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Incarto n. 52.2005.181
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sui ricorsi (a) 17 maggio 2005 e (b) 24 maggio 2005 delle
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(a)
(b) |
P__________ SA, ,
L__________ SA, ,
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contro |
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la decisione 6 maggio 2005 del consiglio di amministrazione dell'CO 1 che aggiudica alla ditta CO 2 le opere da impresario costruttore per l'ampliamento del Pronto Soccorso dell'Ospedale __________; |
viste le risposte:
- 19 maggio 2005 dell'ULSA;
- 27 maggio 2005 dell'CO 1;
- 30 maggio 2005 della CO 2;
- 9 giugno 2005 della L__________;
al ricorso sub a)
- 30 maggio 2005 dell'ULSA;
- 8 giugno 2005 dell'Ente Ospedaliero Cantonale;
- 6 giugno 2005 della CO 2;
- 9 giugno 2005 della RI 1;
al ricorso sub b)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 1° febbraio 2005 l'CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da capomastro occorrenti per l'Ospedale __________ di L__________ (FU n. __________/2005 pag. __________). Oggetto della commessa è la costruzione di un edificio ad un piano di 3'320 mc, destinato ad ampliare l'attuale struttura del Pronto Soccorso, alla quale verrebbe integrato con interventi all'interno dell'edificio esistente che verrebbero limitati al minimo indispensabile. La descrizione dell'opera fornita dal capitolato indica che il nuovo edificio si appoggia in parte sulla struttura sotterranea esistente del Centro Operativo Protetto per mezzo della nuova platea. La struttura portante verticale è composta da una serie di pareti in calcestruzzo armato, poste all'interno dell'edificio e da una serie di pilastri posti all'esterno lungo la facciata. Tale struttura riprende il carico del nuovo tetto composto da una soletta in cemento armato. Le pareti esterne sono composte da montanti in metallo con vetri opachi o trasparenti.
Il bando stabiliva che la commessa sarebbe stata aggiudicata al miglior offerente, tenuto conto dei seguenti criteri.
- prezzo 70%
- referenze lavori analoghi
(ultimi 5 anni, ambito sanitario
ospedali, cliniche, case anziani) 20%
- apprendisti 5%
- certificazione qualità 5%
In relazione alle referenze, il capitolato d'appalto e modulo d'offerta precisava che:
la ditta concorrente deve allegare all'offerta (...) le referenze per lavori simili effettuati negli ultimi 5 anni negli ambiti sanitari, quali ospedali, cliniche, case per anziani, con gli indirizzi per l'eventuale richiesta di informazioni supplementari (...)
Valutazione referenze
4 referenze e più nota 6
3 referenze nota 4
2 referenze nota 2
1 referenza nota 1
0 referenze nota 0
Per la valutazione degli apprendisti il capitolato rinviava al metodo descritto dalla scheda informativa 060305 del Centro di consulenza LCPubb.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di 8 ditte, fra cui quelle delle ricorrenti P__________ SA (fr. 1'160'494.75) e L__________ SA (fr. 1'168'279), nonché quella della resistente CO 2; fr. 1'183'516.30).
La P__________ ha allegato le seguenti due referenze:
- Ampliamento e ristrutturazione casa S. __________ (2001);
- Nuova scuola d'infanzia e P__________ (2004)
La L__________ ha invece addotto un elenco di 7 referenze, fa cui le seguenti:
- Ospedale S. __________ III. tappa (1995-1997);
- Ospedale __________ ala est (1998-1999)
- Nuovi villaggi C__________ __________ e __________ (2001-2002)
- Centrale di distribuzione C__________ (2002-2003)
A titolo di referenze, la CO 2 ha dal canto suo indicato:
- Casa per anziani S. __________ (2000-2005);
- Ristrutturazione laboratori medici Clinica S. __________ (2001);
- Risanamento Pronto soccorso Clinica S. __________ (2001);
- Protezione contro esondazioni Clinica S. __________ (2002-03);
C. Valutate in base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione le offerte pervenutegli, l'CO 1 ha allestito la seguente graduatoria:
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Prezzo 70% |
Referenze 20% |
Apprendisti 5% |
Qualità 5% |
Totale 100% |
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CO 2
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5.16 361.20 |
4.00 80.00 |
4.50 22.50 |
1.00 5.00 |
469 |
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P__________
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6.00 420.00 |
1.00 20.00 |
2.00 10.00 |
1.00 5.00 |
455 |
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L__________ |
5.72 400.40 |
0.00 0.00 |
3.25 16.25 |
6.00 30.00 |
447 |
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omissis |
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Con decisione 6 maggio 2005 il consiglio di amministrazione dell'CO 1 ha quindi deliberato i lavori alla ditta CO 2. La decisione indicava che contro di essa era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di 15 giorni.
D. Contro questa decisione sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo i ricorrenti citati in ingresso, contestando essenzialmente la valutazione delle referenze operata dal committente.
a. La ditta P__________ contesta che le referenze siano state valutate soltanto in base al numero, rilevando che per lavori simili occorrerebbe intendere lavori eseguiti nell'ambito di una struttura sanitaria che viene mantenuta in esercizio. Sottolinea che la referenza relativa alla casa per anziani S. __________ riguarda un complesso intervento edile eseguito nell'ambito di una struttura rimasta operativa. La referenza della CO 2 riguardante la casa per anziani S. __________ avrebbe invece per oggetto un intervento eseguito in consorzio con la ditta C__________ su una struttura che è stata chiusa. L'unico intervento di un certo rilievo eseguito dall'aggiudicataria per la Clinica S. __________ concernerebbe le paratie contro l'esondazione del lago, che sono state realizzate all'esterno senza interferire sull'attività della struttura.
b. Dopo aver giustificato il ritardo con cui ha inoltrato il ricorso, la ditta L__________ rileva a sua volta che per lavori simili sarebbero da intendere opere comparabili anche dal profilo quantitativo e qualitativo. In quest'ottica, le referenze riguardanti la Clinica S. __________, addotte dalla CO 2 non avrebbero per oggetto opere simili a quelle messe a concorso, poiché consisterebbero in semplici lavori di ristrutturazione. Al massimo potrebbero essere tenuti in considerazione come una sola referenza. I lavori di ristrutturazione della casa per anziani S. __________ non sarebbero invece documentati a sufficienza. La referenza andrebbe quindi stralciata.
Analoghe considerazioni valgono per l'unica referenza ritenuta valida, addotta dalla RI 1 (casa per anziani S. __________).
Alle sue referenze, aggiunge la L__________, andrebbe aggiunta anche quella relativa alla costruzione della nuova ala dell'ospedale La Carità, i cui lavori si sono conclusi nel 2000 e non già nel 1999 come erroneamente indicato dall'elenco prodotto.
Prudenzialmente, in assenza di atti che consentano di verificare le indicazioni della CO 2, la L__________ contesta infine anche la nota attribuita all'aggiudicataria per gli apprendisti.
E. All'accoglimento dei ricorsi si oppone l'CO 1, che ritiene di aver valutato le referenze correttamente senza abusare del potere d'apprezzamento che le regole di gara gli riservano.
Ad identica conclusione perviene la CO 2, contestando le tesi delle ricorrenti con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
Le ditte L__________ e P__________ si avversano vicendevolmente.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipanti al concorso, entrambe le ricorrenti sono legittimate ad impugnare la decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm).
Il ricorso della ditta P__________, inoltrato nel termine di 10 giorni prescritto dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb, è ricevibile in ordine.
Tempestivo e pertanto ricevibile in ordine è da considerare anche il ricorso della L__________, inoltrato nel termine di 15 giorni indicato dalla committente. Indipendentemente dalla questione di sapere se il nuovo termine di ricorso di 10 giorni fissato dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb, entrato in vigore il 4 febbraio 2005 (BU n. 4/2005, pag. 24 e n. 7/2005, pag. 66), si applichi anche ai concorsi aperti a quel momento, il principio della buona fede impedirebbe comunque di ritenerlo tardivo (STA 13.4.05 in re A__________ SA; DTF 117 Ia 421 consid. 2a; 116 Ib 141 consid. 2; L__________ 2003 III n. 5).
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). In particolare non occorre procedere all'audizione testimoniale del progettista, richiesta dalla CO 2. Non è invero compito specifico del Tribunale cantonale amministrativo porre rimedio alle lacune degli accertamenti poste in essere dall'istan-za inferiore. Lo si deduce dall'art. 65 cpv. 2 PAmm, che in caso di accertamento incompleto della fattispecie permette al tribunale di annullare la decisione impugnata e di rinviarle la causa per nuovo giudizio.
3. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette comunque la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione (AGVE 1999, 329 e rimandi).
Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti).
Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm; M. Borghi / G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 d). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'e-sercizio di tale potere da parte del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
- la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e l'epoca in cui sono state effettuate;
- una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate (AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9);
- una congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'au-torità di ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (STA 9.1.04 in re C__________ e C__________ SA).
3.2. Nel caso in esame, il capitolato d'appalto e modulo d'offerta chiedeva ai concorrenti di allegare all'offerta (...) le referenze per lavori simili effettuati negli ultimi cinque anni negli ambiti sanitari, quali ospedali, cliniche, case per anziani (...).
Per essere considerate valide, le referenze dovevano soddisfare cumulativamente tre requisiti. Esse dovevano, in particolare, concernere (a) lavori simili, (b) eseguiti negli ultimi 5 anni, (c) in relazione a strutture sanitarie, quali ospedali, cliniche e case per anziani. Non bastava che si trattasse di lavori eseguiti negli ultimi cinque anni, negli ambiti sanitari. Doveva anzitutto trattarsi di lavori simili. L'esistenza di una similitudine tra i lavori messi a concorso e quelli indicati dai concorrenti come referenza costituiva il primo criterio di selezione.
Il concetto di lavori simili è di natura indeterminata (Max Imboden/ René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed. n. 66 B I seg.). Ai fini dell'individuazione del suo contenuto precettivo, esso riserva dunque al committente una certa latitudine di giudizio, che l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare, limitandosi a censurare le interpretazioni prive di ragioni oggettive, fondate su criteri estranei alla materia o altrimenti lesive del diritto in quanto insostenibili.
Simili, secondo il significato comunemente attribuito al termine, sono da considerare i lavori che tanto dal profilo qualitativo, quanto dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di analogia con quelli oggetto della commessa. Tipo d'intervento, caratteristiche dell'opera e mezzi occorrenti per realizzarla devono presentare sufficienti momenti di affinità da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il semplice fatto che si tratti di lavori eseguiti nell'ambito di strutture sanitarie o parasanitarie non basta per ammettere l'esistenza di una similitudine. La clausola in esame, stando al suo tenore letterale, considera infatti la destinazione come un requisito supplementare, da applicare assieme a quello d'ordine temporale, soltanto dopo aver accertato che i lavori indicati come referenza e quelli oggetto della commessa denotano un'adeguata serie di aspetti comuni.
In concreto, va quindi verificato se la valutazione delle referenze operata dal committente sia sostenibile. In particolare, occorre escludere che la valutazione del grado di affinità fra i lavori addotti come referenze dai singoli concorrenti e quelli oggetto della controversa commessa operata dall'CO 1 travalichi i limiti di quella latitudine di giudizio che deve essergli riconosciuta da parte dell'autorità di ricorso.
4. Referenze CO 2
A titolo di referenze, laCO 2 ha indicato:
- Casa per anziani S. __________ (2000-2005);
- Ristrutturazione laboratori medici Clinica S. __________ (2001);
- Risanamento Pronto soccorso Clinica S. __________ (2001);
- Protezione contro esondazioni Clinica S. __________ (2002-03).
L'EOC non ha esperito particolari verifiche sulla natura e sulla consistenza delle referenze. In particolare, non ha assunto maggiori informazioni in proposito. Esclusa la referenza relativa alla ristrutturazione dei laboratori medici della clinica S. __________, il committente ha riconosciuto alla CO 2 le altre tre referenze, attribuendole la nota 4 (80 punti).
Stando alla documentazione prodotta dall'aggiudicataria in questa sede, l'esclusione della seconda referenza sembra comunque sostenibile. Non tanto perché non sussistono indicazioni per stabilire se i lavori nei laboratori medici si distinguessero abbastanza da quelli eseguiti nel pronto soccorso della stessa clinica, quanto piuttosto perché non è dato di vedere come si potrebbe considerare dei piccoli lavori di ristrutturazione, eseguiti all'interno della clinica per un importo di circa 6'000.- franchi, simili alla costruzione di un intero edificio per un importo di oltre un milione. La stridente discrepanza, riscontrabile a livello di volume e di tipologia dei lavori tra le opere oggetto della commessa e quelle addotte come referenza, non può essere ignorata semplicemente perché l'intervento è stato eseguito all'interno di una struttura sanitaria, che nel frattempo è rimasta in esercizio. La destinazione delle opere non è invero di rilievo ai fini del giudizio sulla similitudine dei lavori. L'ammissibilità delle singole referenze andava valutata in primo luogo dal profilo dell'analogia dei lavori indicati a tale titolo. La destinazione (negli ambiti sanitari) costituiva, come detto, soltanto un criterio di selezione supplementare, indipendente dal primo.
Stando alla documentazione prodotta dalla stessa ricorrente, v'è da chiedersi se non fossero da escludere anche le opere di premunizione contro le esondazioni, addotte a titolo di referenza, che la ricorrente ha eseguito nel 2002 per un valore di circa fr. 80'000.-. Non è invero dato di vedere come queste opere, consistenti - per quanto è dato di vedere - nella chiusura delle aperture sotto la quota di m 198.00 s./m. e nella formazione di pozzi per le pompe nel piano seminterrato, possano essere considerate simili alla costruzione di un nuovo edificio di rilevanti dimensioni destinato ad ampliare l'ospedale La __________. Almeno apparentemente, le opere oggetto della commessa e quelle di protezione contro la fuoriuscita del lago hanno in comune soltanto il fatto che sono eseguite da un'impresa di costruzione. Sostanzialmente diverse sono tuttavia le caratteristiche dei lavori messi a confronto dal profilo dei valori in discussione, della tipologia degli interventi e dell'importanza dei mezzi necessari per realizzarli. Il fatto che interessino una struttura sanitaria in esercizio non è di decisivo rilievo ai fini del giudizio sulla similitudine dei lavori messi a confronto. Assume rilevanza soltanto per selezionare ulteriormente lavori entranti in considerazione quale referenza, in quanto simili.
Analoghe considerazioni, stando alle
indicazioni della resistente, dovrebbero valere anche per i lavori di
ristrutturazione dell'ala sud della clinica S. __________, eseguiti nel 2002
per un totale di
fr. 37'323.30. Troppo diverse appaiono le caratteristiche specifiche dei lavori
messi a confronto, tanto dal profilo dei valori in discussione, quanto dal
profilo delle modalità d'intervento e dei mezzi occorrenti. La costruzione di
un nuovo edificio in calcestruzzo per un valore di oltre un milione da
annettere all'ospe-dale non può tutto sommato essere assimilata alla
demolizione ed al rifacimento di opere murarie all'interno di una clinica per
un valore di 30 volte inferiore. Il fatto che si tratti di interventi concernenti
una struttura sanitaria non permette di giungere a conclusioni più favorevoli
alla resistente, poiché questo aspetto costituiva un criterio di selezione da
applicare ai lavori ritenuti simili eseguiti negli ultimi cinque anni.
Può invece essere considerata valida come referenza, per quanto risulta dalle indicazioni della resistente ed è altrimenti noto a questo tribunale, la ristrutturazione della casa per anziani S. __________, eseguita dalla CO 2 tra il 2000 ed il 2005 per un costo di oltre un milione. L'aggiunta di un ulteriore piano, i lavori di ristrutturazione all'interno dello stabile esistente ed i costi permettono di ravvisare un sufficiente grado di similitudine fra questi lavori e quelli oggetto della controversa aggiudicazione. La resistente, che ha operato come ditta capofila di un consorzio, può senz'al-tro prevalersi della referenza.
In conclusione, per quanto se ne può dedurre stando agli atti ed alle informazioni fornite dalla stessa CO 2, questa ditta non dovrebbe poter vantare più di una referenza valida (casa per anziani S. __________). La questione può comunque rimanere aperta per i motivi che seguono.
5. Referenze L__________
La ricorrente L__________ ha addotto un elenco di 7 referenze, fa cui le seguenti:
- Ospedale S. __________ III. tappa (1995-1997);
- Ospedale La __________ ala est (1998-1999)
- Nuovi villaggi C__________ F__________ e B__________ (2001-2002)
- Centrale di distribuzione C__________ (2002-2003)
L'CO 1 non ne ha riconosciuta nemmeno una. A giusta ragione.
Alcuni dei lavori indicati dalla L__________ erano apparentemente simili e connessi ad una struttura sanitaria. Non erano tuttavia ammissibili come referenza, poiché non rispondevano al limite temporale fissato dal committente (ultimi cinque anni).
In questa sede, la ricorrente L__________ sostiene di essersi sbagliata nell'indicare la data (1999) di conclusione dei lavori di costruzione dell'ala est dell'ospedale La __________, asserendo che si sarebbero conclusi soltanto nel 2000. Chiede quindi che le sia riconosciuta una referenza.
La pretesa è manifestamente infondata. Una simile correzione appare di primo acchito inammissibile già perché non è il frutto di un semplice errore di calcolo o di scritturazione (art. 33 cpv. 2 RLCPubb), ma riguarda un aspetto rilevante dell'offerta, suscettibile di sovvertire la graduatoria. Indipendentemente da questa considerazione, risulta inoltre chiaramente dagli atti prodotti da questa ricorrente che si trattava di lavori supplementari per importi modici (lavori esterni per fr. 27'950.- e smontaggio della palizzata), che le sono stati affidati nella fase conclusiva dei lavori di costruzione dell'ala est dell'ospedale. Pretendere di potersene prevalere per computare come referenza i lavori di costruzione di quest'ala dell'ospedale costituisce un manifesto fuor d'opera.
6. Referenze P__________
La ditta P__________ ha allegato le seguenti due referenze:
- Ampliamento e ristrutturazione casa S. __________ (2001);
- Nuova scuola d'infanzia e P__________ (2004)
L'CO 1 le ha riconosciuto soltanto la prima. Gli atti non permettono di stabilire più precisamente le caratteristiche di questi lavori. Nulla è dato di sapere circa le loro caratteristiche.
Non spetta a questo tribunale riparare all'omissione, esperendo i necessari accertamenti.
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi vanno dunque accolti, annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti all'CO 1 affinché - assunte le necessarie informazioni e valutate in modo più approfondito le referenze - statuisca nuovamente sulle offerte rimaste in gara.
La tassa di giustizia è suddivisa fra le parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza. Nella misura in cui non sono compensate, le ripetibili sono poste a carico dell'CO 1 e della CO 2.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono parzialmente accolti.
§ Di conseguenza:
1.1. la decisione 6 maggio 2005 dell'CO 1 è annullata.
1.2. gli atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.La tassa di giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico dell'CO 1 nella misura di fr. 1'000.- e suddivisa per la differenza in parti uguali fra le tre ditte qui comparenti.
3.L'CO 1 rifonderà fr. 1'000.- alla L__________ SA e fr. 1'000.- alla P__________ SA.
La CO 2 rifonderà fr. 500.- alla L__________ SA e fr. 500.- alla P__________ SA.
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3. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario