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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina |
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segretario: |
Thierry Romanzini, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 25 aprile 2005 di
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RI 1
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contro |
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la risoluzione 5 aprile 2005 (n. 1578) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 23 febbraio 2005 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di autorizzazione di entrata e di rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento familiare in favore del figlio A__________ (__________1990); |
viste le risposte:
- 29 aprile 2005 del Dipartimento delle istituzioni;
- 3 maggio 2005 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) La cittadina iugoslava (ora serbomontenegrina) RI 1 (1967) è entrata la prima volta in Svizzera il 21 novembre 1993 per ricongiungersi con il marito S__________ (1965), dimorante nel cantone di Appenzello esterno, ottenendo per tale motivo un permesso di dimora.
La ricorrente è madre di K__________ (__________1986) e A__________ (__________1990), nati da un precedente matrimonio e rimasti a vivere nel loro paese d'origine presso i nonni materni.
Con sentenza 11 maggio 1999, il Tribunale fondamentale di V__________ ha sciolto per divorzio il matrimonio contratto tra i coniugi RI 1.
Nella primavera del 2000 la ricorrente si è trasferita nel canton San Gallo, il 1° settembre 2001 in Ticino.
b) Con decisione 15 febbraio 2002, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha respinto la domanda di RI 1 volta a autorizzare l'entrata di K__________ e A__________ nel nostro Paese e a rilasciare loro un permesso di soggiorno, rilevando che nessuna norma permetteva di ottenere il ricongiungimento familiare in Svizzera e soggiungendo che lo stesso era stato richiesto tardivamente.
Il 19 novembre 2002, l'allora Ufficio federale degli stranieri (ora: della migrazione) ha respinto la domanda di entrata in Svizzera di K__________ e A__________ __________ per trascorrere la vacanze presso la madre, in quanto la loro uscita dal territorio elvetico alla scadenza del soggiorno non era sufficientemente assicurata.
c) Il 21 novembre 2003, RI 1 ha ottenuto un permesso di domicilio e convive attualmente a __________ con B__________.
B. a) Il 6 gennaio 2005, RI 1 ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, per il tramite dell'Ambasciata di Svizzera in Serbia e Montenegro, che suo figlio A__________ fosse autorizzato a entrare nel nostro Paese per vivere presso di lei.
Ella ha motivato la domanda con il fatto che A__________ aveva sempre vissuto presso i nonni materni, i quali non sarebbero più in grado di occuparsene a causa delle loro precarie condizioni di salute, ritenuto inoltre che l'altra figlia, K__________, era ormai sposata.
b) Il 23 febbraio 2005 l'autorità dipartimentale ha deciso di non autorizzare l'entrata in Svizzera di A__________ e di non rilasciargli un permesso di dimora, in quanto il ricongiungimento con la madre era stato chiesto tardivamente e non dettato da circostanze oggettive, bensì essenzialmente volto a offrirgli condizioni di vita migliori che in Serbia e Montenegro.
La decisione è stata resa sulla base degli art. 4, 16, 17 LDDS; 8 ODDS e 8 CEDU.
C. Con giudizio 5 aprile 2005, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che non fossero dati i presupposti per autorizzare il ricongiungimento familiare, perché il legame tra madre e figlio non appariva intenso ed effettivamente vissuto, segnatamente a causa della lunga separazione volontaria tra gli stessi, ritenuto pure che A__________ è nato e cresciuto in Serbia e Montenegro dove vive ancora presso i nonni materni che lo hanno accudito da quando la madre è partita per l'estero.
Il Governo ha ritenuto inoltre che non vi fossero interessi famigliari preponderanti tali da modificare le relazioni come erano state vissute fino a quel momento, in quanto le condizioni di salute dei nonni materni non erano di una gravità tale da impedire loro di occuparsi del nipote, il quale aveva raggiunto un'età che gli consente una maggiore indipendenza e necessita di minori attenzioni.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che suo figlio A__________ sia autorizzato a entrare in Svizzera e posto al beneficio di un permesso di dimora. In via del tutto subordinata, ella chiede di rinviare gli atti al Consiglio di Stato per nuovo giudizio.
Sostiene di aver richiesto il ricongiungimento alle autorità appenzellesi e sangallesi già nel 1993 rispettivamente nel 1998/1999. Di conseguenza, ella soggiunge, la domanda non può essere considerata tardiva. Secondo la ricorrente, il Governo ha violato il principio inquisitorio sancito dall'art. 18 PAmm per non aver accertato l'esistenza delle sue precedenti richieste di raggruppamento familiare.
In ogni caso ritiene che vi siano attualmente le premesse per il ricongiungimento grazie alle sue attuali condizioni finanziarie, più stabili rispetto agli anni passati.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. In ambito di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di un permesso di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di un simile permesso si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 100 cpv. 1 lett. n. 3 OG e 4 LDDS; DTF 128 II 145 consid. 1.1.1, 127 II 161 consid. 1a con rinvii).
1.3. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che vivano con questi ultimi.
RI 1 è domiciliata in Svizzera dal 21 novembre 2003 e suo figlio A__________ aveva 14 anni al momento del deposito della domanda di ricongiungimento familiare.
Conformemente alla norma menzionata, di principio, egli dispone dunque di un diritto al permesso sollecitato. Qualora la censura di violazione dell'art. 17 cpv. 2 LDDS fosse sollevata innanzi al Tribunale federale attraverso un ricorso di diritto amministrativo, questa sarebbe infatti ammissibile in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG. Il gravame è pertanto ricevibile anche innanzi al Tribunale cantonale amministrativo.
1.4. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona che possiede un permesso di domicilio in Svizzera può invocare, a protezione della propria vita familiare, l'art. 8 CEDU. In tal caso, se il legame è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. La legittimazione a ricorrere compete in questi casi sia allo straniero cui è stato negato il permesso, sia al parente con il quale egli intende ricongiungersi in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c).
Per la soluzione della vertenza non è necessario esaminare più a fondo se la ricorrente abbia mantenuto con suo figlio un legame intenso e vivo. In effetti, per le ragioni che seguono, nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.5. Il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Come si vedrà in seguito (consid. 3.2) non è infatti necessario richiamare dalle autorità appenzellesi e sangallesi competenti in materia di polizia degli stranieri e dall'Ufficio federale della migrazione eventuali incarti esistenti concernenti la ricorrente, i suoi figli e l'ex marito per accertare se RI 1 avesse effettivamente richiesto il ricongiungimento con i figli già nel 1993 e nel 1998/1999, in quanto tali mezzi di prova non sono determinanti per il giudizio che questo tribunale è chiamato a rendere.
2. L'art. 17 cpv. 2 LDDS ha per scopo di permettere ed assicurare a livello giuridico un'effettiva convivenza familiare (DTF 119 Ib 81 consid. 2c). Tale disposto può essere di conseguenza invocato solo per favorire una tale convivenza; ciò non è il caso se lo straniero domiciliato in Svizzera vive separato dai figli per anni e poco prima che essi compiano i diciotto anni li fa venire nel nostro Paese, salvo che esistano validi motivi che hanno impedito un ricongiungimento più tempestivo (DTF 119 Ib 88 consid. 3a). Benché la norma sia stata essenzialmente concepita dal legislatore federale per permettere il ricongiungimento dell'intero nucleo familiare, essa è applicabile per analogia nell'ambito di famiglie monoparentali (DTF 125 II 585). In questi casi non esiste però un diritto incondizionato dei figli che vivono all'estero a raggiungere il genitore stabilitosi in Svizzera. Essi hanno diritto a essere inclusi nel permesso del genitore domiciliato nel nostro Paese solo se è con questo che hanno le relazioni familiari più intense. Nella valutazione di tale aspetto, si deve tenere conto non soltanto delle circostanze passate, ma anche di eventuali cambiamenti successivi e delle prospettive future (DTF 118 Ib 159 consid. 2b). Neppure può essere ritenuto come determinante unicamente il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. È necessario per contro accertare presso quale genitore il figlio abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione familiare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile.
Valgono per analogia i principi appena esposti anche nei casi in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato nel proprio Paese d'origine in cura presso una terza persona o un altro famigliare che non sia né il padre né la madre (DTF 125 II 588 segg. consid. 2c).
3. 3.1. In concreto, RI 1 è entrata in Svizzera il 21 novembre 1993 per vivere insieme al marito connazionale S__________ lasciando i suoi figli di primo letto K__________ e A__________, nati rispettivamente nel 1986 e 1990, in Serbia presso i nonni materni.
Dopo il divorzio pronunciato l'11 maggio 1999 la ricorrente ha scelto di continuare a soggiornare in Svizzera, nel cantone di Appenzello esterno successivamente nel canton San Gallo e in Ticino, e di vivere separata da K__________ e A__________.
Il 15 febbraio 2002, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione aveva già respinto la sua domanda di riunirsi con i figli in Svizzera, ponendo segnatamente in evidenza che il ricongiungimento familiare era stato chiesto tardivamente. In seguito, il 19 novembre 2002, l'Ufficio federale degli stranieri ha respinto la domanda di entrata in Svizzera di K__________ e A__________ per trascorrere la vacanze presso la madre, ritenendo che la loro uscita dal territorio elvetico alla scadenza del soggiorno non fosse sufficientemente assicurata.
Il 21 novembre 2003 RI 1 ha ottenuto un permesso di domicilio, ciò che le conferiva da subito il diritto a ottenere di ricongiungersi con i figli in Svizzera, ma è solo il 6 gennaio 2005 che ella ha depositato la domanda in favore di A__________ senza peraltro documentare che il legame con lo stesso sia di un'intensità tale da imporre il suo trasferimento definitivo in Svizzera. Non porta a diversa conclusione il fatto che essi abbiano sempre tenuto regolarmente dei contatti, in quanto è del tutto naturale che madre e figlio mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione.
3.2. La ricorrente contesta che il ricongiungimento sia tardivo, sostenendo di averlo richiesto, non solo nel 2002, ma anche nel 1993 e nel 1998/1999. Ella si duole del fatto che il Consiglio di Stato avrebbe violato il principio inquisitorio per non aver verificato l'esistenza delle sue precedenti richieste.
Ora, è vero che la procedura amministrativa è retta dalla massima inquisitoria (art. 18 cpv. 1 PAmm), secondo la quale spetta di principio all'autorità accertare d'ufficio e in modo completo i fatti determinanti per la causa. Va però ricordato che, soprattutto laddove una parte abbia introdotto una domanda nel suo interesse o si trovi in condizione di meglio conoscere i fatti, la medesima è tenuta a collaborare attivamente all'accertamento della fattispecie, fornendo informazioni al giudice e indicando i mezzi di prova posti a sostegno delle sue allegazioni (STF inedita 23 febbraio 1996 in re Carrupt-Pontes consid. 4a). Nel caso concreto, invece, malgrado quanto sostenuto nel gravame, l'insorgente non ha saputo dimostrare di aver depositato nel 1993 e nel 1998/1999 delle richieste di ricongiungimento famigliare. Va in ogni caso rilevato che il dipartimento ha accertato l'assenza di simili domande presso le autorità del Cantone di Appenzello esterno, dove l'insorgente ha risieduto dal 1993 al 2000 (v. scritto 14 aprile 2003 della Sezione di permessi e dell'immigrazione al legale dell'insorgente).
Giova peraltro ricordare che il 15 febbraio 2002 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto a quel momento la domanda di ricongiungimento ponendo in evidenza la tardività della richiesta. La decisione non è stata contestata dall'interessata ed è cresciuta in giudicato.
Ai fini del presente giudizio non è quindi necessario richiamare dalle autorità sangallesi e appenzellesi, come pure da quelle federali, gli incarti concernenti l'insorgente e i suoi famigliari per accertare quanto asserito dalla stessa.
3.3. Da quando RI 1 si è separata dal figlio, della cura e dell'educazione dello stesso si sono sempre occupati i nonni materni.
Dinnanzi al Consiglio di Stato la ricorrente ha invocato la modifica delle relazioni esistenti, sostenendo che le condizioni di salute dei suoi genitori non permetterebbe loro di continuare ad occuparsi di suo figlio.
In questa sede ella non fa più valere tale argomento. A ragione, dal momento che le malattie cui essi soffrirebbero (sua madre di bronchitis chr. obstructiva, sys. cervicobranchiale bill, insuffitientio VB, gonarthrosis bill e hypotensio art; suo padre di fibrilatio atriorum, arhytmia extrasystolica ventricularis, sy. lumbale chr. e hypertensio art.: v. certificato medico prodotto dinnanzi al Consiglio di Stato, peraltro non datato), non hanno impedito loro di occuparsi finora di A__________, il quale ha raggiunto un'età (15 anni) che gli consente una maggiore indipendenza e necessita di minori attenzioni. Inoltre egli può pure contare sulla sorella, ormai maggiorenne, che nel frattempo si è sposata.
Si deve poi considerare che A__________ risiede da sempre in Serbia __________. È dunque là che ha i suoi legami sociali e culturali più stretti. Dato che nel suo paese d'origine sono ancora presenti famigliari, segnatamente i nonni materni e la sorella con i quali ha i contatti più intensi, non appare dunque appropriato inserirlo in un ambiente di cui non conosce la lingua e in un sistema scolastico e professionale sensibilmente diverso dal suo.
In siffatte circostanze non si vedono oggettivamente quali possano essere i fattori che hanno spinto __________ ad avviare nuovamente una pratica di ricongiungimento famigliare, se non, verosimilmente, la volontà che suo figlio benefici di un futuro migliore, segnatamente una formazione ed un avvenire professionale più favorevoli di quelli ottenibili in Serbia e Montenegro.
In questo senso, non permette quindi di giungere a diversa conclusione il fatto che, grazie alla sua attuale situazione finanziaria più stabile rispetto all'epoca delle sue precedenti richieste, sarebbe finalmente in grado di mantenere suo figlio in Svizzera.
3.4. Visto quanto precede, si deve concludere che i presupposti di cui all'art. 17 cpv. 2 LDDS non sono adempiuti e che il principio della proporzionalità non è stato violato.
4. Occorre esaminare ora se la decisione impugnata violi l'art. 8 CEDU.
4.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del Paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
4.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro Paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 91 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c). Difatti, in presenza di un'ingerenza nella vita familiare, giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dalla Svizzera - in particolare dalla salvaguardia del mercato svizzero del lavoro e dal mantenimento di un rapporto equilibrato tra popolazione svizzera e straniera -, appare legittimo rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi familiari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa, ed infine che la continuazione delle relazioni familiari non sono ostacolate dall'autorità (ibidem).
4.3. In concreto, è da escludere che l'art. 8 CEDU imponga il rilascio del controverso permesso od appaia altrimenti violato. In primo luogo, madre e figlio vivono definitivamente separati almeno dal 1993. Non vi sono inoltre interessi famigliari preponderanti che esigano una modifica delle relazioni esistenti. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso trae indiscutibilmente origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro Paese, esso deve essere considerato giustificato. Questa soluzione si impone a maggior ragione se si tiene conto che, come è già stato spiegato dinanzi, sussistono più che fondati motivi per ritenere che la venuta in Svizzera del figlio della ricorrente risponda al soddisfacimento di obiettivi di natura essenzialmente economica. Va infine rilevato che nulla impedisce a RI 1 di continuare a mantenere le relazioni personali con il figlio come le ha intrattenute finora.
5. Rifiutando di rilasciare il permesso di dimora a A__________, le autorità inferiori non hanno disatteso nessuna normativa internazionale o federale. La decisione censurata non procede inoltre da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento che la legge riserva all'autorità di polizia degli stranieri in ordine alla valutazione dell'adeguatezza della misura adottata.
Per il resto, si può rinviare alle pertinenti considerazioni della risoluzione impugnata.
6. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere integralmente respinto.
Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 CEDU; 13 Cost; 1, 4, 17 cpv. 2 LDDS; 8 ODDS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa e le spese di giustizia, per complessivi di fr. 800.–, sono poste a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
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4. Intimazione a: |
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terzi implicati |
1. CO 1 2. CO 2
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario