettivamente a quello cantonale resta poi la facoltà di fissare i parametri edilizi applicabili a queste costruzioni, prevedendo ad esempio – come nel caso di specie – delle norme intese a contenerne le dimensioni. L’interpretazione data dalle precedenti istanze di giudizio alla norma comunale in esame risulta dunque manifestamente insostenibile, in quanto conferisce a quest’ultima una portata tale da porla in contrasto con il diritto di rango superiore e in particolare con la LPT. Oltretutto la tesi sostenuta dall’Esecutivo cantonale omette di considerare le finalità perseguite dalla zona agricola, che consistono, oltre che nel garantire a lungo termine le basi dell’approvvigionamento alimentare, nel tutelare il paesaggio e lo spazio per lo svago nonché nell’assicurare la compensazione ecologica (art. 16 cpv. 1 LPT); in effetti essa pone in serio pericolo la salvaguardia paesaggistica dell'intero comprensorio, nella misura in cui espone il territorio protetto al pericolo dell'abbandono per mancanza di infrastrutture necessarie al suo mantenimento.

4.2.4. Avuto riguardo di quanto precede, il limite volumetrico previsto dall’art. 34 lett. c NAPR di __________ dev’essere pertanto interpretato come il limite massimo concesso per ogni singola costruzione autorizzabile, riservato l’adempimento delle ulteriori requisiti posti dalla norma. Per il che, né il municipio di __________ né il Governo potevano rifiutare ai ricorrenti il rilascio della licenza postulata per il solo fatto che le due tettoie litigiose presentano una volumetria complessiva superiore a 50 mc.


                                         Le condizioni di edificabilità della zona di protezione del paesaggio di __________ prevedono che le nuove costruzioni dovranno integrarsi nell'aspetto paesaggistico del luogo (art. 34 lett. c quarta frase NAPR). Trattasi di una prescrizione estetica di diritto comunale che non va confusa con il divieto di deturpazione sancito dal diritto cantonale (DLBN). Le prescrizioni che vietano la deturpazione si limitano infatti ad impedire che il paesaggio venga imbruttito, mentre quelle che esigono un corretto inserimento della costruzione nel contesto ambientale esistente mirano ad ottenere un effetto favorevole sul quadro del paesaggio e quindi hanno carattere positivo (A. Scolari, Commentario, 2a ed., n. 209 ad art. 28 LALPT e giurisprudenza ivi citata). Nel caso di specie, il municipio, pur avendo raccolto nel corso di procedura il preavviso della Commissione delle bellezze naturali e del paesaggio, non si è mai determinato su tale questione, né ha avuto modo di esprimersi sulla conformità del progetto con i rimanenti parametri edilizi sanciti dalla disposizione in oggetto (tetto a falde, copertura in coppi). In simili circostanze, questo tribunale non può pronunciarsi sul rilascio della licenza, come richiesto dai ricorrenti. Per questo motivo si giustifica di retrocedere gli atti all’esecutivo comunale, affinché quest’ultimo proceda ad un nuovo esame della domanda di costruzione, tenendo conto delle considerazioni poste a fondamento del presente giudizio.

 

                                   6.   Come esposto in narrativa, i ricorrenti chiedono pure una riduzione della tassa posta a loro carico dal municipio per l’esame della loro domanda di costruzione.
Nelle sue osservazioni al gravame, l’esecutivo comunale si è dichiarato d’accordo con questa domanda, ragione per la quale la stessa, non essendo più litigiosa, può considerarsi evasa.

 

 

                                   7.   Stante quanto precede, il ricorso va parzialmente accolto ai sensi dei considerandi. La tassa di giustizia e le ripetibili sono a carico della resistente secondo soccombenza.

 

 

Per questi motivi,

visti gli art. 29 Cost; 16, 16a LPT; 21 LE, 34 NAPR di __________, 18, 43, 46, 61 PAmm;

 

 

dichiara e pronuncia:

 

 

                                   1.   Il ricorso è parzialmente accolto.

§.  Di conseguenza:

1.1    la decisione del Consiglio di Stato 22 ottobre 2002

          (n. 5041) e la decisione 26 luglio 2002 del Municipio di __________ sono annullate;

1.2    gli atti sono rinviati al municipio di __________ affinché esamini nuovamente la domanda di costruzione dei ricorrenti, tenendo conto dei considerandi posti a fondamento del presente giudizio.

 

 

                                   2.   La tassa di giustizia di fr. 500.-- è posta a carico di __________ i, la quale rifonderà ai ricorrenti fr. 800.-- titolo di ripetibili.

 

 

                                    3.   Intimazione a:

 

__________

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il segretario