
Incarto n. 52.2007.104 52.2007.105 52.2007.115	Lugano 9 luglio 2007	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sui ricorsi

26 marzo 2007 della

RI 1, ,

RI 2, ,

tutte patrocinate da: dott. iur. PA 1, ,

23 marzo 2007 e

4 aprile 2007 del

__________, ,

contro

a. la decisione 6 marzo 2007 del Consiglio di Stato (n. 1182) che annulla le decisioni 2 ottobre 2006 con cui il CO 4 ha approvato il piano di quartiere per le part. __________-__________ presentato dalle ricorrenti __________ e RI 2, rilasciando nel contempo la licenza edilizia per realizzarlo;

b. la decisione 22 marzo 2007 del Consiglio di Stato (n. 1493) che accoglie parzialmente la domanda di revisione del predetto giudizio inoltrata dalle ricorrenti __________ e RI 2;

viste le risposte:

- 30 marzo 2007 del Dipartimento del territorio;

- 17 aprile 2007 del Consiglio di Stato;

- 23 aprile 2007 di __________;

- 26 aprile 2007 di __________;

- 27 aprile 2007 del CO 4;

al ricorso (a) della __________ / RI 2;

- 17 aprile 2007 del Consiglio di Stato;

- 23 aprile 2007 di __________;

- 26 aprile 2007 di __________;

- 27 aprile 2007 della __________ / RI 2;

ai ricorsi (b e c) del CO 4;

preso atto della replica 15 giugno 2007 della __________ / RI 2 e delle dupliche:

- 20 giugno 2007 di __________;

26 giugno 2007 del Consiglio di Stato;

- 27 giugno 2007 del CO 4;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il 23 novembre 1998 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del PR 1976. I piani di quartiere (PQ) erano disciplinati dall'art. 15 NAPR, che li suddivideva in due categorie: quella dei piani di quartiere obbligatori (cpv. 1) e quella dei piani di quartiere facoltativi (cpv. 2). Quest'ultima disposizione stabiliva quanto segue:

2. Per le zone residenziali (esclusi i piani particolareggiati) è data facoltà di progettare secondo la procedura dei piani di quartiere, rispettando le seguenti condizioni:

2.1. La superficie edificabile complessiva del fondo o dell'insieme dei fondi contigui oggetto del piano di quartiere deve essere almeno di:

- mq 5'000 per le zone estensive (R2) e semiestensiva (R3)

- mq 6'500 per le zone intensive (R5), semi–intensive (R4) e insediativa speciale (Is)

2.1.1 Il complesso deve essere realizzato globalmente, secondo un programma assistito da adeguate garanzie.

2.1.2 L'edificazione deve tendere ad un insieme unitario, impostato sul corretto inserimento urbanistico e ambientale. Per la sua qualità architettonica e urbanistica il progetto deve comportare adeguati vantaggi di interesse generale.

2.2. Riscontrato il rispetto delle condizioni precedenti, il municipio può decidere l'assegnazione – parziale o completa e cumulativa- delle seguenti concessioni speciali:

2.2.1. Aumento delle altezze di zona.

Si terrà conto dell'inserimento delle edificazioni anche in rapporto alle proprietà vicine, maggiorando, se del caso, le distanze dai confini.

Per la zona estensiva (R2) il supplemento di altezza massimo è di m 3.00

2.2.2. Deroghe alle linee di edificazione

2.2.3. Deroghe alle prescrizioni sull'area verde

2.2.4. Supplemento del 20% all'indice di sfruttamento o di edificabilità previsto per la zona.

2.3 Per la zona insediativa speciale le condizioni sono specificate nelle norme di zona.

Nel termine dell'art. 35 LALPT contro il nuovo PR sono stati inoltrati 45 ricorsi. Fra questi, v'era quello di __________ (n__________), che hanno fra l'altro chiesto l'aumento a 8'000 mq della superficie minima quale condizione per l'allestimento di un piano di quartiere (art. 15 cpv. 2 NAPR) nonché la riformulazione ed un approfondimento delle condizioni di garanzia per la realizzazione confacente del progetto (ricorso lett. b).

B. Con risoluzione 2 novembre 2000 (n. 4779) il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo PR di __________, come nelle considerazioni di merito e nella decisione dei ricorsi.

In relazione all'art. 15 NAPR, la risoluzione governativa stabiliva fra l'altro (pag. 58) che:

Il cpv. 2, ed in particolare il 2.1.2, giusta le argomentazioni esposte al seguente pto 4.4.23 ad b) in decisione del ricorso n. 24, dovranno essere precisati in modo che le condizioni esatte dal PR affinché il municipio possa concedere gli abbuoni di cui al cpv. 2.2 per progettazioni di piani di quartiere siano chiaramente e nel limite del possibile, materialmente definite.

Per questi motivi si ordina al Comune di precisare l'art. 15 cpv. 2 conformemente alle indicazioni esposte sopra mediante procedura di variante.

Statuendo sul ricorso (n. __________) di __________, la risoluzione governativa in oggetto - al punto 4.4.23 - considerava fra l'altro (pag. 107) che:

(...) il comune ha inteso promuovere la ricerca qualitativa dell'insediamento all'interno del proprio territorio, adottando misure differenziate a seconda del contesto di riferimento. In questo modo sono stati delimitati dei comparti speciali a mezzo di piani particolareggiati e di piani di quartiere obbligatori. Aggiuntivamente a tali prescrizioni specifiche il comune ha inoltre individuato la possibilità di procedere all'allestimento di piani di quartiere facoltativi su tutto il territorio comunale a condizione che siano rispettati determinati requisiti di base (art. 15 cpv. 2.1 NAPR).

Quest'ultima disposizione riprende, affinandola ed adattandola ai nuovi riferimenti legali di ordine superiore, le prescrizioni che regolavano le costruzioni su grandi superfici. Questa misura che interessa in maniera indistinta l'intero territorio comunale, merita di essere accompagnata da indicazioni sufficientemente esaustive circa le condizioni di carattere qualitativo che devono essere soddisfatte al fine di poter beneficiare dei bonus previsti dalla norma (art. 15 cpv. 2.2 e 2.3 NAPR).

Il requisito qualitativo merita pertanto di essere definito in modo sufficientemente chiaro affinché gli obbiettivi del PR possano effettivamente venir perseguiti e non elusi da speculazioni più affini alla speculazione edilizia. Lo scrivente Consiglio ritiene che (...) determinanti risulteranno essere il rispetto dei parametri qualitativi e una loro rigorosa applicazione da parte degli istanti e delle autorità chiamate a pronunciarsi in merito.

Visto quanto sopra, la contestazione ricorsuale riferita all'adozione di criteri maggiormente precisi per garantire una corretta realizzazione del progetto merita accoglimento. Di riflesso, anche il cpv. 2.1.2 deve essere riformulato precisando quali sono gli aspetti qualitativi e i vantaggi di interesse generale che il PQ deve soddisfare.

Per i motivi sopra esposti, il ricorso su questo punto è deciso ai sensi dei considerandi. Conformemente a quanto esposto al punto 3.4.7 f è comunque fatto ordine al comune di voler precisare l'art. 15 NAPR mediante una variante che tenga conto delle considerazioni sopra esposte.

Nel corso del mese di giugno 2003, il municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare una serie di proposte di adeguamento del PR e di varianti.

Il documento prevedeva fra l'altro di completare la cifra 2.1.2 dell'art. 15 NAPR come segue:

La progettazione deve adeguatamente considerare le caratteristiche urbanistiche della zona circostante (elementi caratterizzanti, edificazione qualificata esistente, altimetrie ecc.).

Esso proponeva inoltre di aggiungervi una cifra 2.1.3, così formulata:

2.1.3 Il piano di quartiere deve indicare:

a) la sistemazione generale dell'intero comparto;

b) le tappe e le modalità di esecuzione degli interventi;

c) l'ubicazione e la dimensione delle aree di servizio (posteggi, spazi comuni);

d) la aree verdi e di gioco;

e) proposte di riqualificazione ambientale

Il resto della norma era lasciato immutato.

C. Con due distinte domande, datate 4 aprile 2006 la RI 1 e la RI 2 hanno chiesto al municipio di rilasciare loro il permesso per un piano di quartiere sulle part. __________-__________ di 8'130 mq, situate nella zona residenziale semintensiva R4, rispettivamente di autorizzarne nel contempo la realizzazione.

Il complesso residenziale è costituito da due stabili d'appartamenti, lunghi m 47.50, larghi 20 ed alti oltre 15 in facciata, strutturati su cinque piani fuori terra e disposti ad L attorno ad una villa ottocentesca, che verrebbe conservata.

Gli istanti hanno sollecitato la concessione di un abbuono del 20% sull'indice di sfruttamento della zona R4 (i.s. 0.9). Implicita era pure la richiesta di concessione di un supplemento d'altezza su quella massima ammessa dalle NAPR (m 13.60).

Alle domande si sono opposti numerosi vicini, in particolare i qui resistenti, i quali hanno contestato l'intervento sotto numerosi punti di vista, che non occorre qui esporre in dettaglio.

Raccolti i preavvisi favorevoli, ancorché critici, del Dipartimento del territorio, il 2 ottobre 2006 il municipio ha rilasciato la licenza sia per il piano di quartiere, sia per la sua attuazione.

D. Con giudizio 6 marzo 2007, emanato considerando come parte resistente soltanto la __________, il Consiglio di Stato ha annullato entrambe le licenze, accogliendo le impugnative contro di esse inoltrate dagli opponenti qui comparenti.

Il Governo ha in sostanza ritenuto che le autorizzazioni si fondassero su una norma, l'art. 15 cpv. 2 NAPR, che non è in vigore poiché non è stata approvata.

Su domanda di revisione delle istanti in licenza, con decisione 22 marzo 2007 il Consiglio di Stato ha esteso il predetto giudizio alla RI 2, confermandolo comunque nel merito.

E. Contro i predetti giudizi, le soccombenti ed il CO 4 si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento

Con analoghe argomentazioni, tanto il comune, quanto le beneficiarie delle licenze annullate sostengono che l'art. 15 cpv. 2 NAPR sarebbe stato ratificato dal Consiglio di Stato nel quadro dell'approvazione della revisione del PR.

F.All'accoglimento dei ricorsi si oppongono il Consiglio di Stato ed i vicini opponenti, contestandone le tesi con argomenti che per quanto necessario verranno discussi nei seguenti considerandi.

I ricorrenti si sostengono vicendevolmente.

G. Con replica del 15 giugno 2007 la __________ / RI 2 ha precisato il proprio punto di vista, confermandosi nelle domande poste a giudizio con il ricorso. L'opponente CO 2 si è a sua volta confermato nelle tesi, allegazioni e domande addotte in sede di risposta.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. Le beneficiarie della licenza annullata sono senz'altro legittimate a ricorrere. La qualità per agire va inoltre riconosciuta al comune, poiché insorge ad adiuvandum. Sarebbe da negare soltanto se le beneficiarie della licenza annullata avessero rinunciato ad impugnare il giudizio a loro sfavorevole (STA 22.8. 2005 n. 52.2005.212 in re A.C. e comune di M.). I ricorsi, tempestivi ed aventi per oggetto le medesime decisioni possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli atti (art. 18 PAmm).

2. Ai fini del giudizio non occorre statuire sull'eccezione di diniego di giustizia formale, sollevata dalle ricorrenti __________ e RI 2 con riferimento alla mancata verifica da parte del Consiglio di Stato della legittimazione attiva dell'opponente __________ e degli inquilini della CO 3, da esse contestata in prima istanza.

L'eventuale accoglimento dell'eccezione non procurerebbe infatti alcun vantaggio pratico all'insorgente, poiché il Governo era comunque tenuto ad esaminare nel merito le impugnative inoltrate dagli altri opponenti, legittimati a ricorrere.

3. Da respingere, siccome infondata, è pure la censura di violazione del potere di cognizione, posta a giudizio dalle ricorrenti __________ e RI 2 in relazione alla verifica della validità dell'art. 15 cpv. 2 NAPR, effettuata dal Consiglio di Stato sulla base delle contestazioni sollevate sia dal ricorrente CO 2, sia dai ricorrenti CO 3 e litisconsorti, che in quella sede avevano eccepito la lacunosità della norma.

Per l'art. 56 PAmm, il Consiglio di Stato esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata.

Di fronte alle eccezioni sollevate dai due vicini opponenti, l'art. 56 PAmm non gli impediva di certo di verificarne attentamente il fondamento. Contrariamente a quanto pretendono le ricorrenti __________ e RI 2, anche se non erano state proposte con l'opposizione, le eccezioni non erano affatto tardive e quindi improponibili. L'opposizione non ha invero natura di litiscontestatio con effetti preclusivi per i motivi che non vi vengono sollevati. Basti considerare che nuove eccezioni sono proponibili persino davanti a questo tribunale, davanti al quale sono escluse soltanto nuove domande (art. 63 cpv. 2 PAmm).

4. Infondate sono pure le censure di violazione del diritto di essere sentito, mosse dalle ricorrenti __________ e RI 2 con riferimento al fatto che il Consiglio di Stato non ha loro offerto l'opportunità di prendere posizione sulle risultanze delle verifiche esperite sulla validità dell'art. 15 cpv. 2 NAPR. Tali accertamenti non vertevano sul fatto, ma sul diritto, ovvero sulla legittimità e quindi sull'applicabilità della norma in questione, che taluni ricorrenti avevano peraltro espressamente contestato. La decisione con cui il Consiglio di Stato ha approvato il PR è d'altro canto un atto ufficiale, pubblicato agli albi comunali e sul foglio ufficiale (cfr. art. 37 cpv. 2 LALPT). È un materiale legislativo accessibile a chiunque. Non doveva dunque nemmeno essere acquisito agli atti. Qualsiasi menomazione dei diritti difesa subita dagli insorgenti risulterebbe comunque sanata dalla presente procedura di ricorso.

5. 5.1. Nel merito, non sussiste alcun dubbio circa l'inapplicabilità dell'art. 15 cpv. 2 NAPR per mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato. L'ordine, impartito dall'Esecutivo cantonale al comune, di precisare - mediante procedura di variante - l'art. 15 cpv. 2 NAPR in conformità delle indicazioni esposte nei considerandi della decisione di approvazione (pag. 58) non può in nessun caso essere interpretato nel senso che la norma, giudicata carente, era nel frattempo comunque approvata e che sarebbe pertanto stata applicabile fintanto che non fosse stata adottata ed approvata la variante richiesta. Una simile interpretazione, considerate sia le finalità della norma, intesa a concedere maggiori possibilità edificatorie alle iniziative edilizie promosse sotto forma di piano di quartiere, sia le finalità dell'emendamento richiesto si scontra con le più elementari regole della logica.

Non si può invero ragionevolmente pretendere che il Consiglio di Stato, dopo aver messo chiaramente in evidenza i difetti dell'art. 15 cpv. 2 NAPR ed accolto il ricorso contro di esso interposto da due cittadini, abbia voluto comunque approvare tale disposto, in modo da permettere al municipio di concedere nel frattempo abbuoni per piani di quartiere. È evidente che una simile interpretazione avrebbe di fatto reso illusorio l'accoglimento del ricorso e vanificato la richiesta del Consiglio di Stato di precisare meglio i presupposti per la concessione di agevolazioni (bonus) sui parametri edilizi fissati dalle norme di zona.

5.2. È ben vero che la decisione con cui il Consiglio di Stato ha approvato il PR non indica espressamente che l'art. 15 cpv. 2 NAPR non era approvato. A differenza di altre norme, che si è esplicitamente rifiutato di approvare, nel caso dell'art. 15 NAPR l'Esecutivo cantonale si è in effetti limitato a rinviare gli atti al municipio affinché elaborasse una variante che definisse con maggiore precisione le condizioni da soddisfare per conseguire un permesso di piano di quartiere.

Dal fatto che la norma sia stata rinviata per rielaborazione al municipio senza indicare esplicitamente che non era approvata, non può tuttavia essere dedotto che nel frattempo era approvata ed applicabile malgrado i difetti. Una simile conclusione è chiaramente contraddetta dalle considerazioni della decisione stessa e dagli scopi perseguiti dal rinvio.

5.3. L'approvazione della norma così com'era stata adottata dal consiglio comunale non può nemmeno essere desunta dal fatto che il Consiglio di Stato ha indicato al municipio di applicare le misure di salvaguardia della pianificazione previste dagli art. 65 e 66 LALPT durante la fase di elaborazione delle varianti. È ben vero che questi provvedimenti sono adottati soltanto quando le domande di costruzione non sono già di per sé in contrasto con il diritto anteriore, ma questa circostanza non permette affatto di dedurre che il diritto anteriore sia costituito dall'art. 15 NAPR nella versione carente, censurata dal Consiglio di Stato con richiesta di emendamento.

5.4. Tanto meno possono le istanti in licenza pretendere che i permessi vengano ripristinati in base al principio della buona fede. L'affidamento che hanno riposto nelle indicazioni date loro dall'autorità comunale circa la validità dell'art. 15 NAPR non può di certo prevalere sul diritto dei vicini opponenti all'attuazione del diritto oggettivo.

6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi vanno dunque respinti.

La tassa di giustizia è posta a carico delle ricorrenti __________ e RI 2 proporzionalmente al loro grado di soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente, potendosi tutto sommato ancora presumere che sia insorto a tutela dell'in-teresse generale e non di quelli particolari delle altre ricorrenti.

Le ripetibili, commisurate al lavoro occasionato dalle impugnative ed ai valori in discussione (35 mio), vanno invece suddivise in parti uguali fra il comune e le altre ricorrenti.

Per questi motivi,

visti gli art. 21 LE; 37 LALPT; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi sono respinti.

2. La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è a carico delle ricorrenti __________ e RI 2 in solido.

3. Il CO 4 verserà fr. 2'000.- ai resistenti CO 3 e litisconsorti e fr. 2'000.- al resistente CO 2 a titolo di ripetibili.
La __________ e la RI 2 verseranno, ciascuno, fr. 1'000.- ai resistenti CO 3 e litisconsorti e fr. 1'000.- al resistente CO 2 a titolo di ripetibili.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

5. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario