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Incarto n.
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Lugano 25 ottobre 2005
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 18 aprile 2005 di
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RI 1, , RI 2, , RI 3, , RI 4, ,
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contro |
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la decisione 15 marzo 2005 del Consiglio di Stato (n. 1200) che respinge le impugnative presentate dagli insorgenti avverso le decisioni: a. 17 novembre 2004 con cui il municipio di Lugano ha autorizzato CO 1 a costruire una casa di tre appartamenti sulla part. 1373 RF P__________; b. 23 dicembre 2004 con cui il municipio di CO 2 ha autorizzato CO 1 a costruire una strada d'accesso sulla part. 1276 RF P__________; |
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viste le risposte:
- 3 maggio 2005 del Consiglio di Stato;
- 23 maggio 2005 del municipio di CO 2;
- 18 maggio 2005 di CO 1;
esperito un sopralluogo,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 1. luglio 2004 la resistente CO 1 ha chiesto al municipio di CO 2 il permesso di costruire una casa di tre appartamenti a P__________, sulla part. 1373, situata nella zona residenziale semi-estensiva R3. La domanda prevedeva di aggiungere alla superficie edificabile del fondo 21 mq di pertinenza della part. 1353, 40.85 mq della part. 1276 e 16.27 mq della part. 1277 (strada in proprietà coattiva).
Alla domanda si sono opposti i vicini qui ricorrenti, contestando in particolare la legittimità del previsto trasferimento di quantità edificatorie dai fondi vicini.
Raccolto il preavviso del Dipartimento del territorio, il 17 novembre 2004 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, subordinando tuttavia l'inizio dei lavori al conseguimento del permesso per la realizzazione di un accesso veicolare al fondo.
B. Il 20 ottobre 2004 CO 1 aveva nel frattempo notificato al municipio l'intenzione di costruire sulla part. 1276, sulla quale il fondo dedotto in edificazione beneficia di un diritto di passo veicolare, una strada d'accesso lunga circa 30 m e larga 3, destinata a collegare quest'ultimo alla strada in coattiva che sbocca su via Ligaino.
Il 23 dicembre 2004 il municipio ha rilasciato la licenza anche per quest'opera, respingendo l'opposizione degli stessi vicini che contestavano all'istante il diritto di disporre del terreno.
C. Con unico giudizio 15 marzo 2005 il Consiglio di Stato ha confermato entrambi i provvedimenti, respingendo le impugnative contro di essi inoltrate dagli opponenti.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che i fondi interessati dal trasferimento di indici fossero sufficientemente vicini a quello dedotto in edificazione. Il travaso sarebbe dunque conforme all'art. 38a LE.
Immune da violazioni del diritto sarebbe pure la strada d'acces-so, che sfuggirebbe alla larghezza minima di m 3.50 prescritta dall'art. 60 cpv. 4 NAPR di P__________ per le strade di lottizzazione e rispetterebbe la distanza minima di m 3.00, prescritta dall'art. 10 cpv. 9 NAPR verso lo stabile che sorge sulla part. 1276.
D. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alle controverse licenze.
I ricorrenti contestano anzitutto la licenza relativa alla strada d'accesso, rilevando che disattende chiaramente la distanza minima di m 3.00 prescritta dall'art. 10 cpv. 9 NAPR, poiché il ciglio della strada verrebbe a distare a circa m 2.10 dal pilastro del portico situato nell'angolo sudovest dello stabile che sorge sulla part. 1276. Non potendosi realizzare la strada d'accesso, il fondo della resistente non sarebbe adeguatamente urbanizzato.
La licenza per la costruzione della casa d'appartamenti sarebbe comunque lesiva del diritto, poiché i fondi coinvolti nel trasferimento di indici non sarebbero abbastanza vicini a quello dedotto in edificazione. La superficie della strada in coattiva non sarebbe inoltre sfruttabile a fini edilizi, poiché l'opera viaria è aperta al pubblico transito.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio, che non formulano particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene la beneficiaria delle licenze, contestando in dettaglio le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi qui appresso.
F. Delle risultanze del sopralluogo esperito e delle conclusioni inoltrate dalle parti si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti, già opponenti e proprietari di fondi vicini, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo esperito.
2. Accesso
2.1. L'art. 60 NAPR di P__________ regola la costruzione di strade private di accesso ad uno o più fondi (cpv. 1), dichiarando applicabili le distanze stabilite nell'art. 10 cpv. 9 NAPR (cpv. 2) ed imponendo una larghezza minima di 3.50 m per le strade private di lottizzazione (cpv. 4).
Le NAPR non definiscono il concetto di strade private di lottizzazione. In particolare, non stabiliscono le caratteristiche che le contraddistinguono dalle altre strade private. Si può comunque ammettere che siano da considerare strade private di lottizzazione soltanto le opere viarie destinate all'urbanizzazione di lotti di terreno derivanti dal frazionamento di fondi, di regola non edificati, che per le loro dimensioni consentono l'insediamento di un numero di unità abitative tale da rendere necessaria l'adozione del calibro minimo prescritto dall'art. 60 cpv. 4 NAPR al fine di smaltire il traffico ingenerato. Sono quindi da considerare tali soprattutto le opere viarie che adempiono funzioni di urbanizzazione analoghe a quelle di una strada pubblica.
Non tutte le strade private previste nell'ambito del frazionamento di fondi sono di conseguenza strade di lottizzazione. In mancanza di normative più precise, spetta al municipio interpretare il concetto relativamente indeterminato, qui in esame, operando le dovute distinzioni in base alla situazione concreta dei fondi e delle relative possibilità edificatorie.
2.2. Nel caso concreto, la resistente intende costruire una strada larga almeno 3.00 m e lunga circa 30 lungo il confine sud della part. 1276 allo scopo di collegare il suo fondo ad una strada in proprietà coattiva che sbocca successivamente su via Ligaino.
Il municipio ed il Consiglio di Stato hanno ritenuto che l'opera viaria non si configurasse come una strada privata di lottizzazione e non soggiacesse pertanto al calibro minimo di m 3.50, prescritto dall'art. 60 NAPR. La tesi, fondata sull'interpretazione del concetto di strade di lottizzazione, contenuto in una disposizione del diritto comunale autonomo, merita di essere condivisa.
Anche se l'opera in contestazione può essere ricondotta al frazionamento della part. 1276 nelle attuali part. 1276, 1372, 1373 e 1374, operato nel 1985, negandole la qualità di strada privata di lottizzazione il municipio non ha abusato della latitudine di giudizio che l'art. 60 NAPR gli riserva ai fini della distinzione di questa categoria di opere viarie dalle strade private. Tenuto conto che la strada, oltre ai tre appartamenti della casa prevista sul fondo della resistente, potrà semmai servire ancora soltanto un paio di unità abitative che potrebbero in futuro essere edificate sulla part. 1372, la qualifica di strada privata attribuitale dal municipio appare senz'altro sostenibile. A maggior ragione se si considera che il successivo tratto della strada che sbocca su via Ligaino è largo appena m 2.90.
Per quanto riguarda la distanza della strada dallo stabile d'appartamenti che sorge sulla part. 1276, determinante è il pilastro che forma l'angolo sud-ovest della costruzione. Il balcone che sporge al primo piano sovrastante per meno di m 1.10 e per meno di un terzo della lunghezza della facciata non è invece di rilievo (art. 41 cpv. 1 RLE). Il pilastro in questione non figura sul piano catastale allegato alla domanda. Esso si situa comunque nel punto in cui si intersecano le linee che prolungano le facciate sud ed ovest. Stando alle risultanze del sopralluogo, esso si situa a m 5.60 dal confine del fondo antistante (part. 1374). La strada in contestazione, larga 3.00 m, disterebbe dunque soltanto m 2.60 dal pilastro.
Il difetto non è comunque tale da giustificare l'annullamento della licenza. Per renderla conforme basta in effetti subordinarla alla condizione che il ciglio della strada si situi alla distanza di 3.00 m dal pilastro. Anche se davanti al pilastro la larghezza della strada si riduce a m 2.60, l'accesso al fondo dedotto in edificazione sarebbe ad ogni modo da considerare sufficiente.
Entro questi limiti, il ricorso va comunque parzialmente accolto.
3. Trasferimento di indici
3.1. Giusta l'art. 38a cpv. 1 LE, quantità edificatorie appartenenti ad un fondo possono essere trasferite su fondi vicini appartenenti alla stessa zona di utilizzazione del PR e connessi funzionalmente se non risulta intralciata la pianificazione e, in particolare, se non sono compromessi l'uso razionale del territorio e un'edificazione armoniosa.
La norma è stata introdotta nella legge con emendamento del 6 febbraio 1995 (BU 1995, 158) al precipuo scopo di facilitare il cosiddetto trasferimento di indici, che la prassi aveva da tempo ritenuto possibile, anche in assenza di una base legale, tra fondi confinanti, ubicati nella stessa zona e soggetti alle stesse prescrizioni d'utilizzazione (DTF 101 Ia 291, 109 Ia 190; RDAT 1991 II 85 n. 38; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 38a LE, n. 1149). Essa tende a favorire l'utilizzazione delle quantità edificatorie disponibili nelle singole zone, permettendo, a determinate condizioni, di trasferire eccedenze di superficie utile lorda (SUL) o di superficie edificata (SE) su fondi che non sono direttamente confinanti. Siffatta intenzione emerge chiaramente dal rapporto della commissione speciale per la pianificazione del territorio del 10 gennaio 1995 (cfr. verbali del Gran Consiglio, sess. ord. aut. 1994, vol. 3, pag. 2386).
In merito al requisito della connessione funzionale tra i fondi implicati nel trasferimento di quantità edificatorie, va rilevato che, secondo il tenore letterale della norma, due fondi possono essere considerati connessi funzionalmente soltanto quando l'uno serve all'altro per adempiere una determinata funzione. Funzione, che non può evidentemente ridursi a quella del semplice trasferimento di quantità edificatorie. Ammettere il trasferimento di indici soltanto nel caso in cui un fondo serve alla funzionalità dell'altro significherebbe tuttavia limitare il campo d'applicazione di quest'istituto a quei pochi casi in cui il fondo che assume a suo carico quantità edificatorie torna utile anche per altri scopi al fondo edificato in eccesso. Una simile interpretazione restrittiva del requisito in esame porterebbe ad escludere il trasferimento di indici tra fondi contermini in tutti i casi in cui il fondo che serve da sfogo non assolve alcuna particolare funzione per il fondo di provenienza delle quantità edificatorie da trasferire. Ponendosi in manifesto contrasto con gli scopi dell'art. 38a LE, siffatta conclusione non risponde certamente alle intenzioni del legislatore. Appare quindi lecito, anzi doveroso, scostarsi dal tenore letterale della norma e considerare il requisito della connessione funzionale alla stregua di una condizione volta semplicemente a sottolineare il presupposto della vicinanza tra i fondi che partecipano al trasferimento di indici. Connessi funzionalmente sono da considerare quei fondi che, oltre ad essere assoggettati al medesimo regime edilizio, si trovano abbastanza vicini da poter essere presi in considerazione dal profilo di una distribuzione uniforme delle quantità edificatorie realizzate all'interno di un determinato comparto territoriale. In tal senso si esprime, tutto sommato, il rapporto della succitata commissione speciale per la pianificazione del territorio (STA 3.11.03 in re M__________; Felix Huber , Die Ausnützungsziffer, Zürcher Schriften zum öffentlichen Recht, 1986, 86 seg.).
3.2. Giusta l'art. 38 cpv. 2 LE, la superficie edificabile è la superficie non ancora sfruttata dei fondi o di parti di fondi nella zona edificabile oggetto della domanda di costruzione. Nella superficie edificabile non vengono fra l'altro considerate le superfici viarie aperte al pubblico transito.
Il concetto di superficie viaria aperta al pubblico transito e quindi esclusa dal computo della superficie edificabile è più restrittivo di quello di strada aperta al pubblico, posto a fondamento dell'art. 1 LCStr (DTF 1.10.86 e STA 29.11.85 in re L__________; S__________, op. cit., ad art. 25 LE, n. 1024; ad art. 38 LE n. 1133). Determinante non è tanto la situazione dell'opera viaria dal profilo del diritto privato, quanto piuttosto la sua funzione dal profilo del diritto pianificatorio (H__________, op. cit., pag. 76). Non conteggiabili come superfici edificabili sono in linea di massima soltanto le superfici delle strade private, che per la loro situazione concreta esplicano una funzione sostanzialmente analoga a quella che verrebbe assolta da un'opera pubblica di urbanizzazione. Sono quindi escluse dal computo della superficie edificabile le superfici delle strade che servono un numero importante di fondi, sono accessibili senza alcuna restrizione ad una cerchia vasta ed indeterminata di persone e vengono prese in considerazione dal piano delle zone o dal piano viario analogamente alle strade di servizio. Sono invece conteggiabili nella superficie edificabile le strade che servono come semplice accesso, come quelle interne di un fondo che servono uno o più edifici d'abitazione. (STA 3.3.1997 in re H__________). La giurisprudenza degli altri cantoni conferma questo indirizzo (BEZ 2003 n. 46, LVGE 1998 II 17; RB 1995 n. 83; MBV 1971, pag. 80).
3.3. In concreto, il fondo della resistente ha una superficie edificabile di 580 mq. La superficie utile lorda (SUL), realizzabile in base all'indice di 0.7 applicabile alla zona, ammonta dunque a 406 mq. Il progetto in discussione prevede di realizzare una SUL di 482.80 mq. Per coprire la differenza (76.8 mq), la resistente intende utilizzare:
- 40.85 mq di SUL ancora disponibile sulla part. 1276 di pertinenza della PPP, di cui è proprietaria su quel fondo;
- 16.27 mq di SUL ricavabile dalla quota della strada in coattiva (part. 1277) di pertinenza del fondo dedotto in edificazione;
- 21.00 mq di SUL messa a disposizione dalla part. 1353.
La part. 1276 confina con il fondo della resistente ed appartiene alla stessa zona. È inoltre utilizzata per realizzare la strada d'accesso, di cui si è detto sopra. Il trasferimento di indici da questo fondo è quindi senz'altro ammissibile. La resistente ha peraltro dimostrato di poterne disporre a favore della sua quota di comproprietà.
Ammissibile è pure l'utilizzazione della parte di superficie della strada in coattiva di pertinenza del fondo dedotto in edificazione. La strada, a fondo cieco e non censita come opera viaria dal piano del traffico, serve infatti soltanto una decina di unità abitative. Anche se non è gravata da particolari limitazioni della circolazione, si configura pertanto come un'opera viaria parificabile ad una strada interna ad un fondo, poiché, di fatto, rimane a disposizione di un numero ristretto di utenti. L'eventualità che possa servire ad un'ulteriore mezza dozzina di appartamenti in caso di edificazione dei due fondi (part. 1372 e 1374) ancora liberi da costruzioni, non permette di giungere a diversa conclusione.
Computabili sono infine anche gli ultimi 21 mq di SUL messi a disposizione dai proprietari della part. 1353, distante circa 26 m dal fondo della resistente. È ben vero che, di regola, il trasferimento di quantità edificatorie tra i fondi è escluso quando, come nel caso concreto, i fondi coinvolti sono separati da un fondo di terzi edificabile autonomamente (STA cit. in re M__________; H__________, op. cit., 88 e rimandi). Il fondo cedente confina tuttavia anche con la strada in coattiva e con la part. 1276, di cui la resistente è comproprietaria, che a loro volta confinano con il fondo dedotto in edificazione. Da questo profilo, considerato altresì che la distanza tra i fondi interessati dall'operazione non è di particolare rilievo, il trasferimento va dunque ammesso. In assenza di un'esplicita disposizione che lo vieti, il trasferimento a cascata di indici fra i fondi può essere escluso soltanto se disattende le condizioni generali dell'art. 38a LE. Ipotesi questa che in concreto non si verifica. Esigere che la superficie messa a disposizione venga dapprima ceduta alla PPP della resistente per essere successivamente riceduta al fondo da edificare costituirebbe peraltro un eccesso di formalismo.
4.In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto, riformando il giudizio governativo nel senso che la licenza edilizia per la strada d'accesso è subordinata alla condizione che il ciglio rispetti una distanza di 3.00 m dal pilastro sudovest dello stabile esistente sulla part. n. 1276.
La tassa di giustizia è suddivisa fra le parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza. Le ripetibili sono poste a carico degli insorgenti nella misura in cui non sono compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 38, 38a LE; 10, 60 NAPR di L__________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 15 marzo 2005 del Consiglio di Stato (n. 1200) è annullata e riformata nel senso che:
1.1. la licenza edilizia 23 dicembre 2004 è subordinata alla condizione che il ciglio della strada d'accesso sulla part. n. 1276 RF P__________ rispetti la distanza di 3.00 m dal pilastro nell'angolo sudovest dello stabile esistente;
1.2. la licenza edilizia 17 novembre 2004 è confermata.
2.La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è a carico dei ricorrenti nella misura di fr. 1'500.- e della resistente per la differenza.
3. I ricorrenti rifonderanno fr. 2'000.- alla resistente a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario