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Incarto n.
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Lugano 29 ottobre 2003
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 20 maggio 2003 della
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__________
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contro |
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la decisione 29 aprile 2003 del Consiglio di Stato (n. 1812) che annulla la licenza edilizia 11 settembre 2002 rilasciatale dal municipio di __________ per la costruzione di un macello (part. n. __________ RF); |
viste le risposte:
- 27 maggio 2003 del Consiglio di Stato;
- 3 giugno 2003 del municipio di __________;
- 6 giugno 2003 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 29 maggio 2002, la __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire un macello destinato ai commercianti ed ai macellai della regione. Lo stabilimento verrebbe a sorgere su un fondo (part. n. __________ RF) di proprietà della parrocchia, situato nella zona industriale del comune a ridosso della stazione FFS.
Alla domanda si è opposto __________, proprietario di un fondo contermine (part. n. __________ RF), contestando l’intervento dal profilo delle immissioni e delle canalizzazioni.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, l’11 settembre 2002 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l’opposizione del vicino.
B. Con giudizio 29 aprile 2003 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dall’opponente.
Respinta l’eccezione da questi sollevata con riferimento alla legittimazione della __________ a chiedere il permesso di costruzione su un fondo di cui non è proprietaria, il Consiglio di Stato ha poi disatteso le censure mosse dallo stesso ricorrente in relazione all’assoggettamento dello stabilimento all’EIA, all’obbligo di sottoporre il progetto all’autorità federale ai sensi dell’ordinanza sull’igiene delle carni (OIgC; RS 817.190), alla conformità di zona, alla sufficienza dell’accesso e dell’area verde ed all’assenza di una recinzione.
Il Governo ha invece accolto le contestazioni riguardanti la mancata presentazione del piano delle canalizzazioni.
C. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino della licenza annullata, subordinatamente il rinvio degli atti al Consiglio di Stato, affinché statuisca nuovamente sulla domanda, previo completamento della stessa con il piano delle canalizzazioni.
L’insorgente eccepisce la legittimazione attiva di __________ a contestare la mancanza di un piano delle canalizzazioni. Nega quindi che il Consiglio di Stato potesse accogliere il ricorso su questo specifico punto.
Nel merito, la __________ sostiene invece che la domanda di costruzione era completa anche per quel che concerne le canalizzazioni. La prassi dell’autorità cantonale, in vigore sino al mese di settembre 2002, ammetteva, oltre tutto, la presentazione differita di questi piani. L’irrigidimento della prassi, verificatosi nel frattempo, non potrebbe esserle opposto. Tanto meno se si considera che è intervenuto dopo che il Dipartimento del territorio aveva preavvisato favorevolmente la domanda.
Il principio di proporzionalità, conclude, imponeva comunque all’autorità di ricorso di sollecitare il completamento dei piani.
D. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non presenta osservazioni. Il municipio si limita a confermare le osservazioni inoltrate in prima istanza.
Edo __________ rileva invece che la __________ ha nel frattempo presentato al municipio una nuova domanda di costruzione. Ne deduce che la ricorrente avrebbe rinunciato alla precedente.
Rivendicata la legittimazione a ricorrere anche per quanto attiene alle canalizzazioni, il resistente nega anzitutto che il relativo piano possa essere considerato un dettaglio suscettibile di essere definito in un secondo tempo secondo l’art. 17 LE. Lo escluderebbe l'importanza dell'intervento.
Il resistente ribadisce poi che il macello non è una piccola, ma una grande azienda ai sensi dell’art. 4 OIgC. Dovrebbe quindi essere sottoposto all'autorità federale per approvazione.
Lo stabilimento, obietta in seguito, non sarebbe inoltre conforme alla destinazione industriale della zona. Considerata la sua vocazione pubblica, andrebbe collocato in una zona appositamente pianificata. L’accesso, conclude, sarebbe infine insufficiente.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 cpv. 1 LE. La legittimazione della ricorrente, titolare della licenza annullata, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è quindi ricevibile in ordine.
1.2. L’impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). Non è invero compito specifico di questo tribunale colmare le lacune istruttorie poste in essere dall’istanza inferiore (cfr. art. 65 cpv. 2 PAmm).
1.3. Le eccezioni sollevate dall'insorgente con riferimento alla legittimazione attiva del vicino a contestare la licenza dal profilo delle canalizzazioni vanno disattese già per il fatto che il Governo era comunque abilitato a verificarne la legittimità anche da questo punto di vista. Il Consiglio di Stato esamina infatti liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata (art. 56 PAmm). Fruisce di pieno potere cognitivo e può pronunciarsi, rispettando il diritto di essere sentito, anche su questioni che le parti non hanno evocato (Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 56 PAmm; Adelio Scolari, Commentario, II ed., ad art. 21 LE n. 965 seg.).
Al vicino qui resistente andava peraltro riconosciuta la qualità per impugnare la licenza edilizia anche dal profilo della legislazione sulla protezione delle acque. Nel ricorso di diritto amministrativo, a differenza di quello di diritto pubblico, la legittimazione attiva non dipende infatti dalla natura degli interessi tutelati dalla norma di cui è eccepita l'inosservanza, ma dall'intensità del rapporto che intercorre fra la situazione dell'insorgente e l'oggetto della contestazione, rispettivamente dalla rilevanza dell'interesse fatto valere (Scolari, op. cit., ad art. 21 LE n. 935 seg.).
2. Conformità di zona
2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso in termini identici dall'art. 67 cpv. 2 lett. a LALPT, il permesso di costruzione può essere rilasciato soltanto se gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. In altri termini, l'autorizzazione è concessa solo per insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella finalità della zona in cui sorgono. Le costruzioni non devono soltanto evitare di porsi in contrasto con la destinazione assegnata alla zona o di ostacolarne l'utilizzazione conforme, ma devono integrarvisi confacentemente in modo da concorrere al conseguimento degli obiettivi perseguiti dall'azzonamento (RDAT 1994 II n. 56; ZBl 1983, 456 seg.; Scolari, op. cit., ad art. 67 LALPT).
2.2. Secondo l'art. 42 NAPR di __________, la zona industriale è riservata ad utilizzazioni di tipo artigianale e industriale.
Le zone artigianali sono destinate all'insediamento di attività legate alla produzione di beni su scala limitata, con un impiego limitato di manodopera e di risorse infrastrutturali. Le zone industriali sono invece riservate all'insediamento di attività produttive su vasta scala, caratterizzate da un rilevante impiego di mezzi e di personale, che per loro natura ingenerano ripercussioni significative sull'ambiente circostante (RDAT 1994 II n. 56; Scolari, op. cit., ad art. 67 LALPT n. 484 seg.).
2.3. Lo stabilimento in discussione si configura chiaramente come una costruzione industriale. Esso è infatti destinato alla produzione su vasta scala di beni di consumo secondo procedimenti ampiamente standardizzati e facendo largo uso di macchinari.
Manifestamente a torto, pretende l'insorgente che la sua importanza in ambito cantonale richiami l'adozione di misure pianificatorie particolari.
La zona industriale qui in esame non limita in alcun modo l'importanza degli stabilimenti che possono esservi insediati. Anche se il macello risultasse destinato a servire una cerchia di utenti che travalica l'ambito regionale, non si potrebbe ragionevolmente sostenere che non è conforme alla funzione della zona di utilizzazione. L'importanza dello stabilimento non va peraltro sopravvalutata. Basti al riguardo considerare che come giustamente rileva il Consiglio di Stato non è nemmeno soggetto all'EIA. Circostanza, questa, che l'insorgente ha rinunciato a contestare ulteriormente in questa sede.
3. Permesso federale
3.1. Giusta l'art. 17 cpv. 1 della legge federale sulle derrate alimentari (LDerr), i macelli devono essere adeguatamente sistemati ed essere sufficientemente grandi e facili da pulire. I piani di costruzione e di trasformazione dei grandi macelli, dispone il cpv. 3 della norma in esame, devono essere approvati dalla Confederazione, quelli inerenti agli altri macelli, dal Cantone.
Per piccole aziende, precisa l'art. 4 cpv. 4 OIgC, s’intendono le aziende i cui impianti e le cui attrezzature consentono di macellare giornalmente un numero limitato di animali e nelle quali la macellazione del singolo animale si svolge in uno o pochi posti di lavoro. Grandi aziende sono invece gli stabilimenti i cui impianti e le cui attrezzature consentono di macellare un numero elevato di animali e nelle quali la macellazione del singolo animale si svolge di regola in più posti di lavoro.
Le domande per grandi aziende, stabilisce l'art. 8 OIgC, sono trasmesse dal Cantone all’Ufficio federale di veterinaria, che decide in merito all’approvazione.
Gli allegati all'OIgC non precisano ulteriormente il limite tra grandi e piccole aziende. Dagli atti si può comunque dedurre che l'Ufficio federale di veterinaria, nel 1999 ha considerato piccola azienda un macello progettato a __________, che avrebbe comportato l'impiego di 2-3 dipendenti.
3.2. Nell'evenienza concreta, la relazione tecnica accompagnante la domanda di costruzione indica che lo stabilimento, dotato di due distinte zone di lavoro, per una o due persone, avrebbe una capacità massima di macellazione giornaliera di 30 UBG. Per i suini, la relazione indica che la capacità produttiva massima sarebbe di 100 suini al giorno (80 kg di peso morto), ma che per motivi di opportunità si ritiene di non superare le 50 unità giornaliere.
Il Dipartimento del territorio (Sezione protezione aria e acque), nel suo preavviso, ha invece preso in considerazione una capacità giornaliera di 30 UBG o di 30 maiali. Non è dato di sapere se questi dati, in parte contraddittori, siano da considerare alternativi o siano invece da cumulare. Il Consiglio di Stato non ha minimamente chiarito questi aspetti.
Da questo profilo, la decisione impugnata appare dunque fondata su accertamenti carenti, che impediscono a questo tribunale di pronunciarsi con la necessaria cognizione di causa sulla necessità di conseguire l'autorizzazione federale, evocata dal vicino opponente.
4. Accesso
4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto se il fondo è urbanizzato. Affinché un fondo sia considerato tale occorre, fra l'altro, che sia dotato di accesso sufficiente, ovvero commisurato alle esigenze dettate dall'utilizzazione prevista (art. 19 cpv. 1 LPT, 77 LALPT). Il requisito dell’accesso sufficiente è soddisfatto se l’agibilità del fondo è garantita tanto dal profilo fattuale, quanto da quello giuridico (cfr. DFGP, Commento alla LPT, ad art. 19, n. 14). In diritto, l’accesso è assicurato quando il fondo dedotto in edificazione risulta collegato alla pubblica via sia direttamente, sia indirettamente attraverso servitù di passo (RDAT 1994 II n. 17, consid. 2; Scolari, op. cit., ad art. 77 LALPT, n. 569 seg.).
La nozione di accesso sufficiente è un concetto giuridico indeterminato, che l'autorità preposta al rilascio dei permessi di costruzione deve concretamente definire di volta in volta, tenendo conto della situazione dei luoghi e della prevista utilizzazione del fondo in rapporto alle finalità perseguite da questo requisito (RDAT 1990 n. 88, consid. 2). In caso di contestazione dell’adeguatezza dell’accesso le istanze di ricorso devono procedere con il dovuto riserbo, limitandosi a verificare che l’interpretazione data dall’autorità decidente alla nozione di accesso sufficiente non violi il diritto, travalicando in particolare i limiti della latitudine di giudizio che deve esserle riconosciuta nell’ambito dell’applicazione di concetti giuridici indeterminati. Censurabili, in quanto lesive del diritto, sono soltanto le valutazioni basate su considerazioni insostenibili od estranee alla materia, che attribuiscono al concetto da determinare un contenuto precettivo inconciliabile con i principi fondamentali del diritto.
4.2. In concreto, risulta che il macello verrebbe a sorgere su un fondo confinante con una strada comunale di servizio (SS4), larga tra m 3.50 e m 4.00, che si dirama dalla strada cantonale del __________ a sud della stazione di __________ per rientrarvi a nord dell'abitato, delimitando sul lato est la zona industriale.
Il municipio ha ritenuto che l'accesso al fondo fosse sufficiente. Il Consiglio di Stato si è limitato a confermare la valutazione senza minimamente confrontarsi né con le caratteristiche specifiche della strada, né con il volume di traffico indotto dallo stabilimento.
Anche sotto questo aspetto, il giudizio censurato presta il fianco a critiche dal profilo degli accertamenti.
5. Canalizzazioni
5.1. Giusta l'art. 17 lett. a LPAc, nel perimetro delle canalizzazioni pubbliche, il permesso di costruzione o di trasformazione di un edificio può essere concesso soltanto se è garantito che le acque di scarico inquinate sono immesse nella canalizzazione (art. 11 cpv. 1) o sono sfruttate in agricoltura (art. 12 cpv. 4). Deve inoltre essere garantita, soggiunge la lett. c, l’evacuazione corretta delle acque di scarico non idonee ad essere trattate in una stazione centrale di depurazione (art. 12 cpv. 2).
5.2. Secondo l'art. 9 lett. i RLE, la domanda di costruzione deve fra l'altro indicare il modo di evacuazione delle acque di scarico.
L'art. 11 cpv. 1 RLE, precisa a sua volta, che i progetti devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere oggetto della domanda.
All'occorrenza, soggiunge il cpv. 3, l'autorità può chiedere informazioni o completamenti.
5.3. Concedendo la licenza edilizia, l'autorità può precisare, se l'istante ne ha fatto richiesta, che i progetti degli impianti tecnici saranno presentati più tardi, di regola prima dell'inizio dei lavori. L'approvazione di tali progetti avviene senza formalità particolari (art. 17 LE).
Il differimento dell'approvazione di impianti tecnici può riguardare soltanto aspetti che non possono in nessun caso toccare gli interessi dei vicini opponenti. Non soggiacendo l'approvazione di tali progetti a formalità particolari, verrebbe altrimenti preclusa ai vicini interessati la possibilità di esercitare il loro diritto di opposizione.
5.4. Nell'evenienza concreta, la domanda di costruzione non comprende un piano delle canalizzazioni allestito secondo l'art. 13 RLE. Agli atti sottoposti all'esame del Dipartimento del territorio, è allegato unicamente un estratto del piano delle canalizzazioni pubbliche presenti nelle immediate vicinanze del fondo dedotto in edificazione.
L'autorità cantonale, nel suo preavviso, ha ritenuto che la definizione dell'allacciamento alle canalizzazioni potesse essere differita secondo l'art. 17 LE.
Il rinvio ad ulteriore decisione della definizione di questi aspetti dell'intervento non può essere condiviso, poiché la questione interessa anche il vicino opponente, che, avendo eccepito l'insufficienza dei piani annessi alla domanda di costruzione, verrebbe in tal modo precluso dall'esercizio dei suoi diritti di difesa.
5.5. Il difetto lamentato dall'opponente e rilevato dal Consiglio di Stato non è comunque tale da giustificare la ripetizione dell'intera procedura di rilascio del permesso di costruzione. È infatti praticamente certo che il macello verrà allacciato alla rete delle canalizzazioni in corrispondenza del pozzetto 112b.
Anche se propiziata dall'atteggiamento della SAF, che avrebbe potuto facilmente produrre il piano mancante, nelle particolari circostanze del caso concreto, la rinuncia dell'autorità ad avvalersi della facoltà, prevista dall'art. 11 cpv. 3 RLE, di chiedere all'istante in licenza di completare la domanda, appare tutto sommato lesiva del principio di proporzionalità.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo e rinviando gli atti all'istanza inferiore affinché:
(a) raccolga dall'istante in licenza e dall'UFVet le informazioni mancanti (piano delle canalizzazioni, capacità effettiva del macello, ev. permesso federale),
(b) conceda al municipio, al Dipartimento del territorio ed all'opponente la possibilità di prendere posizione al riguardo,
(c) statuisca nuovamente sul ricorso.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili si ritengono invece compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 5, 6, 11, 12, 21 LE, 6 RLE, 66 LALPT, 3, 18, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. la decisione 29 aprile 2003 del Consiglio di Stato
(n. 1812) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché proceda come al considerando n. 6.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
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3. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario