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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina |
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segretaria: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 24 agosto 2004 di
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RI 1
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contro |
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la decisione 13 luglio 2004 (no. 3269) del Consiglio di Stato che conferma la decisione 4 dicembre 2003 del municipio di __________ in materia di occupazione del suolo pubblico; |
viste le risposte:
- 31 agosto 2004 del Consiglio di Stato;
- 1. settembre 2004 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 novembre 2003, il ricorrente RI 1 ha chiesto al municipio di __________ l'autorizzazione per posare una bancarella con gazebo sul posteggio “ex Coop”, all'intersezione tra via __________ e via __________, al fine di raccogliere firme per l'iniziativa popolare comunale “Meno rumori e più qualità di vita a __________” e per quella cantonale “Voto da casa per tutti”, nonché per la vendita di biglietti della lotteria, volta a finanziare i costi dell'iniziativa comunale.
Il 28 novembre 2003 RI 1 ha sollecitato l'evasione dell'istanza, specificando che la bancarella sarebbe pure servita alla raccolta delle firme per l'iniziativa federale “sovranità del popolo senza propaganda di governo”, per la lista dei proponenti “Il Guastafeste con i Verdi” (elezioni comunali 2004) e per la petizione cantonale che chiede la nomina di un ombudsman per le piccole vittime.
Con risoluzione 2/3 dicembre 2003 il municipio, nuovamente sollecitato dal ricorrente, ha respinto l'istanza invocando motivi di sicurezza della circolazione.
B. A seguito della predetta risoluzione, il 3 dicembre 2003 RI 1 ha inoltrato una nuova domanda all'autorità comunale, perché indicasse con urgenza un'ubicazione alternativa per la posa di una bancarella in un luogo frequentato e visibile ai passanti (e quindi non il piazzale del municipio). Oltre al posteggio “ex-Coop”, il ricorrente proponeva altre due collocazioni a suo giudizio idonee: il marciapiede davanti all'ufficio postale che si affaccia su via Locarno (ubicazione “Posta”; con posa di una bancarella) ed una minuscola piazzetta antistante il centro “Luxor” in via __________ (ubicazione “Luxor”; con posa di una bancarella).
C. Con risoluzione 4 dicembre 2003 il municipio ha concesso al ricorrente l'autorizzazione per la posa di una bancarella, nei giorni e per gli scopi richiesti, ma unicamente sul piazzale del municipio oppure sul posteggio situato a metà di via __________, dove sono collocati i contenitori per la raccolta separata dei rifiuti. Le tre ubicazioni alternative, proposte dal ricorrente, sono state escluse per motivi di sicurezza della circolazione. Considerato che la bancarella sarebbe stata utilizzata anche per la vendita di biglietti della lotteria, ossia a scopi commerciali, il municipio ha inoltre prospettato il prelievo di una tassa d'uso di fr. 20.- al giorno.
D. Contro le predette decisioni municipali, RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
Con giudizio 23 marzo 2004 il Governo ha dichiarato irricevibile il gravame per carenza di interesse legittimo.
L'8 giugno 2004 il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la risoluzione governativa e rinviato gli atti all'istanza inferiore affinché, esperiti i necessari accertamenti, rendesse una nuova decisione. Vertendo la contestazione su un problema suscettibile di ripresentarsi in futuro, il Governo doveva infatti prescindere dal requisito dell'attualità dell'interesse.
E. Preso atto della sentenza di questo tribunale, con giudizio 13 luglio 2004 il Governo ha parzialmente accolto il ricorso presentato dall'insorgente, annullando la decisione 2/3 dicembre 2003 del municipio di __________ (disp. 1.1.), ma confermando quella del 4 dicembre 2003 (disp. 1.2.). Evidenziato l'ampio potere d'apprez-zamento, di cui gode l'autorità comunale, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la decisione non ostacolasse in modo inammissibile l'esercizio del diritto d'iniziativa. La posa di bancarelle nei punti proposti dal ricorrente, contigui a strade fortemente trafficate, sarebbe fonte di distrazione per gli automobilisti. Le due ubicazioni alternative proposte dal municipio sarebbero invece adeguate dal profilo della sicurezza della circolazione e non ostacolerebbero l'esercizio del diritto politico in discussione.
La tassa d'uso prevista sarebbe giustificata, poiché le bancarelle sono anche destinate alla vendita di biglietti di una lotteria.
F. Contro il predetto giudizio RI 1 insorge nuovamente dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento del dispositivo 1.2. In via principale, postula che i luoghi da lui indicati siano dichiarati idonei alla posa di bancarelle, che per la raccolta firme sul suolo pubblico comunale sia dichiarata sufficiente una notifica da parte dell'interessato e che l'utilizzo del suolo pubblico per l'esercizio di diritti politici non sia soggetto ad alcuna tassa. In via subordinata chiede invece che gli atti vengano rinviati all'autorità inferiore perché esamini in concreto la pericolosità delle ubicazioni suggerite.
Il ricorrente contesta infine la tassa d'utilizzazione del suolo pubblico prospettatagli dal municipio, obiettando che la lotteria sarebbe destinata a finanziare la raccolta di firme.
G. All'accoglimento del ricorso si oppongono tanto il Consiglio di Stato, quanto il municipio senza formulare particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC).
La legittimazione attiva del ricorrente è pacifica (art. 209 LOC, 43 PAmm). Nella misura in cui ha per oggetto le ubicazioni “Posta” ed “ex-Coop”, l'interesse del ricorrente è invero ancora attuale, poiché la contestazione verte su di una questione suscettibile di ripresentarsi in futuro (cfr. STA 8 giugno 2004 in re RI 1). Le modifiche nel frattempo apportate all'area interessata dalla bancarella prevista davanti alla posta non sono di entità tale da escludere che in futuro ne venga nuovamente chiesta la messa a disposizione per la raccolta di firme. In quanto riferito all'ubica-zione “Luxor”, il ricorso è invece irricevibile per decadenza del presupposto dell'attualità dell'interesse. L'area in questione non si presta infatti più ad essere utilizzata per la raccolta di firme, poiché vi è stata posata una fontana ornamentale.
Nei limiti appena illustrati, l'impugnativa, tempestiva, è ricevibile in ordine.
1.2 Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi è perfettamente nota a questo tribunale per conoscenza diretta ed emerge per il resto dalla documentazione fotografica prodotta dall'insorgen-te.
2. 2.1. Il diritto d'iniziativa, garantito a livello cantonale dall'art. 37 Cost/TI, fa parte dei diritti politici del cittadino ed è considerato dalla prassi alla stregua di un diritto fondamentale di rango costituzionale. Esso comprende non solo il diritto di lanciare un'iniziativa popolare, ma anche quello di partecipare attivamente alla raccolta delle firme necessarie alla riuscita della medesima (DTF 97 I 893 consid. 2 e 4; STA 11.7.05 n. 52.5.164 in re Comitato X e G.).
2.2. La posa di una bancarella destinata a tale scopo dà luogo ad un uso speciale di poca intensità del suolo pubblico e presuppone il rilascio di un'autorizzazione da parte dell'ente pubblico (DTF 97 I 893 consid. 5; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 573). In questo senso, l'art. 121 cpv. 4 LEDP prevede espressamente che l'uso del suolo pubblico per la raccolta organizzata delle firme, in specie in occasione di votazioni o elezioni, richiede l'autorizzazione preventiva del municipio, che stabilisce le condizioni di tempo e di luogo per la raccolta.
Secondo costante giurisprudenza, il privato che chiede di utilizzare il suolo pubblico per poter esercitare i diritti fondamentali che gli sono garantiti dalla Costituzione, dispone di un "diritto condizionale" all'ottenimento di una simile autorizzazione (DTF 127 I 164 consid. 3a/b; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungs-recht, 4a ed., n. 2413; Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, n. 1429). Un eventuale diniego può essergli opposto soltanto se fondato su di una valida base legale, se sussistono interessi pubblici o privati preminenti e se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 Cost; DTF 127 I 164; Rhinow, op. cit., n. 1432).
L'autorità preposta all'amministrazione ed alla messa a disposizione del suolo pubblico potrà in primo luogo prendere in considerazione interessi che eventualmente si oppongono al rilascio di una simile autorizzazione. In particolare, quelli legati alla viabilità (traffico pubblico e privato) e quelli tendenti ad evitare immissioni eccessive, assembramenti ed altre turbative dell'ordine pubblico e della sicurezza in generale (DTF 127 I 164 consid. 3b).
2.3. In Ticino, la conservazione e l'amministrazione dei beni comunali compete al municipio (179 cpv. 1 LOC), il quale ne regola pure l'uso accresciuto o esclusivo (art. 107 cpv. 2 lett. c e cpv. 4 LOC). L'esecutivo comunale dispone in questo ambito di un ampio potere discrezionale, che è tenuto ad esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e dei diritti fondamentali dei cittadini, che non comprendono soltanto il divieto d'arbitrio e la parità di trattamento, ma anche le libertà ideali garantite dalla Costituzione (DTF 127 I 164 consid. 3b, 124 I 267 consid. 3a, 107 Ia 64 consid. 2a). Sebbene la prassi non gli riconosca il diritto di utilizzare una ben precisa porzione di suolo pubblico per esercitare le libertà fondamentali (DTF 124 I 267 consid. 3d), il cittadino può comunque esigere, nel limite del possibile, che l'ente pubblico gli metta a disposizione degli spazi adeguati alle circostanze. In caso contrario l'esercizio di tali libertà potrebbe risultare soltanto apparente.
In quanto procedenti da apprezzamento e riconducibili all'auto-nomia comunale, le decisioni del municipio sulle domande di messa a disposizione di spazi adeguati alla raccolta di firme sono sindacabili da parte delle istanze di ricorso soltanto nella misura in cui violano il diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che la legge riserva all'autorità comunale. Sono censurabili soltanto le decisioni che violano il diritto. Censurabili sono, in particolare, quelle che si fondano su considerazioni estranee alla materia o che scaturiscono da una ponderazione insostenibile degli interessi contrapposti. Le istanze di ricorso devono limitarsi a rilevare eventuali violazioni del diritto. Non possono semplicemente sostituire il loro apprezzamento a quello dell'autorità comunale.
3. In concreto, il municipio ha negato al ricorrente l'autorizzazione alla posa di bancarelle per la raccolta delle firme necessarie alla riuscita di due iniziative popolari, nei tre punti da lui suggeriti, sulla base di considerazioni legate alla sicurezza della circolazione stradale ed alla viabilità in genere. Nel contempo, gli ha proposto due siti alternativi, che a suo avviso sarebbero altrettanto idonei allo scopo.
3.1. Nella misura in cui è riferita al posteggio “ex-Coop”, tale tesi non può essere condivisa, poiché scaturisce da un'insostenibile enfatizzazione dei pericoli che la bancarella ed il relativo gazebo creerebbero alla sicurezza della circolazione. Anche se posata in prossimità di un'intersezione tra strade secondarie, ma relativamente trafficate, lo spazio disponibile permette in effetti di evitare assembramenti suscettibili di pregiudicare l'incolumità delle persone e di intralciare la libera circolazione dei veicoli. Qualsiasi pericolo può essere facilmente sventato mediante un'adeguata collocazione della bancarella e con l'eventuale posa di transenne o di nastri di sbarramento. Pretestuosa è la tesi secondo cui la bancarella distoglierebbe l'attenzione degli automobilisti. Per prevenire qualsiasi remoto rischio è sufficiente assoggettare l'autorizzazione a precise condizioni concernenti l'arredo del posto di raccolta delle firme.
3.2. Non altrettanto si può invece dire della bancarella che verrebbe collocata all'intersezione tra via Locarno e via la Paré, dietro lo stallo riservato agli invalidi del posteggio destinato agli utenti della Posta. La particolare ubicazione della bancarella, posta ad un paio di metri appena dal passaggio pedonale su via la Paré, non permette invero di escludere a priori la formazione di capannelli che, intralciando la svolta dei veicoli su questa via, possono indirettamente perturbare il libero flusso della circolazione su via Locarno, strada principale gravata da forti volumi di traffico. A seconda delle dimensioni della bancarella, agli inconvenienti paventati dall'autorità comunale potrebbe tuttavia essere posto facilmente rimedio spostandola di alcuni metri verso Locarno, in modo da garantire l'indisturbata fruizione del passaggio pedonale. Ipotesi, quest'ultima, che rende di principio superflua una verifica approfondita della confacenza delle ubicazioni alternative proposte dal municipio. A proposito di quest'ultime ci si può limitare a rilevare che il piazzale del municipio è ampiamente tagliato fuori dai flussi della circolazione pedonale, mentre il centro raccolta rifiuti, pur interessando un luogo d'incontro intensamente frequentato, in cui vengono anche coltivate certe relazioni sociali, costituisce un'ubicazione poco dignitosa per la raccolta di firme.
4.4.1. Giusta l'art. 41 lett. b del regolamento comunale sull'utilizza-zione dell'area pubblica (RUAP), il municipio può prelevare una tassa d'uso variante da 20.- a 100.- fr. al giorno per l'utilizzazione temporanea ed occasionale del suolo per banchi e tavoli di vendita o d'esposizione di negozi, distributori automatici e spacci di vendita diversi (alberi di Natale, lotterie, prevendite ecc.).
L'art. 48 del regolamento comunale (RC) stabilisce a sua volta che il municipio può esentare da tasse di utilizzazione le riunioni politiche, le processioni ed i cortei, la raccolta di firme per petizioni, iniziative e referendum, le collette e la distribuzione di manifesti o volantini e in generale chi ne fa richiesta per scopi sociali, culturali e sportivi, nonché gli eventi di brevissima durata e di dimensioni ridotte.
Laddove il suolo pubblico è utilizzato per scopi ideali, i tributi prelevati devono essere di entità modesta. In particolare, nei casi in cui l'occupazione del suolo pubblico è finalizzata all'esercizio dei diritti politici vanno di principio applicate unicamente delle tasse di cancelleria (STA 11.7.05 cit.; T. Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 1992, 161).
4.2. In concreto, il municipio ha dichiarato di voler sottoporre l'autorizzazione ad una tassa d'uso di fr. 20.- al giorno in considerazione del fatto che alla raccolta di firme è abbinata una lotteria destinata a sovvenzionare tale attività.
La decisione regge alla critica dell'insorgente. La tassa d'uso è modesta e tiene debitamente conto sia delle finalità ideali della raccolta di firme, sia dell'aspetto economico della lotteria ad essa abbinata. È ben vero che la lotteria serve al finanziamento della raccolta di firme. Non si può tuttavia rimproverare al municipio di aver abusato del potere d'apprezzamento conferitogli dall'art. 48 RC per essersi rifiutato di mandare completamente esente da tasse un'attività accessoria dagli innegabili risvolti economici abbinata all'esercizio di un diritto democratico. L'assoggettamento delle attività di rilevanza economica destinate a finanziare l'esercizio di tale diritto ad una modesta tassa d'uso non pregiudica invero in misura intollerabile l'esercizio del diritto democratico in quanto tale. Il prelievo di una tassa d'uso non appare d'altro canto lesivo del diritto sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento soltanto perché l'esenzione sarebbe forse stata preferibile.
5. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando nei limiti precisati dai considerandi la risoluzione municipale ed il giudizio governativo che la conferma.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 36 Cost. fed.; 37 Cost. cant.; 208 LOC; 124 LEDP; art. 5 RUAP; 48 RC; 3, 18, 28, 43, 46, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto nei limiti precisati dai considerandi.
§. Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione 13 luglio 2004 (n. 3269) del Consiglio di Stato;
1.2 la risoluzione 4 dicembre 2003 del municipio di __________.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
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3. Intimazione a: |
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terzi implicati |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario