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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina |
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segretario: |
Thierry Romanzini, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 17 febbraio 2005 di
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RI 1
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contro |
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la risoluzione 25 gennaio 2005 (n. 341) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 5 novembre 2004 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di lavoro per confinanti CE/AELS; |
viste le risposte:
- 22 febbraio 2005 del Dipartimento delle istituzioni;
- 2 marzo 2005 del Consiglio di Stato;
preso atto della replica 20 aprile 2005 del ricorrente e delle dupliche:
- 28 aprile 2005 del Dipartimento delle istituzioni;
- 3 maggio 2005 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) A partire dal marzo 1984 il cittadino italiano RI 1 (1962), residente in provincia di Varese, ha beneficiato di successivi permessi per frontalieri per lavorare nel nostro Cantone, l'ultimo dei quali valido fino al 20 dicembre 1986.
Con sentenza 4 novembre 1986 il presidente delle allora assise correzionali di Lugano-Campagna ha condannato il ricorrente per ripetuto furto a 7 mesi di detenzione e all'espulsione dalla Svizzera per la durata di 3 anni, pene entrambe sospese con un periodo di prova di 2 anni.
Per questo motivo, l'8 gennaio 1987 l'Ufficio federale degli stranieri (ora della migrazione) gli ha vietato l'entrata in territorio elvetico sino al 7 gennaio 1990.
Ritenuto che il 18 febbraio 1988 il ricorrente era rientrato illegalmente nel nostro paese, con decreto d'accusa del 19 febbraio 1988 il Procuratore pubblico gli ha inflitto 6 giorni di detenzione, sospesi con un periodo di prova di 2 anni.
b) Nel 1990 il dipartimento ha respinto diverse istanze di RI 1 volte a ottenere un permesso per confinanti per lavorare nel nostro Cantone in qualità di manovale a causa dei suoi precedenti penali.
c) Il 29 luglio 1991 la Procura della Repubblica presso la Pretura circondariale di Varese ha certificato l'estinzione per amnistia di un procedimento penale per danneggiamento a carico dell'interessato.
In Svizzera, il 24 aprile 1992, l'allora Dipartimento cantonale di polizia gli ha inflitto una multa di fr. 30.– per attività abusiva.
Ancora in Italia, con sentenza 16 novembre 1992, il Pretore di Varese lo ha condannato a 2 anni di reclusione e a una multa di Lit. 1'000'000, per ricettazione, pena in seguito condonata.
Il 14 novembre 1994 gli ha invece inflitto a 8 mesi di reclusione per favoreggiamento reale tentato, poi ridotti il 20 dicembre 1995 dal Tribunale di sorveglianza di Milano di 45 giorni per liberazione anticipata.
d) Il 9 maggio 1995 la Sezione degli stranieri ha negato nuovamente il rilascio di un permesso per frontalieri a RI 1, adducendo che la sua presenza sul territorio cantonale sarebbe stata inopportuna.
B. a) RI 1 convive attualmente in Italia con una cittadina comunitaria dalla quale nel 1999 ha avuto una figlia, __________.
Il 27 agosto 2004, egli ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni di rilasciargli un permesso di lavoro per confinanti per poter svolgere, a partire dalla fine dello stesso mese, l'attività di manovale presso un'impresa di costruzioni __________.
b) Il 5 novembre 2004 il dipartimento ha respinto la domanda per motivi di ordine pubblico in considerazione del comportamento tenuto in precedenza dall'interessato nel nostro paese e gli ha ordinato di cessare l'attività lucrativa entro il 3 dicembre 2004.
L'autorità di prime cure ha anche tenuto in considerazione che dal certificato 13 settembre 2004 dei carichi pendenti della Procura della Repubblica di Varese risultava che l'insorgente era imputato per lesione personale, minaccia e danneggiamento per un fatto commesso il 19 luglio 2001 a M__________.
La risoluzione è stata resa sulla base degli art. 5 Allegato I ALC e 24 OLCP, la LDDS e l'ODDS.
C. Con giudizio 25 gennaio 2005, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha in sostanza ribadito quanto addotto dal dipartimento, considerando la decisione adottata dall'autorità di prime cure conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di lavoro per confinanti.
Ritiene di aver diritto al rilascio dell'autorizzazione richiesta in virtù dell'ALC, contestando di essere una minaccia per l'ordine pubblico in quanto i suoi precedenti penali sono lontani nel tempo e non sono di una gravità tale da impedirgli di lavorare come frontaliere nel nostro cantone.
Sostiene inoltre che il dipartimento, richiedendogli l'estratto dei carichi pendenti e il casellario giudiziale italiano, ha violato l'ALC ritenuto che l'accordo settoriale in parola non prevede più in linea di principio tale obbligo.
Critica poi l'Esecutivo cantonale per avergli rimproverato un procedimento penale attualmente pendente in Italia, in spregio alla presunzione di innocenza.
Ritiene in ogni caso la decisione impugnata sproporzionata in quanto non terrebbe conto che necessita di un lavoro per mantenere la propria famiglia.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F. In sede di replica e di dupliche le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive tesi, confermando le domande di giudizio formulate in precedenza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. In ambito di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di un permesso di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di un simile permesso si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 100 cpv. 1 lett. n. 3 OG e 4 LDDS; DTF 128 II 145 consid. 1.1.1, 127 II 161 consid. 1a con rinvii).
1.3. L'Accordo 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone, entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella sua nuova versione in vigore dal 1° giugno 2002). Gli art. 4 ALC e 2 cpv. 1 Allegato I ALC garantiscono ai cittadini di una parte contraente il diritto di soggiornare e di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente, fatte salve le disposizioni transitorie di cui all'art. 10 ALC.
In concreto, ritenuto che il ricorrente è cittadino italiano e titolare di una carta di legittimazione valida, l'Accordo in parola gli conferisce il diritto di lavorare come frontaliere in una zona di confine del nostro paese come il Luganese (art. 4 e 10 cpv. 7 ALC; 2 cpv. 1, 7 e 28 Allegato I ALC; 4 cpv. 3 OLCP; STF 2A.175/2004 del 7 dicembre 2004, consid. 1. e 3.2.).
1.4. Di conseguenza, potendo la decisione impugnata essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso di diritto amministrativo, la competenza di questo tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da RI 1 è data. Se il permesso sollecitato possa essergli rifiutato è una questione di merito.
1.5. Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. L'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC prevede, quale regola generale, che i diritti conferiti dalle disposizioni dell'Accordo in parola possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità. La direttiva 64/221/CEE, nonché la prassi resa in materia dalla Corte di giustizia della Comunità europee antecedentemente alla data della firma dell'accordo contribuiscono poi a definire la portata di questa disposizione (cfr. art. 16 cpv. 2 ALC e art. 5 cpv. 2 Allegato I ALC).
Se sono adempiute le condizioni, è possibile disporre misure di allontanamento e di respingimento giusta le disposizioni della LDDS anche nei confronti dei cittadini della CE (cfr. art. 24 OLCP; n. 10.1 delle "Istruzioni e commenti concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle persone tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri nonché i seguenti Stati membri dell'AELS: Norvegia, Islanda e Principato del Liechtenstein", emanate dall'allora Ufficio federale degli stranieri, ora della migrazione: Istruzioni OLCP).
2.2. Per decidere la concessione di un permesso a un cittadino straniero dal profilo della LDDS occorre esaminare se, nei suoi confronti, esiste un motivo di espulsione.
Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso quando è stato punito dall'autorità giudiziaria per un crimine o un delitto (lett. a) o la sua condotta in generale e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b), quando in seguito a malattia mentale abbia compromesso l'ordine pubblico (lett. c) oppure quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d).
L'art. 11 cpv. 3 LDDS precisa tuttavia che l'espulsione può essere pronunciata solo se dall'insieme delle circostanze essa sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto segnatamente della gravità della colpa dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS).
2.3. La LDDS e la sua ordinanza di esecuzione (ODDS) sono applicabili soltanto se l'ALC non dispone altrimenti e la normativa interna prevede disposizioni più favorevoli (art. 1 lett. a LDDS).
In questo senso, con l'entrata in vigore dell'ALC, la riserva dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica prevista all'art. 5 Allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi. In effetti, l'Accordo in parola, benché in modo parziale e progressivo, conferisce ai cittadini degli Stati interessati dei diritti in merito alla libera circolazione che solamente a fronte di gravi violazioni o concrete previsioni di gravi violazioni dell'ordine pubblico possono essere limitati (cfr. art. 3 Direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, GU L 56 del 1964, pag. 850; Moser, Accords bilatéraux et mesures d'éloignement au titre de l'ordre public et de la sécurité publique, RDAF 59/2003, pag. 93; Capella/Pelloni, L'ordine pubblico nel diritto svizzero degli stranieri e nel diritto europeo sulla libera circolazione delle persone, in RDAT II-2001 547).
2.4. Da quanto precede, risulta che la normativa interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle disposte dall'ALC.
Di conseguenza, il caso in esame va esaminato sotto il profilo dell'accordo settoriale in parola.
3. Contrariamente a quanto ritiene l'insorgente, il dipartimento non ha violato l'ALC richiedendogli l'estratto dei carichi pendenti e il casellario giudiziale italiano per motivi legati all'ordine e alla sicurezza pubblici.
Lo prevedono infatti le direttive menzionate all'art. 5 Allegato I ALC in singoli casi debitamente motivati come nella presente fattispecie, visti i precedenti penali dell'interessato di cui erano a conoscenza le autorità elvetiche (v. n. 2.2.5 Istruzioni OLCP).
La richiesta si rivelava pertanto giustificata.
4. 4.1. RI 1 ha già lavorato nel nostro cantone come frontaliere, dal marzo 1984 al 20 dicembre 1986.
In passato, egli ha avuto modo di interessare le autorità amministrative e penali elvetiche. Con sentenza 4 novembre 1986 egli è stato condannato dal presidente delle assise correzionali di Lugano-Campagna a 7 mesi di detenzione e all'espulsione dalla Svizzera per la durata di 3 anni, pene entrambe sospese con un periodo di prova di 2 anni, per ripetuto furto di autoradio. Il 18 febbraio 1988 egli è entrato illegalmente nel nostro paese, nonostante il divieto d'entrata emesso nei suoi confronti l'8 gennaio 1987 dall'Ufficio federale degli stranieri e valido fino al 7 gennaio 1990, e per questo motivo con decreto d'accusa 19 febbraio 1988 il Procuratore pubblico lo ha condannato a 6 giorni di detenzione, sospesi con un periodo di prova di 2 anni.
Dal canto suo, il 24 aprile 1992, il Dipartimento di polizia gli ha inflitto una multa di fr. 30.– per aver lavorato durante una giornata alle dipendenze di una ditta sprovvisto della necessaria autorizzazione.
Il ricorrente ha pure interessato le autorità penali del suo Paese.
All'inizio degli anni '90, egli aveva a carico un procedimento penale per danneggiamento.
Il 16 novembre 1992 il Pretore di Varese gli ha inflitto 2 anni di reclusione e una multa di Lit. 1'000'000 per ricettazione, mentre con sentenza 14 novembre 1994 lo ha condannato a 8 mesi di reclusione per favoreggiamento reale tentato, poi ridotti il 20 dicembre 1995 dal Tribunale di sorveglianza di Milano di 45 giorni per liberazione anticipata.
Risulta inoltre ancora aperto un procedimento penale per lesione personale, minaccia e danneggiamento per un fatto commesso il 19 luglio 2001 a M__________.
4.2. Esaminando i precedenti penali in Svizzera dell'insorgente, risulta che egli ha subìto condanne per un totale di sette mesi e sei giorni di detenzione e gli è stata inflitta una multa di fr. 30.–.
I reati per cui è stato condannato, di natura patrimoniale e in materia di entrata illegale, non vanno evidentemente sottovalutati dal momento che toccano settori fondamentali della società. Inoltre la prima condanna non è bastata a farlo desistere dall'infrangere nuovamente la legge, ben sapendo a quali rischi si esponeva con il suo comportamento, essendovi un divieto di entrata a suo carico. D'altra parte, bisogna però considerare che questi reati, risalendo al 1986 e al 1988, sono ormai lontani nel tempo e le pene per cui egli è stato condannato, tutto sommato ancora contenute, sono state cancellate dal casellario giudiziale.
Nel presente contesto non è possibile poi dare rilevanza alla violazione alla LDDS commessa nel 1992, la stessa essendo limitata all'esercizio di un'attività lucrativa svolta nel nostro paese durante una sola giornata, tanto da essere stata qualificata quale semplice contravvenzione.
Per quanto concerne invece i precedenti in Italia, bisogna considerare innanzitutto che il 29 luglio 1991 la Procura della Repubblica presso la Pretura circondariale di Varese ha certificato che il procedimento penale per danneggiamento a carico dell'interessato è stato estinto per amnistia e che la sentenza di condanna del 16 novembre 1992 per ricettazione era stata condonata, motivo per cui non possono più essere ritenuti determinanti nella presente fattispecie.
Di una certa rilevanza resta dunque la sentenza del 14 novembre 1994 con la quale il Pretore di Varese ha condannato il ricorrente per favoreggiamento reale tentato a 8 mesi di reclusione, poi ridotti di 45 giorni dal Tribunale di sorveglianza di Milano il 20 dicembre 1995 per liberazione anticipata. Tale condanna, unitamente ai reati patrimoniali e alla violazione alla LDDS commessi in Svizzera in passato, non permettono ancora tuttavia di ritenere che RI 1 rappresenti attualmente una minaccia reale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, come prevede la giurisprudenza comunitaria in materia, tale da giustificare il provvedimento litigioso (cfr. sentenza della CdGCE del 27 ottobre 1977 nella causa 30/77 Bouchereau, n. 35).
Le circostanze della presente fattispecie avrebbero potuto avere una certa rilevanza per il diniego di un permesso all'insorgente nell'ambito del diritto interno. Non l'hanno più con l'entrata in vigore dell'ALC in quanto i motivi di ordine pubblico che giustificano il diniego di un'autorizzazione di soggiorno a un cittadino comunitario sono divenuti molto più restrittivi rispetto a quelli contemplati dalla LDDS.
In questo senso, non porterebbe a diversa conclusione il procedimento penale ancora aperto per minaccia, danneggiamento e lesione personale commessi il 19 luglio 2001 a M__________ nell'ambito di un alterco riconducibile peraltro a mere vicende di ordine famigliare.
5. In esito alle considerazioni che precedono il ricorso va dunque accolto, senza ulteriore disamina, per il fatto che i rimproveri mossi all'insorgente non sono tali da giustificare un diniego come quello pronunciato dall'autorità inferiore nei suoi confronti.
In simili circostanze, ben si giustifica di annullare la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela, rinviando direttamente gli atti alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione affinché provveda a rilasciare un permesso di lavoro per frontalieri CE/AELS all'insorgente.
6. Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di tasse e spese di giustizia.
Lo Stato del Cantone Ticino deve però rifondere all'insorgente, assistito da un avvocato iscritto all'apposito registro, un'indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti l'ALC e l'Allegato I; nonché gli art. 10, 11 LDDS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
a) la risoluzione 25 gennaio 2005 (n. 341) del Consiglio di Stato;
b) la decisione 5 novembre 2004 (COM 29) della Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni.
2. Gli atti sono retrocessi alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, affinché provveda al rilascio di un permesso di lavoro per confinanti CE/AELS all'insorgente.
3. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
4. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'500.– a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
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5. Intimazione a: |
Ufficio federale della migrazione, 3003 Berna, per conoscenza. |
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terzi implicati |
1. CO 1 2. CO 2
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario