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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina |
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segretario: |
Thierry Romanzini, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 27 marzo 2006 del
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RI 1
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contro |
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la risoluzione 7 marzo 2006 (n. 1087) del Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la deliberazione 28 novembre 2005 con cui il consiglio comunale di __________, approvando il messaggio n. 224.4, ha fissato al 40% della spesa determinante la quota di imposizione dei contributi di miglioria per la sistemazione e la nuova pavimentazione di via e piazza della C__________ a__________; |
viste le risposte:
- 4 aprile 2006 del Consiglio di Stato,
- 6 aprile 2006 del presidente del consiglio comunale di __________ CO 2,
- 10 aprile 2006 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Dopo vicissitudini che non occorre qui evocare, con messaggio n. 224.4 del 10 ottobre 2005 il municipio di RI 1 ha sollecitato al consiglio comunale l'approvazione e lo stanziamento di un credito di fr. 423'000.– per la sistemazione e la nuova pavimentazione di via e piazza della C__________ a__________, fissando al 40% della spesa determinante, in quanto opera di urbanizzazione generale, la quota di imposizione dei contributi di miglioria per il suddetto intervento.
b) Raccolti i preavvisi della commissione opere pubbliche e quella della gestione, le quali hanno presentato ciascuna un rapporto di maggioranza e di minoranza, nella seduta del 28 novembre 2005 il consiglio comunale ha approvato, con 15 voti favorevoli e 8 contrari, il progetto e il credito in esame e, con 14 voti favorevoli, 7 contrari e 2 astensioni, l'imposizione dei contributi di miglioria al 40%.
La risoluzione è stata pubblicata all’albo comunale il giorno successivo.
B. a) Il 12 dicembre 2005 CO 1, cittadino attivo di __________, ha impugnato la suddetta delibera dinnanzi al Consiglio di Stato chiedendone l’annullamento.
In sostanza, egli ha sostenuto che il credito concerne un'opera di urbanizzazione particolare e che pertanto il prelievo minimo dei contributi di miglioria dev'essere fissato al 70%.
b) Con decisione 7 marzo 2006 l'Esecutivo cantonale ha accolto il gravame e annullato la deliberazione del consiglio comunale di __________ relativa all'approvazione del messaggio municipale n. 224.4.
Dopo avere confermato che l'opera in progettazione era soggetta all'imposizione dei contributi di miglioria, il Governo ha ritenuto che l'intervento avesse le caratteristiche dell'urbanizzazione particolare. L'Esecutivo cantonale ha considerato che gli interventi previsti erano destinati ad apportare dei vantaggi soprattutto ai proprietari della zona, migliorando l'opera esistente per quanto riguarda la sicurezza, l'accessibilità e la tranquillità.
Ritenuto che per le opere di urbanizzazione particolare la legge prevede un contributo di almeno il 70%, il Consiglio di Stato ha quindi annullato la deliberazione comunale.
C. Contro il predetto giudicato governativo il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e la conferma della deliberazione del legislativo comunale.
Il comune contesta l'obbligo di imporre i contributi di miglioria nella misura del 70% della spesa di realizzazione dell'opera e postula la riduzione dell'onere impositivo al 40% dei costi determinanti, sostenendo che l'opera in oggetto è di urbanizzazione generale. Secondo l'autorità comunale, la prevista sistemazione e pavimentazione è volta a integrare, uniformare e a riqualificare uno spazio pubblico, composto dalla chiesa e dal cimitero, ed è di un'importanza tale da andare oltre il semplice servizio di una decina di abitazioni del nucleo.
D. All’accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il presidente del consiglio comunale, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà se del caso in seguito, mentre CO 1 rinuncia a formulare osservazioni e si rimette al giudizio del tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm e 209 lett. b LOC).
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCM), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c).
Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCM). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM).
La costruzione di posteggi viene generalmente considerata come opera di urbanizzazione in senso lato e quindi tale da giustificare il prelevamento di contributi (Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, 1993, n. 486).
Per quanto riguarda il vantaggio particolare ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCM, esso è presunto quando l’opera è finalizzata ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l’urbanizzazione secondo uno standard minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza, l’accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto conto della loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri (art. 4 LCM). In questo senso, la costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi e posteggi sono opere che creano indubbi vantaggi particolari per le proprietà immobiliari servite (Scolari, op. cit., n. 467 e 487 e rif.).
Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCM); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCM). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30%, né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare non inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCM). La natura dell'urbanizzazione, segnatamente per quanto concerne la classificazione delle strade, è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCM; RDAT I-1998 n. 53; Scolari, op. cit., n. 492). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCM). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al legislativo comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).
3. Il comune ricorrente ritiene in primo luogo che, classificando l'intervento in contestazione quale opera di urbanizzazione particolare, il Consiglio di Stato abbia violato l'autonomia comunale.
Giova ricordare che il comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT II-1999 n. 41 consid. 2d; II-1996 n. 52 consid. 4; I-1996 n. 49 consid. 4; 1987 n. 75 consid. 4, quest'ultima relativa all'or abrogata LCM 1971). Questa prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. In sostanza, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione.
Ritenuto che la presente vertenza riguarda la natura dell'opera di urbanizzazione che sta alla base dell'imposizione dei contributi di miglioria, la censura di violazione dell'autonomia comunale si rivela infondata.
4. Come accennato in precedenza, con l'impugnata decisione il Consiglio di Stato ha stabilito che le infrastrutture interessate dall'imposizione costituiscono delle opere di urbanizzazione particolare. Secondo il comune ricorrente, la sistemazione prevista costituisce per contro un'opera di urbanizzazione generale.
4.1. Il Governo, in veste di autorità di ricorso, fruisce di pieno potere cognitivo: questo significa che un ricorso presentato innanzi allo stesso permette un riesame completo della decisione impugnata. Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo, quando è investito di un ricorso, è invece circoscritto alla violazione del diritto: concetto includente, in definitiva, anche l'accertamento inesatto od incompleto dei fatti (art. 61 seg. PAmm), sicché gli è data facoltà di verificare l'esercizio del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità inferiore solo dal profilo dell'eccesso o dell'abuso.
4.2. L'intervento, che interessa una superficie di mq 1100, è stato motivato dal municipio nel messaggio n. 224.4 sulla base della relazione tecnica 15 settembre 2005 dell'arch. __________.
In particolare, il rapporto indica quanto segue:
"Con la pavimentazione di questo spazio pubblico, in cubotti di granito, si vuole da una parte qualificare il nucleo di case su via alla C__________ proponendo un adeguato rivestimento della superficie carrozzabile che lo attraversa, e dall'altra ridisegnare la piazza, quale era, nella sua origine più recente; scorporandone la superficie che ne aveva alterato l'identità. A questo scopo si propone di pavimentare il perimetro storico della piazza in granito e l'area scorporata in un'apposita miscela bituminosa, la cui caratteristica è quella di mostrare in superficie una forte presenza di inerti spaccati (...). Per meglio delimitare il fronte est si propone di posizionarvi un'aiuola a verde con al suo centro una pianta con una fronda abbastanza ampia da costituire, in un certo qual modo, un volume sostitutivo del fabbricato demolito. Nella piazza vi confluiscono tre strade, il cui percorso è stato disegnato con la posa di una riga continua, costituita dal cambiamento di colore del granito al centro dello spazio viabile, più chiaro o più scuro, rispetto alla pavimentazione in generale. Il materiale scelto è un cubotto di granito della Riviera, dalle dimensioni di circa cm 11x11x8, che presenta una superficie pedonale comoda e ha anche un effetto sulla moderazione della velocità di transito. A ridosso dei muri a nord vengono inseriti 5 posteggi con un'alberatura avente lo scopo di ombreggiare questa zona e di costituire un ornamento verde per la piazza (....) Due panchine saranno posizionate in prossimità dell'entrata secondaria della chiesa. Dei candelabri, addossati ai muri del lato nord, illumineranno la piazza in modo differenziato rispetto ai fasci di luce più intensi che rischiarano facciate e campanile della chiesa, rendendo suggestivo questo vuoto urbano. La scala d'accesso al cimitero viene liberata dai due muretti laterali semicircolari che contenevano i cipressi, tagliati per far spazio all'alberatura che sarà inserita nella piazza. Sulla parte est della piazza, dove si propone la pavimentazione con la speciale miscela bituminosa, saranno inseriti, appositamente protetti da un muro di contenimento e un tettuccio di copertura, i container per i rifiuti".
4.3. Da come è stato motivato l'intervento, bisogna ritenere che tutta l'opera in parola crea senz'altro un vantaggio particolare ai residenti di via alla C__________. Non si tratta di un semplice intervento di manutenzione ai sensi dell'art. 3 cpv. 4 LCM o di valorizzazione limitato allo spazio pubblico (cfr., per la sostituzione di una pavimentazione in asfalto con una in pietra naturale: RDAT I-2001, n. 36 consid. 4 e 5).
La costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi e posteggi sono opere che, oltre ad avere un eminente interesse pubblico, sono anche all'origine di indubbi vantaggi particolari per le proprietà immobiliari servite. Inserita nel piano del traffico quale strada di servizio, via alla C__________ è destinata a servire esclusivamente i fondi che si affacciano sulla medesima (art. 6 cpv. 5 Lstr). Ora, come ha rilevato il Consiglio di Stato nella risoluzione governativa impugnata, il raccordo delle singole particelle a questo genere di strada dev'essere qualificato di urbanizzazione particolare. La sua calibratura non consente infatti il traffico di transito generale sul territorio comunale, ma il raggiungimento delle singole proprietà che si trovano nella zona. Ritenute le caratteristiche e le peculiarità che offre questa strada di servizio, l'intervento previsto è destinato a incrementare la redditività di tali proprietà. Lo ammette peraltro lo stesso municipio nel proprio messaggio, laddove indica che con la pavimentazione dello spazio pubblico, in cubotti di granito, intende tra le altre cose qualificare anche il nucleo di case su quella via. L'esecuzione parziale della pavimentazione della piazza con materiale naturale conferisce infatti maggior pregio non solo a tale sedime, ma a tutto il perimetro interessato (RDAT I-1998 N. 53 consid. 4.2. in fine). Non si può nemmeno omettere di considerare che il materiale scelto ha pure un effetto sulla moderazione del traffico nella zona. Ne consegue che, oltre a qualificare le abitazioni su via alla C__________, l'intervento migliora anche la sicurezza, l'accessibilità e la tranquillità di quella zona.
Nella misura in cui interessa più specificatamente piazza della C__________, l'intervento presenta però anche delle caratteristiche di urbanizzazione generale. Innanzitutto, con la realizzazione di 5 posti auto in quell'area, vengono eliminati - o quanto meno ridotti - gli inconvenienti legati ai parcheggi. Ritenuto che si tratta di posteggi per i bisogni della circolazione e non destinati a soddisfare esclusivamente i bisogni dei residenti, essi vanno considerati quale opera di urbanizzazione generale (Scolari, Tasse e contributi di miglioria, Cadenazzo 2005, n. 182). In questo senso, non è determinate il fatto che 18 posti auto destinati agli utenti del cimitero non verranno ubicati nell'area interessata dai lavori, ma sono previsti, secondo il piano del traffico agli atti, all'inizio di via P__________. Inoltre, la nuova pavimentazione in granito della piazza, se da un lato, come appena illustrato, è suscettibile di conferire maggior pregio ai fondi che si affacciano sulla medesima, dall'altro contribuisce anche a migliorare sensibilmente la fruibilità di questo spazio pubblico per l'intera collettività, e segnatamente per i visitatori del cimitero e della chiesa. Oltre a ciò, bisogna considerare che il suo ornamento con una nuova alberatura, le due panchine posizionate in prossimità dell'entrata secondaria della chiesa e i candelabri con la loro particolare illuminazione renderanno ancora più suggestiva e decorosa la medesima.
4.4. Da quanto precede, bisogna pertanto concludere che l'intervento presenta delle caratteristiche miste di urbanizzazione particolare e generale. A torto quindi il Consiglio di Stato ha ritenuto che le infrastrutture in rassegna costituiscano esclusivamente delle opere di urbanizzazione particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCM, soggette al prelievo di contributi di miglioria in una percentuale variante tra il 70% e il 100% della spesa determinante. Altrettanto a torto però il consiglio comunale ha considerato l'opera di carattere unicamente generale, fissando di conseguenza la quota di imposizione al 40%. In effetti laddove, come nel caso in rassegna, la distinzione della natura dell'opera non è agevole, l'autorità decidente deve, giusta l'art. 7 cpv. 1 ultima frase LCM, adottare una percentuale media tra quella relativa alle opere di urbanizzazione generale e quella prevista per le opere di urbanizzazione speciale (cfr. Scolari, op. cit., n. 188, che menziona la sentenza di questo tribunale pubblicata in RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.). Tenuto conto delle caratteristiche dell'intervento in questione, si giustifica quindi di accogliere parzialmente il ricorso, di annullare la decisione impugnata e di rinviare gli atti al comune di RI 1, affinché proceda in quest'ultimo senso. Il Tribunale non può infatti sostituirsi al comune nella determinazione di detta quota, dal momento che, come sopra esposto (cfr. consid. 3) su questo aspetto esso fruisce di un ampio margine di apprezzamento.
5. Considerato che CO 1 si è rimesso al giudizio di questo tribunale e che il comune ha agito nell'occasione per motivi derivanti dalla sua funzione, si prescinde dal prelievo di tasse e spese (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 208 e 209 LOC; 1, 3, 4, 5, 6, 7 LCM; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 7 marzo 2006 (n. 1087) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al comune di RI 1 affinché determini nuovamente la percentuale di imposizione dei contributi di miglioria, come indicato ai considerandi.
2. Non si prelevano né tasse né spese.
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3. Intimazione a: |
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terzi implicati |
1. CO 1 2. CO 2 3. CO 3
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario