
Incarto n. 52.2005.396	Lugano 15 settembre 2006	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 30 novembre 2005 del

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione 10 novembre 2005 (n. 5303) del Consiglio di Stato, che in accoglimento dell'impugnativa presentata da CO 1 annulla la decisione 23 giugno 2005 con cui il municipio di __________ l'ha licenziato con effetto immediato per motivi disciplinari;

viste le risposte:

- 13 dicembre 2005 del Consiglio di Stato;

- 16 gennaio 2006 di CO 1;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il 1° marzo 1976 il municipio di __________ ha assunto il resistente CO 1 in qualità di impiegato tecnico qualificato III (disegnatore del genio civile) a titolo avventizio. A partire dal 1° marzo 1996 a quest'ultimo è stato conferito l'incarico a tempo indeterminato quale caposervizio esterno presso l'Ufficio tecnico comunale. In seguito all'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio 2003, del nuovo regolamento organico dei dipendenti del comune e delle sue aziende (ROD), a CO 1 è stata assegnata la funzione di "assistente di cantiere", le cui mansioni consistono in termini generali nella sovraintendenza alle attività di squadre delle imprese esterne operanti in cantieri di genio civile sulla base di progetti definiti, a livello operativo, con il diretto superiore".

B. L'8 febbraio 2005 il municipio di __________ ha aperto un'inchiesta disciplinare a carico di CO 1, giusta gli art. 31 e segg. ROD, a seguito dell'acquisto di due batterie marca Bosch Silver per un importo di fr. 340.- effettuato da quest'ultimo a nome del comune, le quali sarebbero poi state portate presso una stalla di sua proprietà e utilizzate per scopi privati. Interrogato dalla commissione d'inchiesta il 21 febbraio 2005, il resistente ha ammesso tale circostanza ed ha inoltre riconosciuto di aver fatto capo in un'occasione ad alcuni operai del comune per la costruzione di una ringhiera privata, precisando comunque che l'intervento era consistito nell'esecuzione di due o tre saldature e che lo stesso, della durata di al massimo mezz'ora, era stato compiuto allorquando non vi era alcun altro lavoro da eseguire.
La commissione di inchiesta ha quindi proceduto all'audizione di alcuni dipendenti comunali in merito sia alla vicenda delle due batterie che a quella inerente alla costruzione della ringhiera.
Il 30 marzo 2005 CO 1 è stato nuovamente sentito dai commissari riguardo ad una fattura trasmessa al comune concernente una fornitura di 25 mc di terra vegetale, che, in base agli accertamenti eseguiti dal capo dell'Ufficio tecnico comunale, risultava essere destinata ad una ditta che aveva eseguito dei lavori presso la sua abitazione.

C. Preso atto delle risultanze dell'inchiesta, il 26 aprile 2005 il municipio di __________ ha risolto, a titolo di provvedimento disciplinare, di licenziare con effetto immediato CO 1.
A sostegno di questa sua decisione l'esecutivo comunale ha addotto che il dipendente si era reso colpevole di gravi violazioni dei suoi doveri di servizio per avere ordinato a nome del comune, essersi appropriato e avere utilizzato materiale per scopi privati, nonché per avere impiegato ripetutamente e per periodi prolungati durante le ore di servizio i dipendenti comunali della squadra esterna per l'esecuzione di lavori privati, il tutto per conseguire un indebito profitto personale. Il municipio ha aggiunto che con il suo agire CO 1 aveva tradito la fiducia dei suoi superiori, aveva mancato di rispetto a quest'ultimi e ai suoi colleghi di lavoro e aveva perso qualsiasi credibilità quale persona addetta alla sovraintendenza delle attività svolte dalle squadre esterne operanti nei cantieri di genio civile. Per contro nessun rimprovero è stato mosso al dipendente in merito alla vicenda relativa alla fattura emessa a nome del RI 1 dalla __________ SA per la fornitura di 25 mc di materiale, visto che l'inchiesta amministrativa non aveva permesso di fare chiarezza su questi fatti.

Ritenendo comunque inesigibile la continuazione del rapporto di impiego con il proprio dipendente e considerando che nel 1999 quest'ultimo era stato sospeso dall'incarico e dallo stipendio per un periodo di 15 giorni per essersi abbandonato a vie di fatto nei confronti di un altro dipendente suo subalterno, l'esecutivo ha considerato che il licenziamento fosse proporzionato alle infrazioni dei doveri di servizio da lui commesse e si imponesse quale unico provvedimento atto a ristabilire la fiducia dei cittadini nell'amministrazione comunale.

D. Adito su ricorso da CO 1, con giudizio 10 novembre 2005 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta sanzione disciplinare ed ha rinviato gli atti al municipio di __________ per un nuovo giudizio.

Respinte le censure di ordine procedurale sollevate da CO 1, il Governo ha ritenuto che i fatti contestati a quest'ultimo dal municipio fossero stati sufficientemente accertati nel corso dell'inchiesta disciplinare. L'Esecutivo cantonale ha tuttavia relativizzato la gravità delle trasgressioni commesse dal dipendente e, tenuto conto dei molti anni di servizio del medesimo nonché dell'esistenza di un unico precedente disciplinare a suo carico risalente al 1999, ha ritenuto che il provvedimento litigioso fosse lesivo del principio della proporzionalità in quanto eccessivamente severo.

E. Contro il predetto giudizio governativo il RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della decisione di licenziamento.

Riassunti i fatti, il ricorrente evidenzia la gravità, sia dal profilo soggettivo che oggettivo, delle infrazioni commesse da CO 1 e rimprovera al Consiglio di Stato di aver cercato di mitigarne la portata adducendo una serie di motivi del tutto insostenibili. A questo proposito rileva come il comportamento tenuto dal resistente integri gli estremi delle fattispecie penali previste dagli art. 312 e segg. CP, relativi ai reati contro i doveri d'ufficio e professionali. Sostiene quindi che il rapporto del dipendente con il municipio, i suoi superiori, nonché con i suoi colleghi e subalterni è irrimediabilmente compromesso, per cui, vista l'entità degli addebiti, la misura del licenziamento appare adeguata alle circostanze e rispettosa del principio di proporzionalità.

F. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il Consiglio di Stato che CO 1, i quali contestano partitamente le tesi del ricorrente con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, più avanti.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 134 cpv. 6 LOC. La legittimazione attiva del comune è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Nemmeno il ricorrente sollecita l'assunzione di ulteriori prove.

2. 2.1. A norma dell'art. 134 cpv. 1 LOC, la violazione dei doveri d'ufficio da parte dei dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza nell'adempimento delle mansioni loro assegnate, sono punite dal municipio con l'ammonimento, la multa fino a fr. 500.--, il collocamento temporaneo in posizione provvisoria, la sospensione dall'impiego o il licenziamento.

2.2. Le sanzioni disciplinari servono a ristabilire l'ordine in seno all'amministrazione, a correggere il dipendente inadempiente ed a ripristinare la fiducia riposta dai cittadini nell'amministrazione.

Esse devono essere precedute da un'inchiesta (art. 134 cpv. 2 LOC), volta ad accertare i fatti rilevanti ed a permettere al prevenuto di difendersi.

Nella scelta e nella commisurazione del provvedimento da applicare, occorre tenere adeguatamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del trasgressore, rispettando il principio di proporzionalità (cfr. Imboden /Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 54 B I e seg. Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, pag. 364 e segg.).

Quello della destituzione è di regola il provvedimento disciplinare maggiormente incisivo e viene pertanto adottato a carico di quei dipendenti che intenzionalmente violano i loro doveri di servizio in modo tanto grave, sia dal profilo oggettivo, sia dal profilo soggettivo, da compromettere in modo irrimediabile la fiducia in loro riposta dall'autorità. Il provvedimento disciplinare estintivo del rapporto di servizio deve quindi essere determinato da una condotta intenzionale, gravemente trasgressiva dei doveri inerenti alla posizione giuridica del dipendente pubblico (RDAT 1985, no. 28). Il licenziamento disciplinare può anche essere giustificato da una serie trasgressioni che, considerate singolarmente non rivestono particolare rilevanza, ma che nel loro complesso denotano un'attitudine del dipendente inconciliabile con i doveri di servizio. Di principio, in questi casi, la destituzione deve essere preceduta da sanzioni minori e da un'esplicita comminatoria di licenziamento (Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, pag. 156 e seg.).

Per il fatto che con il licenziamento non viene tanto perseguito lo scopo di correggere il comportamento trasgressivo del dipendente, quanto piuttosto quello di tutelare il corretto ed efficiente funzionamento del servizio pubblico, dottrina e giurisprudenza evidenziano il carattere prettamente afflittivo di questo provvedimento, che lo distingue dalle altre misure disciplinari solitamente previste dalle leggi (DTF 101 Ia 308 e seg.; Knapp, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi des fonctionnaires fédéraux, in: ZSR 103/1984 I pag. 501). Viste le conseguenze particolarmente gravose per il dipendente, il licenziamento disciplinare va considerato in ogni caso come l'estremo rimedio per ristabilire un efficiente e ordinato svolgimento dell'attività amministrativa (Hinterberger, op. cit. pag. 323).

Per contro, inadempienze non addebitabili a colpa del dipendente non possono dare luogo a dei provvedimenti disciplinari. A carico dei dipendenti inadempienti, segnatamente per incapacità, possono nondimeno essere adottate misure volte a salvaguardare l'efficienza dell'ente pubblico ed a ripristinare la fiducia in esso riposta dalla collettività.

Le inadempienze di un dipendente possono giustificare l'adozione simultanea di sanzioni disciplinari e di provvedimenti amministrativi. Le prime correlate alle violazioni dei doveri di servizio riconducibili a colpa del dipendente, i secondi volti invece a ristabilire all'interno dell'amministrazione l'ordine perturbato da prestazioni lavorative carenti, non imputabili a colpa del dipendente (RDAT 1994 I No. 19, pgg. 35 e 36).

3.3.1. Come esposto in narrativa, nell'evenienza concreta, il municipio di __________ ha innanzitutto rimproverato al resistente di aver ordinato a nome del comune del materiale in realtà destinato ad essere da lui utilizzato per scopi privati.
In proposito l'inchiesta ha effettivamente permesso di accertare che nel mese di ottobre del 2004 la ditta __________ SA aveva fornito al RI 1 due batterie per autoveicoli marca Bosch Silver 7, le quali sono poi state prelevate da CO 1 e quindi utilizzate dal medesimo per le proprie necessità personali. La circostanza è stata esplicitamente ammessa anche dallo stesso interessato in occasione della sua audizione del 21 febbraio 2005, per cui la stessa è incontestata.

L'esecutivo comunale ha inoltre posto a fondamento della propria decisione di licenziamento il fatto che il resistente avrebbe a più riprese impiegato, per dei periodi prolungati e durante le ore di servizio, alcuni dipendenti comunali della squadra esterna per l'esecuzione di lavori privati e segnatamente per la costruzione di una ringhiera e di un cancello di ferro destinati ad una sua proprietà. Tali fatti sono stati recisamente contestati da CO 1, il quale ha sempre affermato di essersi semplicemente rivolto in un'unica occasione ad un operaio del comune per fargli eseguire un paio di saldature su una ringhiera, impiegando il medesimo per al massimo mezz'ora di tempo, allorquando questi non aveva altri lavori da realizzare per conto del suo datore di lavoro.
Ora, su questo punto l'inchiesta svolta dalle autorità comunali risulta alquanto carente e non ha permesso di dimostrare la fondatezza del rimprovero mosso al resistente. Innanzitutto va rilevato che le conclusioni a cui è pervenuto il municipio poggiano esclusivamente sulle dichiarazioni rilasciate il 23 febbraio 2005 da alcuni dipendenti comunali davanti alla commissione d'inchiesta. Sennonché, i verbali d'interrogatorio allestiti nell'occasione non sono stati firmati dalle persone interrogate. Ne discende che la portata probatoria di tali documenti è da considerare pressoché nulla. Non vi sono dunque agli atti elementi sufficienti per ritenere che CO 1 abbia effettivamente fatto capo ai servizi di alcuni dipendenti comunali con l'intensità e nella misura indicate dal municipio.

Oltretutto, sia nel corso della sua audizione del 30 marzo 2005, che in seguito (prima comunque della chiusura dell'inchiesta), il resistente non è stato reso edotto del contenuto di detti verbali, ragione per la quale egli non soltanto non ha potuto prendere posizione in proposito, ma addirittura non ha nemmeno avuto la possibilità di controinterrogare gli operai comunali che erano stati sentiti dalla commissione di inchiesta. Tale omissione ha comportato una grave violazione dei suoi diritti di parte, che la procedura di ricorso davanti al Consiglio di Stato non ha in alcun modo permesso di sanare.

3.2. Stante quanto precede, gli unici rimproveri che possono essere mossi al resistente sono quelli inerenti ai fatti da lui stesso ammessi in occasione della sua prima audizione del 21 febbraio 2005. I medesimi bastano comunque a giustificare la pronuncia del suo licenziamento a titolo di sanzione disciplinare.

Avendo ordinato a nome del comune, ma per uso proprio, due batterie per autoveicoli presso una ditta privata di __________, egli è incorso in una violazione senz'altro grave dei suoi doveri di servizio.

In primo luogo, tale modo d'agire integra gli estremi del reato di infedeltà nella gestione pubblica, contemplato dall'art. 314 CP, per il quale la legge prevede la reclusione fino a 5 anni o la detenzione, oltre alla multa. Nulla muta, ai fini del presente giudizio, che il comune non abbia chiesto l'avvio di un procedimento penale nei confronti del resistente. Tale scelta, dettata con ogni probabilità da ragioni di opportunità, non influisce minimamente sull'oggettiva gravità del gesto compiuto da quest'ultimo.
Certo, il valore della merce ordinata era piuttosto esiguo; resta comunque il fatto che con il suo comportamento CO 1 ha tradito la fiducia che i suoi superiori gli avevano accordato nella gestione delle comande di materiale per la squadra esterna. Il resistente ha in effetti potuto agire nel modo appena descritto soltanto grazie al fatto che la sua posizione e le sue competenze erano note alla ditta rivenditrice delle batterie, la quale ha così dato seguito alla comanda senza preoccuparsi di verificare chi fosse l'effettivo destinatario della medesima.
Dal profilo soggettivo poi, incontestabile è la colpa del resistente, che nella circostanza concreta ha agito in modo chiaramente intenzionale e con la consapevolezza di commettere un'irregolarità. Contrariamente a quanto sostenuto dal Consiglio di Stato, non costituisce un'attenuante il fatto che, dopo l'apertura dell'inchiesta amministrativa, CO 1 abbia restituito al comune la suddetta merce: non è in effetti dato a vedere come, una volta riconosciute le proprie responsabilità per l'accaduto, egli potesse sottrarsi ad un simile obbligo. Anzi, semmai a carico del resistente v'è da considerare che prima dell'avvio nei suoi confronti del procedimento disciplinare, questi aveva tentato di far credere a colleghi e superiori che la fattura emanata dalla ditta __________ SA per la fornitura delle batterie si riferisse ad una vecchia ordinazione di materiale ancora effettuata dal precedente responsabile dell'Ufficio tecnico comunale, ormai in pensione, e questo naturalmente allo scopo di evitare che l'abuso da lui commesso potesse essere scoperto.

3.3. Tenuto conto di tutto quanto sin qui esposto, nonché del fatto che CO 1 era già stato oggetto, nel 1999, di un provvedimento disciplinare comportante la sua sospensione dallo stipendio e dall'impiego per 15 giorni, la sanzione del licenziamento pronunciata dal municipio si avvera rispettosa della legge e del principio di proporzionalità e merita pertanto di essere confermata.

4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, senza che si renda necessario in questa sede esaminare la rilevanza dal profilo disciplinare,la questione, ammessa dallo stesso resistente, relativa al suo impiego per fini presonali di un operaio comunale, annullando, siccome lesivo del diritto, il giudizio governativo impugnato e ripristinando la decisione di licenziamento emanata dal municipio.

Dato l'esito la tassa di giustizia segue la soccombenza del resistente (art. 28 PAmm), il quale rifonderà al RI 1, patrocinato da un avvocato, un'indennità per ripetibili per questa e le precedente istanza di giudizio (art. 31 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 134 LOC, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;

dichiara e pronuncia:

1.Il ricorso è accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione 10 novembre 2005 (n. 5303) del Consiglio di

Stato è annullata;

1.2. la decisione di licenziamento pronunciata il 26 aprile 2005

al municipio di __________ nei confronti di CO 1 è confermata.

2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 800.- sono poste a carico del resistente, il quale rifonderà al ricorrente complessivi fr. 1'400.- a titolo di ripetibili.

3. Intimazione a:

patr. da:;

terzi implicati

1. CO 1

1 patrocinato da: PA 2

2. CO 2

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario